Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
Тема 2. Содержание и границы науки об административном управлении
2,1. Объект, предмет, цель изучения административного управления Административная наука — одна из общественных наук, изучающая государственную и муниципальную администрацию, управленческие процессы, отношения внутри органов исполнительной власти и их взаимодействие с внешней общественной средой. Подобно любой относительно развитой и сформировавшейся дисциплине, наука об административном управлении занимается регистрацией и систематизацией явлений, имеющихся в данной области, 1 а также раскрытием закономерностей и причинных связей между | ними, чтобы на этой основе сформулировать практические выводы| и рекомендации. Административная наука, так же как смежные с ней — политическая, социологическая, психологическая науки, не является нормативистской. Она относится к эмпирическим общественным наукам и выводит свои правила и закономерности из реальной общественной жизни. Наука об административном управлении показывает администрацию такой, какая она есть на самом деле. Одновременно она помигает обнаружить недостатки в управлении и подсказывает пути их устранения. Но найденные ею решения проблем и предлагаемые реформы могут быть реализованы только политической властью. Наука «административное управление» не является схоластической26 дисциплиной, а имеет конкретную прагматическую задачу: добиться большей внутренней слаженности в работе администрации. Эта точка зрения иногда оспаривалась, думается, на том основании, что наука должна быть беспристрастной. Но это несколько иной аспект, он очевиден и постулирует объективность, независимость наблюдателя. Это не должно мешать теории административного управления служить практике. Было бы противоестественным, если бы исследователь наблюдал за администрацией точно так же, как энтомолог за насекомыми. Всякое исследование вопросов управленческого воз- ' действия на общество по необходимости является критическим, но это не мешает на основе выявленных объективных закономерностей обосновать необходимые изменения в управлении. Административную науку некоторые литераторы подчиняют какой-либо другой общественной науке — из числа тех, что изучают вопросы управления: политологии, социологии управления, административному праву, теории организации и управления. Как и большинство общественных наук, наука административного управления является своеобразным научным перекрестком, где встречаются приемы и методы других наук. В то же время наука административного управления — автономная научная дисциплина. Основным признаком, отличающим одну дисциплину от другой, является особая, определенная область и цель исследования. Для науки об административном управлении такой областью будут различные подразделения аппарата государственного управления и в весьма небольшой степени органы власти (последние — лишь в случае выполнения ими функций явно административного характера). Цель исследования — выработка рекомендаций для совершенствования деятельности аппарата государственного управления в самом широком понимании. Административная наука (и соответствующая ей учебная дисциплина) может быть представлена в виде нескольких научных направлений (разделов). Важнейшие:
Такая логика исследования определяет структуру изучаемого курса. 2.2. Взаимосвязи административной науки с другими общественными науками 2.2.1. Административная наука и политическая наука Административная наука и политическая наука объективно соотносятся, ибо изучают взаимосвязанные общественные явления. На это указывает даже этимология терминов «администрация» и «политика». Термин «администрация» происходит от лат. administrare, что значит «служить для». Сам глагол гшш81гаге является производным от ministris, что означает «слуга». Данное слово представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие же корня «минус» свидетельствует о том, что администрация всегда находится в подчиненном положении, ибо над ней всегда находится некто, кому принадлежит власть. Администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечить под руководством и контролем политической власти исполнение и применение законов, иных политических решений. Подчинение администрации политической власти остается все же несколько двусмысленным. Известно, что при определенных обстоятельствах администраторам приходится принимать решения, относящиеся к области политики. Очевидно, что в правительственных сферах решения принимаются в результате своеобразного соглашения между министрами и высшими чиновниками административных должностей категории «постоянные». Таким образом, разработка и осуществление административной политики — та сфера, где взаимодействуют и политическая и административная отрасли знания. 2.2.2. Административная наука и административное право Близость этих наук очевидна, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности — государственным административным управлением. Но наука об административном управлении стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы. Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию. Однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки об административном управлении выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Право помогает глубже понять содержание деятельности институтов власти и управления, значение нормы для их функционирования. Право наделяет теоретиков административного управления методикой анализа компетенции государственных органов и способствует правильному (правовому) установлению, осмыслению административных фактов. Нельзя противопоставлять поиски повышения эффективности административной деятельности и эффективного соблюдения права, так как именно законность является фактором эффективности управления. Отсюда понятно, что теория государственно-административного управления вбирает в себя административное право, а эти дисциплины (административное право и административные науки) соотносятся как форма (правовая) и содержание (управленческая деятельность). 2.2.3. Административная наука и теория организации Теория организации занимается вопросами организации любой человеческой деятельности. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, постольку теория организации занимается также и работой персонала государственных административных органов. В чем же различие между теорией организации и наукой об административном управлении? Необходима ли наука об административном управлении как отдельная дисциплина вообще? Обе области знания относятся к эргологическим наукам, т. е. к наукам об организации человеческой деятельности. К ним относится также праксеология (греч. praktikos — практика, деятельный) — теория эффективной организаторской деятельности. Различие между эргологическими науками состоит в неодинаковой степени абстракции. В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее исправности (рациональности), а принципы и практические рекомендации, формулируемые праксеологией, применяются повсюду. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность и назначение, например, для военно-морского флота, подготовки театрального представления и организации выборов должностного лица. Наука об административном управлении расположена еще на одну ступень ниже, поскольку она занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезного труда, а лишь теми, которые мы относим к государственному управлению. Ограничивая в такой степени поле своих интересов по сравнению с двумя вышеупомянутыми дисциплинами, развивающимися на высших ступенях абстракции, наука об административном управлении компенсирует это неизмеримо большей детальностью, в принципе относящейся к развитию тех элементов теории организации, которые связаны со спецификой работы аппарата административного управления. Взаимоотношение трех упомянутых дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для науки об административном Управлении. Но не наоборот: не все, чем занимается наука об административном управлении, входит в ..сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксеологии. В литературе можно встретить мнение, что формулирование выводов и рекомендаций не входит в сферу науки об административном управлении, а составляет отдельную дисциплину, называемую административной политикой. Не собираясь вступать в полемику, все же считаю, что рекомендации, носящие явно праксеологически-организационный характер, т. е., относящиеся к проблеме эффективной организации деятельности, не должны отрываться от науки об административном управлении, ибо это было бы слишком искусственно и нецелесообразно для практики. Например, если в ходе исследования информационных связей в органах управления мы констатируем, что информация подвергается искажению тем больше, чем длиннее информационные каналы и чем больше у них «релейных станций», то уже в самой констатации содержится указание: «Если тебе необходима точность информации — сокращай общую протяженность этих каналов». Подобное указание вполне можно сформулировать в рамках науки об административном управлении. 2.2.4. «Перекресток» с другими научными дисциплинами Теория административного управления опирается на достижения всех наук, изучающих человека: у философии берет принципы, у этики — правила поведения, находит свои истоки в истории, пути решения крупных проблем — в политической экономии. Среди дисциплин, достижения которых использует наука об административном управлении, в первую очередь необходимо упомянуть социологию, поскольку она изучает закономерности социального поведения людей и на этой основе формирует практические рекомендации. Наука об административном управлении широко включает в сферу своих интересов эти рекомендации/стараясь1 на их основе предлагать такие организационные (а в результате — правовые) формы, в которых отношения между людьми могли бы складываться наиболее целесообразно, гарантируя тем самым максимальную эффективность труда. Применение социологических методов в науке об административном управлении имеет еще один чрезвычайно важный аспект. Социология является связующим звеном, с помощью которого можно ввести в науку об административном управлении идею гуманизации труда и отношений. Нужно все же подчеркнуть, что социология управления, рассматриваемая как социологическое изучение аппарата управления, не совпадает полностью с наукой государственного управления. Социологи иногда склонны полагать, что познание институтов или практики управления носит второстепенный характер. Поэтому они ограничиваются исключительно анкетным опросом, интервьюированием, а в результате либо вновь открывают известные классические положения, либо пристрастно рассматривают какую-то часть проблем управления. Наконец, слишком тесная связь между исследованиями социологии в публичной и частной сферах приводит к тому, что упускается из виду цель публичной службы, которой должна руководствоваться наука административного управления, иначе она превратится в своего рода науку управления организациями и персоналом, конечно полезную, но представляющую для нас ограниченный интерес. Тем не менее остается фактом, что широкое использование социологических методов позволило добиться существенных практических результатов27. Таким же образом формируется отношение науки об административном управлении к психологии с той лишь разницей, что социологию интересует поведение групп, а психология основное внимание уделяет отдельным индивидам и их психике. Побуждение людей к производительному труду, формирование правильного отношения вышестоящих должностных лиц к подчиненным и посетителям, а также многие вопросы подобного рода рассматриваются наукой об административном управлении на основе данных психологии. Следует обратить внимание на возникшие в основном на стыке социологии и психологии теории, развитие которых не может быть безразличным для науки об административном управлении. Помимо перечисленных дисциплин, наука об административном управлении использует в своих логических построениях основные положения экономики, статистики, некоторые элементы антропологии, кибернетики и.общей теории систем. Нельзя считать, что данным перечислением заканчивается список дисциплин, полезных для науки об административном управлении. Перечислены лишь наиболее сложившиеся области наук, некоторые элементы которых надлежит включить в теоретические основы науки об административном управлении. В заключение приходится подчеркнуть, что теория государственно-административного управления, как и все смежные общественные науки, еще находится на доисторической эмбриональной стадии развития, она не может предложить нечто существенное тем, кто хотел бы извлечь из нее уже сегодня практическую пользу, ей пока не удалось обеспечить какой-либо заметный сдвиг к лучшему в практике управления государственными делами. Надежда на преодоление теоретических пробелов, на прорыв к гуманизму и демократии в государственно-административном управлении возлагается на молодую когорту управленцев. 2.3. Методы исследования, применяемые в науке об административном управлении Методология — как теория познания, система принципов, методов, определенных логических приемов познания и исследования — позволяет проникнуть в глубь изучаемых процессов, понять их сущность, закономерности развития. Чтобы найти правильный ответ, нужно вначале определить правильный путь к нему. Методология необходима Нам не только в процессе научного, теоретического поиска, но и в общественной практике. Правильно избранные принципы и методы поиска обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной практике, т. е. становятся действенными, сами приобретают роль методологических подходов в преобразовании жизни — в этом и проявляется нерасторжимость теории и практики. Найти, обосновать эти методологические подходы, принципы, методы, позиции при рассмотрении каждой темы учебного пособия — важная задача. Государственно-административное управление — сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества. Несмотря на то что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, многие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Должную системность общественной жизни придает Управление, если, однако, оно само является системой — целостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов. Системный подход к анализу государственного управления имеет не только теоретическую 'значимость, но практическую, прагматическую направленность. Он обязывает при решении любого вопроса в практике управления Подходить к этому комплексно, системно. Например, создавая вновь какой-либо орган, учреждение государства, необходимо одновременно предусмотреть следующее:
систему связей публичного взаимодействия, ,т. е. определить те организации внутри системы управления и в гражданском обществе, с .которыми данному органу (учреждению) в обязательном порядке необходимо согласовывать свои решения, действия, предусмотреть, с какими слоями общества (в рамках установленной компетенции) ему придется строить правовые отношения, значит, заведомо и нормативно определить важнейшие потребности, характеризовать культурные, духовные ценности этих слоев, групп общества и на этой основе выявить, указать профессионально важные качества государственных служащих, управленцев, которые будут приняты в штат данной организации, для обеспечения такого взаимодействия. Следует особо подчеркнуть, что именно расстыковка, разбалансирование, рассогласованность между подсистемами приводит к кризисным ситуациям в системе управления. Локальные, внутри какой-либо подсистемы кризисные ситуации легко, как правило, регулируются и преодолеваются руководством соответствующего ведомства. Кризис системы начинается и приобретает разрушительный характер, если органы власти и управления усваивают характер не институтов, т. е. юридически оформленных и легитимных образований, а усмотрительно созданных учреждений, если они не могут выстроить коммуникативные связи и политико-правовое взаимодействие с объектом управления, если, принимаемые ими решения идут вразрез культурно-ценностным представлениям людей, социальным интересам, а значит, не имеют эффекта полезности, «не работают», тем паче если управленческие решения и действия принимаются людьми, не обладающими должной профессиональной культурой. Кризис в системе управления и проявляется, в характере принимаемых на ее «выходе» решений и действий. Его следствием может стать возникновение многочисленных конфликтных очагов в самых различных областях общественной жизни. Административная наука должна обеспечить практику управления превентивными (упреждающими) знаниями и технологиями антикризисного управления, стратегий анти-, безкризисного развития. Дополнительные возможности и предоставляет системный подход в государственном управлении. Системный подход включает следующие аспекты исследования:
При изучении конкретного государственного органа, государственного учреждения как системы используются следующие подходы: — организационно-структурный подход предполагает изучение внутреннего построения, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов государственного органа. Структура, как внутренняя форма, организация государственного учреждения, определяет способ интегративного взаимоопределения и взаимовлияния организационных единиц, придает системность процессу управления, логическую стройность, целостность, устойчивую взаимосвязь на всех уровнях, взаимодействие компонентов, элементов системы; — функционально-структурный подход предполагает изучение функциональных зависимостей между структурными подразделениями и должностными лицами, классификации функций, их распределение и согласование по горизонтали и вертикали управления, координации и субординации функций; — коммуникативный подход направлен на изучение информационных потоков в процессе управления, управленческих отношений, их анализ во взаимодействии государственной организации с общественной средой и внутри системы, выявление возмущающих факторов и способов упорядочения управления; — культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления административно-правовых и организационных решений под углом зрения профессионально-управленческой культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, мотивации и стимулы субъектов административно-правовых от ношений, проблемы и факторы повышения организационной культуры государственных учреждений. Каждый из указанных подходов может быть избран при проведении научно-исследовательской работы. Итак, в порядке обобщения подчеркнем еще раз: если системность — одна из важнейших характеристик объективного мира, его специфическое измерение, то и принципом, подходом, чертой современного познания мира должна стать системность. Ни одна наука, и теория государственного управления прежде всего, не может обойтись без системных представлений. «Пограничный» характер науки об административном управлении ведет к тому, что применяемые в ней частные методы исследования весьма разнообразны. Наиболее часто используются социологические методы, которые, как правило, предполагают необходимость осуществления массовых наблюдений и массовой регистрации явлений. Разумеется, везде, где речь идет о массовой регистрации фактов и их обработке, должны применяться методы статистики. Помимо социологических методов, для аппарата административного управления весьма полезным и гарантирующим относительно быстрые результаты является так называемый метод технического анализа труда, издавна применяемый в производстве, а в последние годы используемый во многих странах также для исследований, проводимых в области управленческого труда. Этот метод состоит в детальном наблюдении за объектом труда (например, за прохождением поданного кем-либо заявления), определении проходимого объектом пути (с точной фиксацией всего, что происходит на отдельных этапах), а затем в постановке ряда вопросов, касающихся каждого этапа в отдельности. На основании полученных ответов выясняются недостатки рассмотренного процесса работы и предлагается более эффективный. Последний этап состоит в том, чтобы проконтролировать внедрение в жизнь этого улучшенного процесса. Хотя метод технического анализа труда довольно часто и быстро дает желаемый результат, следует все же подчеркнуть, что данным методом можно пользоваться далеко не всегда. Он применим лишь к микропроблемам, так как не учитывает в должной мере системного подхода. Не стоит, например, улучшать деятельность по составлению какой-либо лишней отчетности, ее следует упразднить. Но такой вывод мы не можем сделать только на основе технического анализа труда. Совершенно специфична в исследовании аппарата административного управления роль сравнительного метода и всех его вариантов. Во-первых, наука об административном управлении не является наукой дедуктивной, развивающейся на базе логических выводов из принятых аксиом, как, например, математические науки. Во-вторых, в науке об административном управлении невозможно широкое применение экспериментальных методов, так как она не в состоянии изолировать исследуемые явления от влияния побочных факторов в той степени, которая доступна естественным наукам. И, наконец, в-третьих, результаты исследований, проводимых индуктивным методом, конкретизируются и дополняются благодаря сравнению их с аналогичными результатами других исследований (разумеется, при соблюдении обязательного условия сравнимости). Метод «кейс стади» (в политической науке можно представить с трудом его применение, но в области права, частного предпринимательства (деловые игры) и в науке административного управления он дает многое), широко распространен в школах государственного управления ведущих университетов США и европейских стран. Объектом изучения служат отдельные события, подлинные или воображаемые, общие (разработка нормативного акта, плана городского строительства) или частные (снятие с должности, жалоба гражданина). Данное событие рассматривается как задача и обсуждается, с тем чтобы найти различные варианты решения, извлечь уроки для существующих управленческих организаций, предложить определенные решения и выявить общие тенденции. Этот метод не является, конечно, единственной основой, средством обучения (или повышения квалификации). Дабы охватить все аспекты административной деятельности, он должен обязательно сочетаться с классическими методами исследования административных процессов: изучение документальной и эмпирической базы, текущих материалов практики управленческого персонала и конкретных персоналий. 2.4. Категориальный анализ базовых понятий Овладение понятийным аппаратом — методологически важная задача учебного курса. Каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.
Таким образом, искусство мыслить — это умение оперировать научными понятиями, терминами, категориями. Овладеть этим искусством или хотя бы приблизиться к этому — задача каждого обучающегося. Условно выделим в нашем курсе понятия базовые и ключевые. Базовые, основополагающие («матричные») — это те, которые отражают объект нашего изучения: администрация, власть, управление, административный процесс и др. Ключевые — это термины, позволяющие всесторонне осмыслить объект изучения, дающие ключ к теоретическому познанию и обобщению. Перейдем к анализу базовых понятий. Администрация (англ.the management, administration) имеет несколько значений: 1) органы исполнительной власти и управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия; 3) распорядители, ответственные устроители, исполнители. . Итак, субъекты исполнительной власти и субъекты управления, управляющего воздействия указаны. Субъекты исполнительной власти — органы и лица, правомочные принимать публично значимые административные решения (постановления, распоряжения), устанавливающие нормативные предписания, аила. Субъекты управления — должностные лица государственно-административных (муниципальных) органов, служащие, исполняющие и ответственные за исполнение гражданами административных решений (постановлений, распоряжений) в своей компетенции имеющие полномочия по урегулированию поведения, отношений граждан рамках административных предписаний, решений. Публичное административное управление (Риbliс Administratiоп) — управляющее воздействие администрации на общественные процессы и отношения, которые проявляются в публичной сфере, т. е. в общественной социальной жизни, публичном секторе экономики; Если субъект — государственная администрация, органы исполнительной власти и их должностные лица — речь идет о государственно-административном управлении. Если субъект — администрация муниципальных образований и должностные лица районных управ, муниципалитетов — речь идет о муниципальном административном управлении, или административном управлении на муниципальном уровне. Если субъект — администрация предприятий и их руководство — речь о менеджменте. Какое же содержание заключает в себя понятие «административное управление»?
5. Это не стратегическое руководство, не стратегическое управление и планирование, а повседневное, оперативное управление делами государства, обеспечение государственным аппаратом функций государства, исполнение законов.
Соотнесем базовое понятие «административное управление» с близкими, но не совпадающими по содержанию терминами. Административное управление и государственное управление. Данные категории можно соотнести как часть и целое. Государственное управление — воздействие государства на общество в целом. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через: а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней Государственно-политическое управление — это деятельность институтов политической власти трех уровней: 1) общенационального, федерального; 2) субъектов РФ; 3) местного самоуправления. Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации (президенты республик, губернаторы областей) и представительные законодательные органы государственной власти субъектов Федерации; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации. Главными критериями государственно-политического управления является наличие у его субъектов (первичного) мандата, полученного в результате победы на выборах, как делегированное им право на власть непосредственно народом. Таким образом, сущностными признаками государственно-политического управления являются: 1) его субъекты — органы государственной и муниципальной политической (публичной) власти, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; 2) выборные политические должностные лица избираются народом и в силу этого обладают «первичным» мандатом; 3) деятельность субъектов государственно-политического управления (органов власти и выборных должностных лиц) регулируется нормами конституционного права; 4) субъекты государственно-политического управления имеют правомочие учредительства государственных органов, публичных служб, государственных учреждений. Государственно-административное управление — это практическая реализация исполнительной власти. Сущностная характеристика этого базового понятия может быть представлена в нескольких аспектах. Государственно-административное управление — это: 1) деятельность государственных органов, институций «вторичного» мандата; 2) государственные органы формируются политическими (выборными) органами и должностными лицами; 3) подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства; 4) государственно-административное управление осуществляется не только на трех уровнях публичной власти, а имеет более сложную иерархическую структуру «этажей» управления на: федеральном, общенациональном уровне; уровне федеральных округов; уровне субъектов Федерации; уровне административно-территориальных округов в субъектах Федерации; уровне местном (города, района). На уровне муниципального образования осуществляется административное управление как деятельность муниципальных служащих,муниципальной администрации. Функциональная деятельность администрации, служащих существенно отличается от деятельности политиков, выбираемых на государственные должности. Если политики разрабатывают стратегию развития общества, создают законы, принимают политические решения (коллегиальные, публично-значимые, общеобязательные), то административные органы управления, гражданские служащие исполняют политические решения, обеспечивают выполнение законов в обществе, реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, осуществляют их реализацию. В силу своей функциональной занятости органы административного управления делятся на: территориальные (см. выше), общей компетенции; отраслевые, определенно-функциональные. Исполнительная власть — это процесс государственного администрирования, исполнение публичной (государственной, муниципальной) службы, функционирование государственных органов и должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий. Исполнительную власть как понятие необходимо соотносить лишь с совокупной, сфокусированной функциональной деятельностью всех государственно-административных органов управления и должностных лиц, т. е. всего государственного аппарата. Государственно-административное управление — вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц характеризуется названными выше и дополнительно следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридическо-функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение. Государственно-административное управление имеет аналог — термин в англо-американском лексиконе — Риbliс Administratiоп Слово «Риbliс» буквально означает «общественный», является антонимом слову «частный», приватный (private). Итак, слова «государственный» и «публичный» используются для обозначения деятельности и отношений, которые не относятся к частному сектору. Предмет государственно-административного управления — государственный сектор экономики, инфраструктура (федеральные дороги, аэропорты, транспорт и т. д.), вся сфера социальных услуг, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия. (включая объекты ее инфраструктуры, предприятия ВПК), милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое, чья деятельность финансируется из средств национальных бюджетов различных уровней: федерального (общенационального), субъектов РФ, местных. Важно подчеркнуть, что все указанные объекты находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Поэтому термин «государственное администрирование» как процесс государственно-управляющего воздействия, как деятельность государственной администрации отличается от термина «деловое администрирование», т. е. управление бизнесом (в англ, языке соответственно «Риbliс Administratiоп» и «BusinessAdministratiоп»). Государственное администрирование — это собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений. Государственное администрирование, таким образом, — это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц; и особый род занятий по государственной службе; и особое искусство (как -высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом; и специальная научная дисциплина, точнее — междисциплинарная область научного знания и практической деятельности. Термин «государственное администрирование» может употребляться и в узком толковании как технологический процесс управления, практическая деятельность в рамках конкретного государственного органа, учреждения. Особо необходимо подчеркнуть, что деление государственного управления (и государственных органов) на государственно-политическое и государственно-административное — достаточно условное. Политику, как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений, и администрирование, как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических, нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией. Во-первых, потому что хотя и существует подчиненность административных ведомств политическим, управление осуществляется от имени народа (политиками) в интересах граждан (администрацией). Таким образом, выше политики и управления и объединяет их (во всяком случае, так должно быть!) — право, конституционные права и свободы человека и гражданина. Во-вторых, правительство (федеральное, в субъектах РФ), выборная администрация на местах — это и политические и административные органы исполнительной власти. Это не буквальные исполнители принятых законов. Они разрабатывают бюджет и обеспечивают его осуществление, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, по подготовке законопроектов и участию в законотворческой деятельности государства. В-третьих, к активным субъектам политического управления относятся не только лица, занимающие выборные должности, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнений законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан. Таким образом, в государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных — приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности — от административных публичных служб и государственных служащих, можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административно-политические). Государственный управленец в своей деятельности выполняет различные функции: политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует «команду» единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т. д.); административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства; оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетнрго, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического и т. д. характера). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении. Теория государственно-административного управления предметом изучения имеет все элементы системы государства: как урегулированные правом правовые отношения, так и иного характера отношения — политические, социальные, психологические, нравственные и т. п.; другими словами, в системе административного управления в отношениях «управляющих» между собой и с гражданами возникает многоцветие отношений, которое и становится предметом изучения. Вопросы для размышления и самоконтроля
|