Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление

• Название: Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
• Анкор: Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление.doc
• Дата: 26.04.2017
• Размер: 3.94 Mb.
• Имя файла: Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление.doc
• Тип: Учебник; #5951
• страница: 6 из 39

Выборы





Исполнение законов


Связанность административного управления с политикой проявля­ется не только на уровне «входа» в систему (ввода факторов), но и на уровне «выхода», результата деятельности администрации (всех уров­ней). Напомним, что в понятии «политика» переплетаются два аспек­та: аспект власти и аспект компромисса («искусство жить вместе»). Современное общество ждет от управленцев при решении индивиду­альных запросов, требований Их способность к справедливому, согла­сованному распределению национальных благ, возможностей метода­ми убеждения, согласования, альтернативного выбора (т. е. методами политическими, а не командными). Связь администрации и политики детерминирована и особенностью национальной духовной культуры наших людей. Служение государству, обществу уже само по себе есть деятельность или прямо политическая, или по крайней мере полити­чески весьма значимая. В нашей стране в силу исторических традиций административный аппарат в глазах общества был и остается рав­нозначным понятию «государство».

Конечно степень «политичности» разных звеньев аппарата госу­дарственного управления неодинакова (даже полицию делят обычно на «политическую» и «уголовную»). Неодинаковы с точки зрения политической значимости функции и различные должности и соответст­венно личный состав администрации (одно дело мелкие служащие, [другое _ руководящий состав). Но признавать политическую нейтральность аппарата государственного управления в целом - значит, [просто говорить о том, чего нет и быть не может. Во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса ? государства. Во-вторых, нередко она сама принимает ответственные политические решения:

• 
  реализуя на практике законы, указы, иные политические реше­ния, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жиз­недеятельности;
  
• 
  обладает достаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздейст­вовать на выбор того или иного политического курса;
  
• 
  в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и является по- сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную
  жизнь граждан.
  

В-третьих, имея четкую политическую ориентацию, высшее чи­новничество соответственно направляет деятельность и регулирует со­став нижестоящих эшелонов государственного аппарата. Администра­ция оперативнее и сильнее, чем, например, суд, реагирует на измене­ния политического курса правящих кругов. В целом это говорит о том, что у администрации есть своя право(законо)применительная политика. Все сказанное позволяет охарактеризовать административ­ную систему управления в ее взаимодействии с окружающей средой как административно-политическую.

Границы подчинения администрации политической власти.

Подчинение управления политической власти отнюдь не должно вести к их смешению и ни в коей мере не должно означать политиза­цию администрации. Такая политизация является характерным при-! знаком авторитарных режимов, когда считают, что власть над управ­ленческим аппаратом обеспечена только в том случае, если его работ­ники, или главные среди них, связаны с политической властью узами более прочными, чем иерархическая связь, узами личной или полити­ческой преданности. Подобная политизация чиновничества и государственной службы может приобретать различные формы, такие, как требование принесения клятвы на верности, принадлежность к един­ственной партии. Это могут быть и более тонкие формы: назначение представителей правящих партий на руководящие должности, созда­ние в управленческом аппарате организации по сбору политической информации и т. п.

В противоположность этому при демократических режимах поли­тизация отвергается, а правилом является служение не политикам, политическим назначенцам, лицам вообще, а закону; выполнение служащими не личных предписаний министра, политического чинов­ника из администрации президента, а правоприменительных актов, должностных обязанностей в рамках предоставленных им полномо­чий.

Независимость в оперативной повседневной деятельности государ­ственного аппарата является закономерностью развития системы госу­дарственно-административного управления, условием ее гомеостазиса и вполне логически соотносится с принципом разделения властей. Ее «непоглощенность» .политической властью, автономность обеспечива­ются целой серией различных гарантий: конкурсный набор служащих, определение статуса служащих в законе, наличие дисциплинарных га­рантий и т. п. Пример подобной независимости можно найти в стра­нах Западной Европы. Так, в Швеции конституционная формулиров­ка гласит о том, что «Король не может отрешать от должности лиц, осуществляющих отправление правосудия, равно как всех прочих должностных лиц и служащих, за исключением случаев, когда в отно­шении их ведется следствие или вынесено судебное решение, не мо­жет повышать их в должности или переводить их на другое место иначе как по их просьбе». Такая формулировка была принята еще в Л 805 г., и она сохраняет свою силу на сегодняшний день и делает служащих непосредственно ответственными за свои действия (атЬе18апзуаг — должностная ответственность). Подобное положение оправдывает существование «омбудсмэна» — специальной органа, ко­торому поручен контроль за администрацией и предоставлено право возбуждать дело об уголовной ответственности. Это правило распро­страняется на всех агентов публичной власти, за исключением двух десятков высших чиновников, непосредственно подчиненных прави­тельству.

Все имеющиеся правовые гарантии государственным служащим и их толкование административной юстицией призваны обеспечить определенную функциональную независимость администрации от по­литической власти. Они подкреплены статутной нормой, (ст. 13 Ордо­нанса от 4 февраля 1959 г:), подлежащей применению судами³². Декретом от 21 марта 1959г. установлен перечень должностей, назначение на которые производится решением правительства, а не парламента (Франция — парламентско-президентская республика с 1962г. и по традиции правительство ответственно перед парламентом).

Как известно, в США начиная с 1883г. стараются найти замену системам «заслуг» и «дележа добычи» с их неравенством возможно­стей при помощи специально созданной Комиссии по делам государ­ственной службы.

Само собой разумеется, однако, что на высших административных должностях в силу естественного течения событий происходит совме­щение политики и управления. Поэтому желательно, чтобы высшие чиновники, непосредственно исполняющие правительственные дирек­тивы, находились в тесном контакте и зависели от политической вла­сти, но в то же время чтобы их назначение, равно как и смещение, было обставлено хотя бы минимальными гарантиями. Другими слова­ми, перестановки в политической элите, которые случаются весьма часто, не должны задавать рефлекс перестановки в административном корпусе.

Конечно, иногда более парадоксальным выглядит постоянство лю­дей на различных постах, даже самых высоких. История администрации новейшего времени изобилует удивительными примерами успеш­ной служебной карьеры при смене политических режимов. Как по ветвистым рогам оленя узнают возраст оленя, так по количеству пере­житых им правительств определяют место чиновника в обществе. Без сомнения, нужно принимать в расчет страх, привычку к повинове­нию, но есть нечто большее. В силу своей технической компетентно­сти и нейтралитета (который может приобретать несколько уничижи­тельный характер) служащий нужен новому режиму, так как в глазах этого режима он является только элементом, обеспечивающим функ­ционирование механизма управления.

Этот вопрос заслуживает самого пристального внимания и разра­ботки с учетом уже имеющихся монографических исследований, к со­жалению, весьма неполных.

Таким образом, независимость администрации от политической власти приобретает определенный смысл. Помимо морального аспек­та, она имеет функциональное или социологическое значение, будучи необходимой для выживания клеток административного организма при политических неурядицах, тем более при смене правительств. Это приводит к плавности и постепенности неизбежных перемен в людях, находящихся на государственной службе, — перемен, отстоящих срав­нительно далеко по времени от политических изменений.

Итак, на практике можно проследить три аспекта проявления та­кой независимости администрации от политических институтов пуб­личной власти:

а) она предоставляет служащим гарантию от вмешательства поли­тической власти;

б) позволяет служащим высказывать свободные и здравые сужде­ния перед лицом политической власти, даже если предлагаемые вари­анты решения в конце концов отклоняются, т. е. исключает конфор­мизм и призывает к мужеству;

в) устанавливает в итоге определенную преемственность администрации, на которой политические бури почти не отражаются. Данное свойство представляется наиболее существенным, так как благодаря
ему как институтам управления, так и служащим удается выжить при политических потрясениях. В современной России наметилась тен­денция к «профессионализации» чиновничества, т. е. компетентность подчас значит больше, нежели политическая преданность, политиче­ская ориентация. И все же многие критикуют слабую позицию прави­тельства как «собственно инициативного центра*, подчеркивают, что у правительства и администрации все больше работы, но все меньше возможности определять развитие. С этой точки зрения представляет­ся необходимым усилить политическое руководство правительства за счет сбалансирования (уточнения, разделения) полномочий между президентом и правительством, а также за счет сокращения влияния на правительство господствующих корпоративных интересов и кон­центрации государственных функций на исполнении действительно государственных задач. Концепция улучшения «активной политики» правительства направлена на повышение управленческого потенциала политико-административной системы (ПАС) за счет: сокращения сферы ее деятельности, дальнейшей разработки методов планирова­ния, реформирования организации политического руководства и ру­ководства кадрами государственной службы.

В обществе существует и другая точка зрения — в пользу усиле­ния президентского политического руководства и его «тотального» контроля за деятельностью правительства. Эту точку зрения оправды­вают исходя из того, что окончательное «решение» проблем невоз­можно, а в переходный период реализуема лишь стратегия некоорди­нированных «маленьких шагов», которая должна быть ориентирована на имеющиеся средства и «расклад» сил в обществе в каждой кон­кретной ситуации. Такой подход оставляет правительству возможность проводить политику инкрементализма — малых изменений, методами «как-нибудь управимся». Оценку возможностей такой политики люди уже слышали: «Хотели, как лучше, а вышло, как всегда».

В российской государственно-управленческой практике очень важным является вопрос о характере и степени ответственности, ко­торая должна быть адекватна должности, т. е. быть политической, либо административной, либо и политической и административной.

Необходимо развитие законодательства, регулирующего органы управления, деятельность организаций, основанных на различных формах собственности. Сегодня не прояснен статус государственных корпораций, образованных на месте упраздненных министерств, ак­ционерных обществ с явными функциями отраслевого управления, в которых государство имеет свою долю собственности, различных объединений ,(союзов, ассоциаций) юридических лиц, необходима регламентация организационно-правовых аспектов взаимоотношений между такими объединениями и их органами, а также создавшими та­кие объединения предприятиями.

Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не ука­зом, а законом статуса государственных административных органов, их производств (административного процесса). Это весьма важно, ибо госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательные для исполнения населением, гражданами. Статус, название, компетен­ция госоргана должны устанавливаться законом, и функции сйои гос­органы должны осуществлять постоянно, не прерывая административ­но-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, посколь­ку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи го­сударства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место в со­временной России, нарушается право народа на реализацию его кон­ституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо воз­никает усмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказы­вается «заложником» политики, высшего руководства. Указы Прези­дента РФ не обеспечивают достаточную, степень стабильности испол­нительной власти.

Объект управления: государственный сектор экономики и социаль­но-культурной жизни общества.

До промышленной революции основной ячейкой производства и потребления была семья. Именно семья производила продукты пи­тания, одежду, решала «потребительские» вопросы, брала на себя за­боту о престарелых и воспитании детей. Однако в процессе индуст­риализации, разделения общественного труда, урбанизации жители городов все активнее требовали, чтобы решение этих вопросов брало на себя государство. С конца XIX в. происходило расширение функ­ций государства, круг решаемых им задач увеличивался. Однако с 80-х годов XX в. в западно-европейских странах, а сегодня и в Рос­сии идет активная дискуссия относительно роли государственной сфе­ры, объема решаемых государственным аппаратом задач. Дискуссию «спровоцировала» идея М. Тэтчер и ее консервативного правительства о том, чтобы забота о старших вновь была возложена на семьи, а не на государственные дома для престарелых.
Приводились многочисленные объяснения того, почему расширя­ется сфера, которой управляет государство. В целом есть объективные причины и факторы, определяющие усиление роли государства, его активного участия в общественных процессах. Эти причины и факто­ры суть общемировые тенденции и к ним следует отнести:

• 
  развитие конкуренции. При отсутствии государственного регу­лирования на рынке неизбежно возникает монополия и нарушается принцип равных экономических возможностей, что ведет к застою и отставанию в экономике;
  
• 
  изменения в социальной структуре общества, что выражается в демографических сдвигах — росте численности пожилых людей, уг­лублении социального неравенства. Государство вынуждено распреде­лять и перераспределять общественные ценности, чтобы избежать критического социального расслоения и обеспечить стабильное разви­тие общества;
  
• 
  возрастание потребностей в государственной поддержке науке, культуре, образованию. Переход к информационному обществу воз­можен только на базе высоких технологий, создание которых требует
  больших затрат, не приносит сиюминутной прибыли и потому не вы­зывает интереса у частных инвесторов;
  
• 
  сокращение (а порой истощение) природных ресурсов диктует задачу государственного регулирования их использования и направле­ния в первую очередь на решение общенациональных проблем;
  
• 
  ухудшение экологической ситуации требует больших затрат из государственного бюджета и принятия решений общенационального характера;
  
• 
  возрастание числа различных видов и форм антисоциальной, криминальной деятельности вынуждает государство содержать значи­тельный репрессивный аппарат для борьбы с преступностью, терро­ризмом, наркобизнесом.
  

Подобного рода причины возрастания роли государства можно пе­речислять и дальше, но главное утверждение состоит в том, что граж­данское общество, регуляторы рыночной экономики пока не обеспе­чивают решение возникающих проблем, поэтому необходимо вмеша­тельство государства, особенно если речь идет о создании «общественных продуктов», таких как национальная оборона, общест­венная безопасность, научные знания, гарантии прав и свобод граж­дан, всеобщее благосостояние.

Исследователи, занимающиеся проблемой роста государственной сферы, попытались выразить его через различные количественные по­казатели: изменения в доходах правительства, изменения в его расхо­дах, число занятых в государственном аппарате, количество принятых законов, увеличение расходов на пособия и выплаты различным сло­ям населения. Думается, масштабы государственного вмешательства в общественную жизнь лучше всего количественно оценивать с помо­щью показателя удельного веса государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом внутреннем продукте. В настоящее время доля совокупных расходов государства в валовом внутреннем продукте развитых стран мира колеблется от 30—35% в Японии, Ис­пании, США до 60% в Нидерландах, Норвегии, Швеции. В основном эти расходы связаны с вложением материальных средств в образова­ние, здравоохранение, науку, социальное обеспечение, оборону.

«Государственный сектор экономики» — этот термин не означает отождествление экономики со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля рабочих мест в экономике возникает именно в сфере услуг, образовании, нау­ке, здравоохранении. Государственный сектор — это объекты инфра­структуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т.д.); вся сфе­ра социальных услуг (служба занятости, поддержка отдельных соци­альных групп; органы государственного управления всех уровней; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государ­ственные учреждения образования, здравоохранения; армия, включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту слож­нейшей современной военной техники, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое), все структуры, находящиеся в прямом адми­нистративном подчинении органам государственного управления раз­личных уровней, деятельность которых финансируется из средств бюджета различного уровня (федерального, регионального, местного). Размеры государственной сферы, взаимодействие с частным секто­ром. С 1979 г. в Великобритании премьер-министр и правительство приступили к сужению границ государства, т.е. к уменьшению фи­нансирования государственных учреждений и служб, снятию государ­ственного контроля над предприятиями и фирмами-, желавшими пе­рейти в частный сектор, распродаже государственного жилья', Обеспе­чению конкуренции между государственными и частными службами. Такие меры объяснялись как экономическими, так и политическими причинами. Одна из них состояла в том, чтобы заставить государст­венные предприятия и учреждения, местные службы конкурировать с частными, что привело бы к росту их эффективности³³.

Во второй теме уже рассказывалось о том, что перевод государст­венного управления на рельсы государственного менеджмента привел к противоречивым результатам и оценочным суждениям. Одни авторы отстаивают неприменимость методов частного сектора для государст­венной сферы, другие делают упор на черты сходства между ними и высказывают мнение, что любые различия между частным сектором и государственной сферой постепенно стираются при либерализации экономики и управления.

Какой же курс приемлем для России: расширение или сужение границ государственного регулирования? На наш взгляд, есть не­сколько вариантов (моделей) реорганизации государственного управ­ления.

Первый вариант предполагает вовлечение частного сектора как конкурента государству в предоставлении услуг потребителю, обслу­живании населения. Это означает курс на либерализацию и сокраще­ние сферы и объема государственно-административного управления.

В основе второго варианта заложен принцип субсидиарное™. Он получил распространение в ФРГ и означает предоставление вышестоя­щей организационной управляющей единицей простора действий для нижестоящей, принятие на себя только тех дел и компетенции, кото­рые Нижестоящие организации не в состоянии осуществить. В такой модели управления функции делегируются снизу вверх: гражданин с его частной инициативой — орган самоуправления — территориаль­ные (земельные) органы и т.д. Такая модель управления возможна в стабильном обществе с определенными устойчивыми традициями уважения к праву, законопослушания, индивидуальной предприимчи­вости, трудолюбия и т. д. Законодательная власть в таком обществе ра­ботает в основном в режиме рефлексии, т. е. регулирования в тех или иных сферах деятельности, формализуя, облачая в правовые нормы уже найденные обществом регулируемые процедуры.

, В наше переходное время, когда государство Российское перегру­жено проблемами кризисов и нестабильности, неопределенности ин­ститутов власти и правовых норм, соседством законных и незаконных структур, альтернативных процедур, в этих условиях предпочтитель­нее, видимо, третья модель государственного управления, при кото­рой акцент делается не на разгосударствление, а на повышение эф­фективности государственного управления путем'углубления¹ взаимо­действия государства с обществом, вовлечения, участия населения (гражданского общества, его политических институтов) на правах партнерства в разработке, подготовке политико-государственных ре­шений, программ развития территорий, отраслей, конкретных сфер жизнедеятельности общества.

Программа развития государственного сектора в экономике долж­на содержать аргументацию объема и характера государственного воз­действия на общество; оценку возможностей тех общественных ин­ститутов, которые могут взять на себя функции социального управле­ния, «разгрузить» государство в решении назревших задач, актуальных проблем развития общества.

Разграничение между сферой деятельности государства и сферой деятельности частного сектора не всегда столь очевидно, поскольку имеют место случаи, когда частные структуры (например, учебные за­ведения) получают деньги и от государства (через различные фонды), и из муниципального бюджета. Часто такое промежуточное положен ние даже предпочтительнее, чем четкая принадлежность к одной из сфер. В результате образуется некая «пограничная зона» — находя­щиеся в ней учреждения и организации не являются стопроцентно государственными или стопроцентно частными. Такой пример: мест-! ная администрация г. Раменки Московской области берет на себя полное финансирование местного Центра по экологической безопас­ности, сотрудники которого, однако, работают на добровольных нача­лах, не имеют статуса муниципальных служащих. Возникает вопрос: государственное это учреждение или частное? Таких примеров можно привести множество. Следовательно, государственные, (муниципаль­ные) учреждения, организации вступают в партнерские отношения с частным сектором, действуют совместно с ним.

Итак, хотя не всегда легко определить, что такое «государственные учреждения и организации», ясно, что основное влияние мы будем уделять органам исполнительной власти, публичным службам, мест­ным органам власти. Методологию их деятельности и управления в частном секторе мы будем совмещать с большой, осторожностью, памятуя о том, что в частном секторе существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предосталяемой клиенту услуги. Государственные учреждения находятся в гораздо более сложном по­ложении, по многим параметрам весьма отличающимся от положения частного сектора. В принципе предоставление услуг государственным учреждениям, характер этих услуг, способ их предоставления не нахо­дятся в зависимости от диктата рынка. В подобных обстоятельствах соотношение между общественными ожиданиями и уровнем предос­тавляемой государственными учреждениями и организациями услуги определяется на основе политической оценки социальных и экономи­ческих приоритетов. Учитывая все это, можно сделать вывод, что лица, несущие свои функции от имени государства, профессионально ответственны за то, чтобы выполнять свою работу с как можно более высоким качеством (при имеющихся ресурсах) — именно на такой уровень государственные служащие должны ориентироваться.

Мы не стремимся к однозначным и всеобъемлющим ответам и определениям. Напротив, приглашаем студентов и читателей к раз­мышлениям над всеми обсуждаемыми вопросами, такими как влия­ние политического процесса на администрирование, роль политиков и подотчетность государственных учреждений, цели и ценности госу­дарственных организаций и государственных служащих, функции органов управления и профессиональная культура служащих.
4.3. Закономерности функционирования и развития системы государственно-административного управления

Система государственно-административного управления как любая другая система, имеет свою статику, т. е. структуру как совокупность системообразующих компонентов с их определенной стабильностью,
о чем сказано выше, и динамику, т. е. процесс, функционирование системы. ,

Управление государственными, общественными делами как про­цесс при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного про­гресса, социальных и политических отношений и т. д. обладает оче­видной самостоятельностью.

Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тен­денции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Опора на знание и правильное использование закономерностей управления обеспечивает механизму управляющего воздействия целе­устремленный и динамичный характер.

Важнейшие закономерности функционирования системы админи­стративного управления определяются ее природой, генезисом.

• Система административного управления как искусственная сис­тема, создаваемая воздействием человека и в интересах человека, ха­рактеризуется с точки зрения выполняемых ею функций (функцио­нальных свойств) понятием полезности. Последнее приобретает кон­кретный смысл при указании критериев полезности (критериев качества, зрелости системы). Все они должны выражаться социаль­но-важными показателями, другими словами, объекты и процессы, результаты управляющего воздействия обладают полезностью не сами по себе, а лишь по отношению к человеку (экономика должна быть социальной).

Процесс функционирования системы государственно-администра­тивного управления, гт. е. социальный механизм формирования и реа­лизации управления, может быть представлен через цепь взаимосвя­занных общественных явлений:

потребности управляемой системы -» интересы граждан -» цели

и ценности управления -» решения в системе управления '-»• действия

управленцев — результаты.

Научная проработка и современная технологизация госуправления в каждом из звеньев указанной цепи позволит избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системного отражения реальных общественных процессов.

• 
  Система управляющая — это лишь одна из многочисленных систем, ее следует рассматривать как одну из составляющих общест­венной среды, но не как рядовую, а опорную, определяющую развитие общества, в телеологическом смысле — опережающую, способную перевести потребности и интересы людей на язык согласованных рйшш«, а значит — принимаемых и, главное, выполняемых теми, кого касаются эти решения.
  
• 
  По характеру своей зависимости от общества, потребителей государственных услуг система государственного управления относится к вероятностным системам. В отличие от детерминированных, с точ­ёно определенным результатом взаимодействия их компонентов, последние в вероятностных системах могут взаимодействовать в неопределенном количестве вариантов, а воздействия извне приводят к неог раниченному количеству реакций.
  
• 
  Управлять означает предвидеть, делать выбор. Но выбор следует делать только из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации. Более того, выбор следует делать тогда, когда эти варианты 'определились и сложились. Весьма частой при­чиной провалов самых привлекательных по замыслу социаль­но-управленческих проектов является запаздывание или попытка за­бежать вперед при их Принятии и реализации.
  

• 
  Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжи­тельности. При этом неважно, помним ли мы в каждый данный мо­мент о значимом событии и его результатах. В каждый момент мы живем в условиях, когда люди и общество как бы опутаны многочис­ленными и противоречивыми их последствиями. Отсюда — важность хорошего знания гражданскими служащими истории страны и отдель­ных ее регионов, принимавшихся законов и решений, их непосредст­венных и иных последствий.
  

Еще одна закономерность функционирования административ­ной системы может быть определена как проявление синергетического эффекта в управлении. Несоответствие между поведением системы
управления в целом и поведением ее отдельных подсистем, элемен­тов, можно назвать системным противоречием. Возникающий фено­мен «наоборот» связан с таким удивительным свойством политики и администрирования, когда результат многих управленческих дейст­вий оказывается обычно прямо противоположным цели этих дейст­вий («хотели, как лучше, а вышло, как всегда»). При этом бывает, что затрачиваются огромные экономические и политико-правовые средства на достижение управленческой цели, а достигнутые результаты оказываются ничтожными, мизерными. Так, «шоково-терапев­тическое» внедрение рыночных отношений вызвало не стремление «всех и вся» к рынку, а неприятие рынка у значительной части насе­ления и, как следствие, необходимость существенной корректировки

реформ. Вопрос о причинах феномена «наоборот» в управлении час­тично может прояснить синергетика.

«Синергетика» — с этим термином связано изучение специфиче­ских особенностей процессов самоорганизации, свойственных детер­минированным системам. Синергеты, синергисты (от греч. 8упег§е1-ек — сотрудник) — в нашем случае органы, субъекты, действующие в одном направлении. Синергия, синергизм — содружественное, со­вместное действие нескольких органов или агентов в одном направле­нии.

Синергетика как наука о самопроизвольных, самоорганизующихся процессах, развивающихся на одном направлении, в рамках «единой трассы», зародилась в сфере естествознания, но она должна стать ча­стью методологии государственного управления.

Сегодня все чаще политики и управленцы используют понятия неравновесности, нестабильности, бифуркаций, нелинейности, малых воздействий, фазовых переходов и другие, составляющие ядро поня­тийного аппарата синергетики. Система государственного управле­ния — одна из благодатных областей нового синергетического прочте­ния, здесь постоянно происходит столкновение необходимых и слу­чайных явлений, факторов, возникает множество нестабильных, неустойчивых процессов, действуют синергетически неравновесные социальные институты. Именно в политико-административной и пра­вовой сфере какие-либо кажущиеся незначительными по историче­ским масштабам акции и решения приводят к потрясению государст­венных основ и даже миропорядка.

• Систему государственного управления необходимо характеризо­вать как изменяющуюся систему, и осмыслить этот факт как законо­мерность развития системы.

Термин «изменяющаяся система» употребляется для обозначения не просто системы, в которой что-то трансформируется в деталях, элементах (это «вечный» процесс). Термин отражает осмысление сис­темы госуправления, у которой изменяются закономерности, способы ее существования и развития, природа отношений между управляю­щими и управляемыми.

Для понимания системы госуправления как изменяющейся систе­мы необходимо выяснение способа ее поведения, функционирования и тех условий, при которых один типичный способ функционирования заменяется ^другим. Для изменяющейся системы характерны: переход количественных изменений в качественные, противоборство с непре­допределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабиль­ность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критиче­ской массы.

Чем выше скорость движения и уровень развития общества, тем большее число различных дополнительных факторов влияет на систе му управления. Необратимыми становятся изменения потребностей населения, создание все новых и новых искусственных объектов для .их удовлетворения, развитие знания. Парадигма изменений — это

мирная реализация демократической альтернативы, которая логически увязана с законодательно установленным согласием всех политических сил, вовлечением всех субъектов управления государственной сферы ' в поле конструктивного сотрудничества.

• Система административного управления характеризуется и та­кой закономерностью развития как_] стабильность определенной сте­пени, без которой она не может функционировать, быть обществен­но полезной.

Представление о системе управления в целом в конкретный мо­мент дает понятие «состояние системы». Смена состояний выражает изменение системы во времени. Система, для которой можно указать величины (переменные), определяющие в совокупности ее состояние в любой момент времени, определяется как динамическая, число не­зависимых переменных, одновременно определяющих состояние сис­темы, называется числом степеней свободы. В госуправлении состоя­ние дел внутри его системы и в целом в обществе задается различны­ми перемейныМи: формой правления и балансом полномочий органов власти, типом политического и госадминистративного режима, ориен­тацией и правовой культурой должностных лиц, характером и уров­нем политического влияния на управление, уровнем организации фе­деральных, региональ,ных, промежуточных административно-террито­риальных и местных систем управления, правовой обеспеченностью их деятельности и т. д. Важно выявить стационарное состояние, т. е. не зависящее в течение определенно-длительного времени от этих пе­ременных, и состав, степень влияния ключевых переменных, создаю­щих условия и факторы перехода системы госуправления. из стацио­нарного состояния в новое.

Взаимосвязь разнопеременных, действующих в одном направле­нии, может принять характер столкновения (целей, идеалов, методов), которое искажает результат вплоть до значения «наоборот», когда все,
вроде бы так ладно политически или административно задуманное и осуществляемое, является неузнаваемым самими акторами (субъек­тами действий). .

Достаточно взвешенным представляется понимание стабильности как устойчивого состояния системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воз­действий (изменений). ,В таком ключе целесообразно определять и го-меостазис для системы госуправления.

Гомеостазис системы госуправления можно рассматривать как ее способность к самосохранению и саморазвитию, совокупность сложных адаптационных реакций, направленных на устранение или минимизацию действия различных факторов внешней или внутренней среды, на­рушавших ее стационарное состояние, т. е. относительное динамическое постоянство (равновесие) внутреннего организма, структурно-функцио­нальных связей ее компонентов.

• Пространство, часть реальности, не входящая в управляющую систему, но способная взаимодействовать с ней, образует окружаю­щую среду. Среда противостоит 'системе не как нечто отличное от системы госуправления, а как иная система. Взаимодействие со сре­дой является важным фактором поведения, проявления системы. Фактически понятие среды имплицитно содержится в понятии систе­мы как целостности. Вместе с тем степень стабильности характеризу­ется характером отношений системы и внешней окружающей среды. Они обмениваются импульсами различной интенсивности (раздражи­телями, возбудителями). В результате такого обмена возникает вза­имная адаптация.

Можно вычленить две основные модели адаптации системы управления. Одна — как приспособление системы к внешней среде, следование в «фарватере». Изменения в системе .управления обуслов­лены как ответ на «вызов» среды, влиянием импульсов, требований, исходящих от общественной среды. Вторая модель предполагает, что система госуправления приобретает свойство опережающей системы по отношению к общественной среде и происходит приспособление внешней среды к системе управления, т. е. в обществе происходят процессы, адекватные тем, что доминируют в управляющей системе. Выделить эти модели в чистом виде возможно лишь в теории, на практике одновременно могут присутствовать в той или иной стелени все процессы — и приспособления, и опережения, и сведения до ми­нимума обмена импульсами. Речь может идти об их диалектическом сочетании, определении вектора развития системы госуправления.

Относительно системы государственного управления следует под­черкнуть, что недостаточно просто констатировать ее взаимодействие и обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологиче­ски важно осмыслить это как закономерность: главной, конечной це­лью, предназначением управляющей системы является не ее собствен­ное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом — уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления, — это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духов­ной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающие непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, пи­тающие его ресурсами или блокирующие управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) систе­ма управления им. Развивается общество — реформируется управле­ние.

Что касается конкретного государственного органа (службы) управления, то упрощая, может быть чрезмерно, окружающую среду можно разделить на внешнюю и внутреннюю.

Внешняя среда сказывается не столько на повседневной работе лю­дей, сколько на их отношении к своей организации и на поведении самой организации в целом. Влияние внешней, среды проявляется, в частности, через средства массовой информации, политические за­явления, общественное мнение относительно целей и задач организа­ции.

Внешняя среда прямо влияет на организационную структуру и косвенно — на производительность.

Непредсказуемое, динамичное внешнее окружение требует гибкой, децентрализованной структуры, способной своевременно реагировать на изменения среды. ,

Но в то же время, если организация испытывает враждебное окру­жение, это неизбежно ведет к централизации, ограничению потоков внешней информации, когда организация вынуждена централизован­но принимать решения, контролировать связи с общественностью, чтобы оградить себя от слухов и пересудов. Такое состояние, однако, постоянным и длительным быть не может, стабилизация и роет про­изводительности внутри процесса должны способствовать большей от­крытости, преодолению замкнутости.

Положительный в глазах общественного мнения имидж вселяет гордость за принадлежность к организации, укрепляя преданность к ней. Обруганные в ежедневных газетных заголовках и телепрограм­мах, служащие сами начинают сомневаться в своей организации. Это может привести к тому, что люди будут стремиться отделить свою деятельность от того, что подвергается критике, дистанцироваться лю­быми способами.

Внутренняя среда — это непосредственная обстановка, атмосфера рабочего места. Сюда относятся характер и качество взаимоотноше­ний между людьми, искреннее и беспристрастное обсуждение работы и порученных задач — т. е. психологический климат в коллективе, ка­чество трудовой жизни. Продуктивная внутренняя среда может быть представлена в виде совокупности таких «блоков», как человеческие, технологические организационные и промежуточные (смежные) эле­менты. Взаимозависимость и их конструктивное сочетание создает благоприятную рабочую среду.

Таким образом, систему государственно-административного управ­ления закономерно рассматривать и развивать как совокупность отношений и взаимодействий, наблюдаемых в данном обществе, как по­груженную в среду и реагирующую на ее воздействия. Она часть со­циального целого, с которым находится в сложных отношениях.

• Социальная природа и предназначение административной сре­ды управления определяет еще одну закономерность. Главным результатом функционирования системы государственного управле­ния, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленче­ские решения и действия. Властные административные решения ис­полнительных органов могут касаться различных вопросов: собствен­ности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т. д.; быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр. При этом чрезвычайно важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систе­му управления и в целом государство трудно назвать правовыми. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) ка-кой-либа субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать со­гласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздей­ствии на управляемые объекты руководствуется ограничительной фор­мулой; — «можно делать только то, что разрешено законом». Конеч­но, на практике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людьми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные ин­тересы и потребности, диктует необходимость правоприменительного творчества, свободы как сущностного компонента управления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда — усмотрительная управленческая деятельность. Она создает возмож­ность как злоупотребления властью (демонии власти), так и ее аль­тернативы — творческого управляющего воздействия в интересах че­ловека.

Доминирование, четкое проявление указанных закономерных свойств системы государственно-административного управления или, напротив, отступление от закономерностей, наблюдаемое в функцио­нировании административной среды управления, дает возможность классификации, выделения определенных типов систем.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, регулирующие, но и обратные связи, а петля обратной связи соединяет решения («выход») и поддержку — требования («вход»), где механизм принятия решения открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей — демо­кратическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности меха­низмом принятия решений — авторитарная. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый госу­дарственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей, описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически «чистого» типа систем, все больше полутонов смешения черт. ,

В зависимости от концентрации или распределения властных полномочий различают централизованную и децентрализованную системы госуправления.

По характеру взаимодействия с внешней средой системы управле­ния подразделяют на открытые и закрытые, хотя полностью откры­тых или закрытых не бывает, а бывают ограниченно, с разной степе­нью гласности взаимодействующие с другими конкретно-историче­скими системами.

Стационарные состояния, системы госуправления (существующие довольно долго во времени) являются либо устойчивыми, либо нестабильными. С учетом этого разделяются системы: стабильная — сохра­няющая равновесие в процессе непрерывного обмена и движения; не стабильная — проявляющая повышенную реактивность по отноше­нию к внутренним и внешним воздействиям, теряющая устойчивость даже под воздействием малых возмущений, ведущая себя непредска­зуемым образом, оказывающаяся на грани утраты своих структурно-функциональных характеристик и перехода в новое качество, вплоть до распада.

По способам адаптации различают жесткую и гибкую, адаптив­ную. Изменяющаяся система госуправления не может быть только не­устойчивой, иначе она не сохранилась бы. Поэтому для нее характер но сочетание устойчивости и неустойчивости, потеря неустойчивости одного стационарного состояния и появление другого, ранее неустой­чивого. Неустойчивость — это структурная причина качественных изменений в системе. Предметом научного анализа является не рас­смотрение устойчивости либо неустойчивости системы госуправления в отдельности, а их объективная диалектическая взаимосвязь, нахож­дение «чувства меры» между стабилизацией и изменениями.

Можно различать системы госуправления как традиционные и мо­дернизированные. В основе первых лежит неразвитое гражданское обще­ство, многофункциональность государственной власти до всеобъемлю­щего государственно-управляющего воздействия, наибольшая закры­тость центров принятия управленческих решений, харизматический способ обоснования власти. В модернизированных современных систе мах управления существует развитое гражданское общество, сформиро­валась система взаимодействия его с органами и должностными лица­ми госвласти, диверсификация политических ролей, рациональный способ обоснования власти. Процесс управления изменениями в систе­ме госуправления с этой точки зрения видится как переход от тради­ционной системы к модернизированной посредством модернизации, суть которой — правовая и рационально-управляемая демократизация.

В зависимости от ориентации на стабильность или перемены сис­темы госуправления подразделяются на консервативные, сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, стационарное состояние системы как самоценность, и трансформирующиеся, проводящие об­щественные преобразования. Последние отличаются большим демо­кратизмом, динамичностью, ориентацией на проведение администра­тивных и социально-политических реформ. Процесс управления из­менениями в системе госуправления с этой точки зрения видится как сохранение стабильности в развитии, избежание реформ в виде кам­панейщины, проведение политики выверенных шагов.

Можно выделять завершенные и незавершенные системы госуправ­ления. Последние особенно характерны для развивающихся стран или переживающих период глубоких формационных изменений, где есть государство, но не найдена оптимальная система государственных ор­ганов, масштабы и форма их влияния на общество, есть право как инструмент общественного регулирования, но нет глубоких правовых и политических традиций.

Низшая степень развития госуправления — суммативное образова­ние, совокупность государственных органов власти и правовых норм их взаимодействия, совокупность как целое, состоящее из суммы ин­ститутов политики и права с присущей ей аддитивностью (от лат. асШгуиз — придаточный, получаемый путем арифметического сложе­ния).

Суммативная система госуправления — неупорядоченное, научно необоснованное, «непросчитанное» образование: целое, качественное состояние которого определяется свойствами составляющих его час­тей, элементов: госорганов, должностных лиц, правовых норм их ста­туса и функционирования. Такая система, независимо от количества составляющих ее частей, элементов, более того — с увеличением ко­личества политических и правовых институтов, не приобретает нового интегрального качества и свойств. Для нее характерна абсолютизация отношений аддитивности, недооценка структуры и функций, комму­никативности и культуры взаимодействия, присущим организованным системам.

Организованная система госуправления — более высокий уровень зрелости госуправления. Диалектический подход к пониманию систе­мы позволяет раскрыть ее не как целое, но целостное образование, взаимосвязь и взаимодействие компонентов которого обусловливают возникновение нового интегрального (системного) качества. Проду­манная институциональная структура, функциональность, целостность выступают как результирующая взаимосвязи и взаимодействия компо­нентов, элементов.

Представленная типология (хотя она далеко не исчерпывающая) _г свидетельствует о многомерности государственного управления, о возможности его анализа по различным критериям, в различных системах координат. Использование вышеупомянутых критериев и типологий позволяет анализировать систему управления глубже, объемнее и тем всесторонне постичь ее сущность.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Что вы вкладываете в понятие «система государственного административного управления», какова ее специфика?

2. Обозначьте системообразующие компоненты в структуре систе­мы государственно-административного управления.

3. Что включает в себя государственная сфера как объект государственно-административного воздействия?

4. 
   Какие вы видите варианты (модели) реорганизации государствен­но-административного управления, его взаимодействия с частным сек­тором?
   
5. 
   Выделите важнейшие, на ваш взгляд, закономерности развития , системы государственно-административного управления.
   

РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

АППАРАТА. СТРУКТУРЫ. ФУНКЦИИ. КОММУНИКАТИВНЫЕ СВЯЗИ. КУЛЬТУРА

Организационное целое практи­чески больше простой суммы составных частей, есд'и его на­личные активности взаимодей­ствуют для получения фокуси­рованного полезного результа­та. .

В этом разделе будут рассмотрены основные закономерности, оп­ределяющие структуру системы государственно-административного управления, всех ее сущностных элементов, без которых публичное управление состояться не может.

Главная задача — изложение теоретических основ на уровне сего­дняшнего состояния науки об административном управлении.