Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
5.3. Новый уровень государственно-административного управления Поиск форм и методов упорядочения вертикали исполнительной власти привел политическое руководство страны к идее создания семи федеральных округов и реорганизации института полномочных представителей Президента в регионах РФ. Придание статуса федерального округа семи крупным межрегиональным образованиям завершило процесс формирования нового уровня государственно-административного управления, приближения федеральной власти к потребностям и интересам регионов. Перечень федеральных округов (утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849) Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа — г. Москва. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа — г. Санкт-Петербург. Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа — г. Ростов-на-Дону. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская об ласть, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа — г. Нижний Новгород.  Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская рбласть, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа — г. Екатеринбург. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Крас-'ноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа — г. Новосибирск. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа — г. Хабаровск. Изменение в структуре управления страной обусловило очередную реорганизацию Института полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. Созданный в 1993 г. при разрушении власти Советов сверху донизу, он мыслился как временная структура для обеспечения вертикали исполнительной власти. Но эта -структура и должности полномочных представителей Президента остались и тогда, когда были избраны везде главы исполнительной власти (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) не допускают развития президентской вертикали власти на территориях своих республик). Полпреды, реализуя полномочия, данные им по Положению «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 9 июля 1997г. №696)40 дублировали исполнительную власть, или осуществляли контрольно-надзорные функции, или просто информировали Президента — в зависимости от личностных черт полпреда, его отношений с местной властью. Указом Президента РФ от 13 мая 2000г. № 849241«в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений» институт полпредов Президента в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Утверждено новое Положение. Статус полпреда в федеральном округе определен как статус федерального государственного служащего в составе Администрации Президента. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации, подчиняется непосредственно Президенту и подотчетен ему, назначается на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий. Основными задачами полномочного представителя являются:
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положёнии в федеральном округе, внесение. Президенту Российской Федерации соответствующих предложений. Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения; '— организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти; организует контроль за исполнением федеральных законов,указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа. Новая административная реформа вносит серьезные изменения в государственное устройство. Идет выстраивание вертикали власти от Президента через полномочных представителей в округах к территориальным органам для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, принадлежащие Центру. Реформа возвращает глав администрации субъектов РФ на уровень их компетенции. Новые полномочия, Президента РФ, данные ему совокупностью новых правовых актов (май—июль 2000 г.) федеральными законами об изменениях и дополнениях, внесенных в законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ и местного самоуправления, выстраивают вертикаль исполнительной власти, подчиненной напрямую Президенту РФ. Дальнейшее развитие структуры управления страной может идти по двум сценариям: либо признание вертикали президентской власти и легитимация президентской республики с соответствующими изменениями Конституции РФ, либо сбалансирование президентской ветви власти с параллельной, но не совпадающей вертикалью правительственной административной власти. Огромный объем задач и функций, возлагаемый на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, предполагает доскональное знание вопросов межрегиональных связей, статистики валютного налогового контроля, таможенных проблем, информации о состоянии дел в федеральных органах исполнительной власти, властных структурах субъектов РФ, которых, как известно, немало. Полномочия требуют юридических знаний и профессионального управленческого опыта — едва ли можно рассчитывать, что все это может быть воплощено в одном лице. Такие полномочия можно реализовать поверхностно или через возрастающий штат аппарата полномочного представителя, что, несомненно, повлечет удорожание госаппарата в стране. Во всяком случае, административные реформы Президента В. В. Путина меняют кардинально систему государственного управления в ее институциональной, нормативно-правовой, функционально-структурной, коммуникационной подсистемах. Вопросы для размышления и самоконтроля
Тема 6. Функциональная составляющая системы государственно-административного управления
Функция (лат. шпсНо — отправление, деятельность) — родовое понятие, заимствованное обществоведами из биологии и ныне широко используемое при исследовании социальной действительности. Перефразируя высказывание известного классика мировой литературы, можно сказать: звезды кому-то нужны именно потому, что они «загораются», отправляют свой свет землянам, Земле и оказывают через это свое воздействие. Функция — это объективно необходимое воздействие, налаживание связей в общей среде, деятельность, наполненная конкретным содержанием в пространстве и времени (как тут не вспомнить другое высказывание классика: «светить всегда, светить везде — вот лозунг мой и солнца»). Но если в природе функции — естественная данность, то в социальной среде функционируют системы искусственно созданные, а значит, первично то, зачем, с какой целью они создаются, во имя какого воздействия? В системе государственного управления функции производим от целей, которых намерен достичь субъект управления, актор посредством своего воздействия, действий, а управление начинается с целепо-лагания. 6.1. Целеполагание и цели в государственном управлении Целеполагание — это процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия и совсем не простым делом. I. Первая закономерность (и процедура) целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель». Цель управления — это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь (достичь). Цель объективирует потребности общественной жизни, интересы различных социальных групп, граждан. И, значит, нужно просчитать, проанализировать, выявить, учесть все потребности и интересы. Управлять — значит, просчитывать. 2. Другая закономерность (и процедура) целеполагания определяется субъективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления. Цель — «предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия»42. И здесь очень важно предвидеть, как субъективное формулирование цели будет понято, принято другими субъектами, гражданами, которым эта цель адресуется. Лишь будучи осознанной, цель как выражение объективных общественных интересов получает свою определенность и выступает как непосредственная положительная задача. Управлять — значит, предвидеть различные возможные реакции людей. 3. Отсюда исходит и третья закономерность (процедура) целеполагания — необходимость альтернативных социальных прогнозов (проектов), их прозрачное обсуждение и на этой основе структуриро- . вание целей (задач) по приоритетности. Очевидно, что ни одна группировка политиков (администраторов) не обладает правом на абсолютную истину. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей. Управлять — значит, прогнозировать. 4. Цель без материализации, без деятельности — мертва. Этим обусловлена еще одна закономерность (процедура) целеполагания — переложение целей на формат программ, действий как стратегию развития на ближайшую, средне-, долгосрочную перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Наличие таких программ -*- показатель интеллекта и профессионализма управленцев, условие доверия к власти граждан. Управлять — значит, программировать развитие, решение общественных проблем. 5. Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана. Управлять — значит, планировать. В общем, можно сказать, что обоснование целей, процесса целеполагания — это формула «пяти П»: просчитать, предвидеть, прогнозировать, программировать, планировать. Государственные масштабные цели системы государственного управления с необходимостью конкретизируются в целях-заданиях для каждой государственной организации. Умение связывать базовые общезначимые, поставленные перед конкретной организацией госаппарата цели и задачи — важнейшее качество государственных служащих. На основе общих ценностей они должны сами осознавать и другим (клиентам, объектам управления) показывать, что важно и чего они добиваются (если не знаешь, куда идешь, никогда не узнаешь, дошел или нет). Это справедливо и для политического руководителя, и для профессионала-чиновника, и для всех людей в целом. 6.2. Классификация целей государственных органов Если взять за основу общественное предназначение как социальный заказ, то у государственных органов (организаций) различаются три вида целей: 1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохранения. Цели-задания госорганов (организаций) — это собственно управленческие цели, т. е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, "регламенте и т. д. В них отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе госуправления, т. е. то, ради чего она создана. Перед госорганизацией, как правило, стоит не одна цель-задание, а непростой набор задач. И очень важно, чтобы они четко были сформулированы в статутном акте. Социальные цели — обеспечение общественной безопасности, поддержка малоимущих и т. д. — впечатляют, но обличаются слишком общим смыслом. Чтобы организационная деятельность была эффективной, нужны более конкретные цели и задачи организации и ее коллективу: каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность — механизм, обеспечивающий работу организации. Здесь следует видеть (предвидеть) такие проблемы: сохранение цели, которая может не найти полного отражения в поставленных задачах и какая-то ее часть «рассеется», будет утрачена; неадекватное восприятие целей-заданий той организацией, перед которой они поставлены; противоречие между высоким пафосом задач и низким уровнем ресурсных возможностей коллектива. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного "вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления. Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госоргана (организации) — важный элемент и показатель готовности, наличия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих. Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос: что является конечным результатом функционирования коллектива, каждого его должностного лица и работника? (В Управлении здравоохранения, например, — это количество лиц, прошедших лечение или, может, общее снижение заболеваемости). Социализация целей-ориентаций подразумевает установление прямой зависимости между материальным, должностным, политическим статусом работника и коллектива в целом, с одной стороны, и достижением конечных результатов — с другой. Идеальной здесь является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие при наличии потребности управляющего воздействия воспринимается самими госслужащими (управленцами) как несоответствие целям-заданиям (занимаемой должности), а отказ в приеме заявления-сообщения о криминальном деянии сотрудника порождает в коллективе однозначно негативное отношение. Формирование социальных целей-ориентаций в коллективе встречает определенные трудности. Проблема ведомственности, местничества проявляется именно тогда, когда цели-ориентации не соответствуют социальному характеру целей-заданий, подменяют их, вытесняют. Управление в данном случае выступает как самоцель, а действительная цель, ради достижения которой, собственно, и был создан орган управления, уходит на второй план. Проблема методологического подхода к определению целей-ориентаций означает уяснение того, является ли цель коллектива суммой индивидуальных целей, либо целью большинства его членов, либо целью лидирующего ядра. Ее решение чаще всего сводится к определению «чего хотят все». Негативно сказывается на целеполагании и целедостижении так называемый «эффект атомизации», когда цели организации могут вытесняться целями отдельных групп в организации, иногда находящихся на различных иерархических уровнях. Каждая группа стремится защититься от других групп организации. Каждая группа утверждает свою уникальность и важность для организации в целом. Кроме того, те, кто обладает опытом в какой-то конкретной области, обладают и властью, потому что их деятельность не может быть подчинена детальным предписаниям и регламентам. Это может привести к парадоксальной ситуации «замещения целей», что приводит к возникновению трудностей в отношениях с клиентами, с внешним миром, ухудшению результативности организации. Цели,,, определенные для организации, не достигаются. Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структу^-ры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д. Устойчивость — это постоянная цель и условие самосохранения организации, осуществление которой равнозначно приобретению новых ресурсов. Здесь имеется в виду преодоление текучести, уменьшение числа реорганизаций, снижение конфликтности. Но при этом же и возникают проблемы. Во-первых, когда организация достигает определенной устойчивости, она обретает и такую же степень инерционности, которая является источником консерватизма, нежелания перемен, неспособности реагировать на изменения внешней среды. Во-вторых, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. В данной обстановке в организации начинают создаваться специальные службы, подразделения, должности, предназначаемые исключительно или главным образом для поддержания и сохранения системы. Как правило, им придаются контрольные полномочия. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении. Это проявляется в их стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но ]Л сам процесс деятельности тех подразделений, которые реально выполняют цели-задания. В результате такой практики возникают ситуации, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю и оказанию помощи, а нести ответственность за его правильность будет сотрудник, осуществляющий оперативно-управленческую деятельность, либо руководитель курируемого «контрольником» подразделения. Все указанные виды целей не находятся в отношении соподчинения. Они могут быть и взаимодополняемыми, и противоречащими одна другой. Связь между ними имеет весьма сложный характер. Если цели-задания будут абсолютно адекватно отражать цели-ориентации (что практически невозможно), а также обеспечивать все условия для сохранения и упорядочения организации (что тоже маловероятно, поскольку последняя создается обществом для решения своих задач, а не ради самого факта существования данной организации), то тогда содержание трех видов целей будет одинаковым. В любой иной ситуации между ними существует своеобразная конкуренция. Это естественно, поскольку каждая организация ориентирована не только на достижение целей, заданных «сверху», но и на выполнение внутренних задач. Кроме видовой классификации цели различают и по другим признакам. Можно построить логическое «древо» целей. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические развертываются в оперативные, фиксирующие крупные ветви (блоки) действий по достижению стратегии, оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. По мере распределения целей по иерархии звеньев аппарата госуправления крупные цели конкретизируются сообразно специфике каждого звена, образуя «древо целей». Иногда .вместо названных выше встречаются другие характеристики целей: приоритетные, главные, обеспечивающие. Цели различают по объему — общие, частные; по результатам — конечные и промежуточные; по времени — отдаленные, близкие> и непосредственные (пилотные); по содержанию — общественно-политические, экономические, социальные, духовные, производственные, организационные, информационные и т.д.; по отношению к стратегическим целям — ведущие, основные и побочные, т. е. не связанные напрямую с реализацией главной цели-задания, но возникающие непредвиденно, порой как нежелательные, тормозящие процесс достижения главной цели — и с ними приходится считаться. Построить «древо» целей — значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения. Конечно, деление целей в госуправлении во многом условно, является предметом логических размышлений, но оно позволяет лучше понять управленческую практику с точки зрения того, что она должна дать и что дает обществу. , Цели, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию — быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными. На практике процесс согласования общественного взаимодействия осложняется (порой блокируется полностью) целым рядом объективных и субъективных причин. К их числу относятся:
На дереве целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но иногда нужно осмыслить, озвучить и определить иерархию недостижимых целей. К примеру, президент (мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает, что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое решение. Знает, но считает необходимым признать, что на данный момент нет ресурсов йа решение проблемы и этот факт не означает отказ вообще решать данную проблему. Обозначение таковых целей — недостижимых пока — будет означать откровенный разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и укрепляет доверие к власти. Все цели совокупно и каждая в отдельности должны быть обеспеченными в ресурсном отношении как с материальной стороны, так и с интеллектуальной — только тогда цели станут возможными. |