Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
10.3. Разделение труда в государственном органе Организация труда государственных (муниципальных) служащих предполагает разделение труда и кооперацию — как взаимообусловленные составляющие единого управленческого процесса. Разделение труда — это специализация управленческих работников на выполнение определенных видов деятельности (функция), разграничение их полномочий, прав и мер ответственности (компетенции). Разделение труда в органах исполнительной власти характеризуется не только обособлением функций, но и расчленением определенных видов труда на ряд частичных операций, процедур, выполняемых в каком-либо подразделении органа. Выделяют следующие виды разделения труда профессионалов государственной службы: функциональные, структурные, технологические и профессионально-квалификационные. Каждый из этих видов содержит как общее — то, что характерно для управленческой деятельности, процесса управления вообще, так и особенное — то, что придает управленческому процессу свою специфику. Эта специфика обусловливается прежде всего объектом управления. А этот объект может принадлежать к человеческим, материальным, финансовым, информационным, иным видам ресурсов. И каждый из них требует от специалиста не только знания общих технологий и процедур управления, но и непременно знания предмета деятельности. Функциональное разделение труда основывается на формировании групп работников органа управления, выполняющих одинаковые функции: аналитика, планирование, организация, контроль и т. д. Структурное разделение труда строится исходя из таких характеристик, как: роль, масштаб и место в иерархии выполнения управленческих функций; специфика сферы деятельности, определяемая принадлежностью к отраслевым (министерству) или территориальным органам управления (префектуре, районной управе). Структурное разделение труда предполагает вертикальное и горизонтальное разделение труда служащих. Целесообразность вертикальной специализации определяется существенной дифференциацией управленческой деятельности в государственных органах федерального и регионального уровня, а на местах — в органах муниципального (само-) управления. «Вертикальные» специализации обеспечивают учет особенностей государственной и муниципальной службы, различий в их функциональных обязанностях по содержанию и масштабности функций. Существует качественное отличие между управлением макро- и микропроцессами,, различно соотношение отдельных функций, исполняемых государственными и муниципальными органами. Среди всех функций государства основными являются правовое регулирование, контроль и надзор. Результатом (продуктом) деятельности государственных органов являются прежде всего правовые акты и применяемые санкции з^а их нарушение. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь как хозяйственное и социальное управление. Результатом деятельности муниципальных органов являются, как правило, услуги (коммунальные, социальные и др.), предоставляемые населению. Вертикальное разделение труда позволяет выделить три уровня (вида) групп руководителей органов управления в зависимости от их роли и ответственности в процессе принятия управленческих решений. Высший уровень — руководство стратегическое, на этом уровне занято в среднем 5—7% общего управленческого персонала государственной и муниципальной службы. Средний уровень — руководство тактическое, включает руководителей, ответственных за ход управленческого процесса в управлениях, департаментах, отделах. Сюда входят также руководители штабных и функциональных служб аппарата управления, его филиалов и отделений, целевых программ и проектов. Это самый многочисленный уровень управленцев, составляющий по некоторым данным 50—60% общей численности управленческого персонала органов власти. Низовой уровень составляют руководители подразделений, имеющие в своем подчинении работников преимущественно исполнительского труда. Вертикальное разделение труда работников органов власти и управления позволяет разделить управление труда по степени сложности и творчества на эвристический, административный и операторный виды54. Эвристический вид управленческого труда в государственной службе представляет собой совокупность действий по анализу и исследованию социальных, экономических, политических и иных проблем, а также поиск путей и способов их решений. Этим трудом заняты в основном руководители органов государственной власти и прежде всего замещающие должности категории «А» и «Б». Сюда же следует отнести и специалистов группы «В», входящие в высшие, главные, ве-душие и старшие группы государственных должностей государственной службы. Не нуждается, казалось бы, в доказательстве тот факт, что этот вид управленческого труда по самой своей сути требует от человека высокого управленческого образования, профессионализма. Тем не менее требования к профессиональным способностям, управленческому образованию предъявлены законодателем (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») только к лицам, замещающим должности категории «Б» и «В». Тем же, кто может замещать государственные должности категории «А», нигде и никакие требования не определены. Что же из этого следует? А то, что должностное лицо действует так, как это понимает. Административный вид управленческого труда на государственной службе представлен в основном действиями по выполнению многочисленных функций планирования, организации, координации, мотивации, регулирования, анализа и контроля за состоянием дел в организации, за деятельностью государственной службы. Как правило, это руководители и специалисты, управленцы, замещающие должности категории «В» и входящие в группы должностей, начиная с ведущей. Операторный вид управленческого труда представлен разнообразием действий, направленных на техническое обеспечение управленческого труда, труда специалистов государственной службы, включает многочисленные виды деятельности по обработке документов, сбору, учету и хранению информационных баз данных, работы с ними, а также выполнение других видов труда исполнительного и обслуживающего характера. К этому виду можно отнести государственных служащих, замещающих должности категории «В» и входящих в группу старших (специалисты .1-й и 2-й категорий) и младших должностей государственной службы. В каждом государственном (муниципальном) учреждении существует горизонтальное разделение труда управленцев по функциям (подразделениям). Функциональная структура работ на каждом уровне Управления неодинакова. При движении от низового уровня к высшему увеличиваются число и сложность задач по составлению планов и организации всей деятельности органа власти, повышается" значение контрольной функции. На низовом и среднем уровнях управленцы заняты координацией совместной деятельности, поэтому эта функция становится наиболее важной. Более глубокое горизонтальное разделение труда служащих предполагает их специализацию по ключевым сферам деятельности, образующим этапы управленческого цикла. Это, в свою очередь, связано с технологическим разделением труда. Технологическое разделение труда учитывает виды выполняемых Работ, предполагает расчленение процесса управленческой деятельно сти на отдельные стадии с привлечением к ним различных групп управленцев и специалистов, обеспечивающих подготовку, принятие и реализацию управленческого решения. Профессионально-квалификационное разделение труда служащих учитывает сложность выполняемых работ, раскрывает предметную область деятельности и представлено содержанием профессионально-квалификационных требований в конкретной (предметной) сфере управления. По данному критерию в составе аппарата управления выделяются четыре категории работников: руководители, специалисты (и эксперты), ответственные исполнители (административно-должностные лица) и оперативные исполнители. Таким образом, специализация человека в сфере государственного управления представлена, с одной стороны, возможностью реализации им своих профессиональных способностей, а с другой — выполнением трудовых функций, должностных обязанностей, заданных конкретной должностью. В этом случае организация, государственный орган власти могут быть представлены двумя формальными структурами: профессионально-квалификационной структурой (совокупностью профессий, специальностей и квалификаций персонала), т. е. живым, субъективированным профессиональным опытом, а также должностной, организационной структурой — объективированным профессиональным опытом. Специализация как условие повышения профессионализации управленческого труда требует усиления координации управленческой деятельности. Кооперация (от лат. соорега1ю — сотрудничество) понимается наряду с разделением труда важнейшей необходимой формой организации труда, при которой много лиц совместно участвуют в одном и том же процессе труда или в разных, но связанных между собой процессах труда. В управленческой деятельности выбор форм разделения труда и кооперации, определения пределов специализации является делом непростым и очевидным. Здесь не может быть единых рецептов для всех органов государственного управления, необходимо учитывать специфические аспекты труда в каждом учреждении: правовые, социальные, технологические, психологические. Иначе выгоды, достигаемые в отдельном частном случае, могут привести к ущербу в общем деле и наоборот. Специализация отдельных элементов управленческой системы может привести к снижению надежности всего механизма ее функционирования. Так, при специализации заместителей руководителя учреждения по определенным сферам деятельности обеспечивается эффективное функционирование вверенных им подразделений лишь при условии их одновременной работы. Как только один из заместителей убывает на какой-то период, функционирование руководимой им подсистемы иногда сразу же нарушается, поскольку оставшиеся заместители часто не в состоянии обеспечить одновременно разные виды деятельности. Следовательно, целесообразно предусмотреть и обеспечить взаимозаменяемость заместителей. Для избежание негативных моментов в организации труда аппарата необходимо изучать накопленный опыт, проводить соответствующие исследования и эксперименты. Только таким путем можно определить оптимальные формы специализации и кооперации и рекомендовать их практике. 10.4. Основные направления совершенствования организации труда аппарата государственных учреждений Значительный эффект может дать правильное разделение труда между руководителем и подчиненным. В органах государственного управления руководители ряда служб и подразделений перегружены функциональными обязанностями. Особенно это относится к руководителям низового управленческого труда. Данное положение обусловлено не только тем обстоятельством, что многие функциональные обязанности руководителей .закреплены за ними соответствующими нормативными актами. Немало функций руководители выполняют и по сложившейся традиции, и потому, что не доверяют своим подчиненным или же предпочитают осуществлять как можно больше операций, чтобы быть в курсе всех дел. Это плохо для всего коллектива, ибо ведет к перегрузке руководителя и снижению инициативности исполнителей, понижается надежность функционирования организации в случае «выхода из строя» главного субъекта управления. По этим причинам руководителям всех уровней управления целесообразно прибегать к практике делегирования своих полномочий. Здесь необходимо сознавать следующие правила:
Совершенствование нормирования труда. Известно, что характер труда работников органов власти и управления специфичен. Поэтому большинство имеющихся норм, применяемых для учета физического труда (и подходы к их разработке), не могут использоваться в указанной системе. Труд государственных (муниципальных) служащих, специалистов по социальному управлению имеет творческий интеллектуальный характер, на результативность их работы влияет много внешних факторов. Если установить им нормы, основывающиеся на среднестатистических показателях, и потребовать их выполнения, то это сразу же негативно отразится на качестве управления. Однако это не означает, что нет проблемы нормирования труда в органах управления. Необходимы научно обоснованные критерии оценки трудоемкости видов деятельности работников, новые подходы к нормированию, связанные с определением процедур управленческих процессов, составлением регламентов их осуществления, нормированных заданий и т. д. Наиболее перспективными направлениями нормирования труда в органах управления являются мероприятия, связанные с определением: штатной численности работников, оптимального уровня управляемости, обеспечения техническими средствами и т. д. Одновременно необходима разработка:
Перечисленные направления и мероприятия по совершенствованию нормирования труда не исчерпывают всей их совокупности, но позволяют убедиться в сложности и многогранности этой работы. Улучшение условий труда. Эффективность работы персонала государственной (муниципальной) службы во многом зависит от условий, в которых она осуществляется: интерьера, температурного режима, освещения рабочего помещения, уровня шума в нем, бытового обеспечения (наличие столовой, комнаты отдыха). Вопросы оптимизации условий труда изучает наука эргономика. Эргономика использует данные технических наук, психологии, физиологии, гигиены, анатомии, биофизики и ряда других отраслей знаний. Эта наука изучает функциональные возможности человека процессе трудовой деятельности. Она имеет целью обоснование таких условий, которые, делая труд высокопроизводительным, обеспечивают работнику необходимые удобства и сохраняют его силы, здоровье и трудоспособность. Думается, в системе государственного управления эргономика приобретет должный приоритет. Сейчас важно создать благоприятные условия не только для труда, но и для отдыха работников, их физического и духовного здоровья. Строительство в государственной сфере спортивно-оздоровительных комплексов, медицинских профилакториев и центров социальной реабилитации, пунктов бытового обслуживания и возможности для государственных служащих пользоваться их услугами — все это, несомненно, повысит авторитет государственной службы, привлечет молодежь, сократит текучесть кадров, снизит заболеваемость работников и будет способствовать успешному решению задач в управлении. Рационализация трудового процесса и использования рабочего времени — немаловажные составляющие организации труда персонала государственной (муниципальной) службы. Продолжительность осуществляемых в органах управления процессов, как правило, не регламентирована, что ведет к большим временным издержкам. Это касается работников всех категорий, но особенно — руководителей. По указанной причине рекомендуется составлять личные (индивидуальные) планы на месяц, неделю, день. С помощью таких планов можно регламентировать трудовой процесс по времени и по содержанию. Поскольку трудовые процессы многих работников аппарата связаны между собой, то целесообразно индивидуальные планы-графики составлять на основе регламента деятельности государственного органа в целом. Для этого, разумеется, в каждом органе государственного (муниципального) управления должен быть Регламент. Регламент (от лат. regula — правило) — свод правил, устав, порядок работы учреждения. Модель такого документа может включать следующие основные разделы.
10. Организация работы по подготовке вопросов на рассмотрение вышестоящих органов. 1.1. Организация работы по связям с общественностью. 12. Организация работы по рассмотрению предложений, заявлений и приему граждан. 1;3. Организация индивидуальной деятельности Руководителя государственного органа, его заместителей и Управляющего Делами, его заместителей.
Возможно, такая модель регламента не охватывает все стороны деятельности государственных органов. Но и в таком, а тем более усовершенствованном, виде его внедрение в практику работы значительно повысило бы научную организацию управленческой деятельности. В современных, постоянно изменяющихся и усложняющихся условиях эффективнее работают сегодня и будут работать завтра те органы управления, где создана оптимальная организация труда и управленческой деятельности. 10.5. Организация управленческой деятельности в масштабе всей системы государственного управления Решение вопроса в такой постановке предполагает учитывать закономерности и соответствующие им задачи:
адекватно решить организационно-экономические, социально-психологические, нормативно-правовые и технические вопросы, чтобы обеспечивать оптимальную регламентацию управленческой Стельности и необходимые условия для эффективного функционирования; . создать во всех государственных учреждениях условия для поддержания исполнительской дисциплины и проявления творческой инициативы, сочетания моральных и материальных стимулов к труду, повышение мотивационной культуры государственных (муниципальных) служащих;
Резервы и основные направления улучшения в перспективе организации управленческой деятельности. Важнейшим является согласование работы взаимосвязанных звеньев системы управления. Сегодняшняя ситуация в общественном развитии характеризуется не просто динамичностью, но противоречивостью действия различных факторов в экономике, национальных, духовных, социально-культурных отношениях. Профессионалам управления приходится приспосабливаться к постоянно меняющимся запросам и возможностям, принимать решения, учитывающие весь комплекс противоречивых факторов, и только взаимные связи управленцев, своевременный обмен информацией и совместные действия обеспечивают адекватную реакцию Управляющей системы на изменения внешней среды. И наоборот, Рассогласованность, замыкание лишь на своей информации, опора лишь на свой опыт снижают эффективность управленческой деятельности, хотя порой это оправдывается недостатком времени для согласования, деловых контактов, неверием в возможность других управленческих структур, ведомственной конкуренцией и пр. Необходимо выделить средства на проведение организационно-исследовательских работ, привлекая к ним как собственных специалистов, так и консалтинговые услуги разработчиков проектов организации управленческой деятельности в органах государственно-административного управления. Целесообразно, видимо, в структуре аппарата министерства, иного центрального ведомства создать структурное подразделение, занимающееся постоянно и компетентно (на научной основе) вопросами совершенствования управления и его организации Задача решать вопросы организации управленческой деятельности комплексно, на научной основе ставится постоянно, но на практике реализуются, особенно на уровне тех органов, которые сами принимают публично-управленческие решения, со значительным отставанием по сравнению с объектом управления. В результате управляющая система усваивает характер не опережающего, а запаздывающего развития, совершенствуется значительно медленнее, чем возникают перед ней новые цели и задачи, и превращается из активного управляющего звена, двигателя в тяжелую машину, которую нужно постоянно толкать с помощью другой силы сверху. Чтобы моделировать организацию управленческой деятельности, кроме перечисленных выше задач и направлений, должны быть предусмотрены:
Относительно последнего суждения хотелось бы особо заметить следующее. Практика свидетельствует, что в организационно-правовых положениях и должностных инструкциях. Определяются цели и задачи, но почти ничего не говорится о том, как организовать работы и осуществить их выполнение. Назрела необходимость в своеобразном конструировании моделей организации работы. 10.6. Организация труда в группах структурных подразделений Рабочие группы следует понимать как наименьшие структурные ячейки, звенья. Разберемся в основной концепции организации группы. Эта концепция основывается нами на мнении, что аппарат управления с горизонтальной структурой более рационален по сравнению, с аппаратом управления, имеющим вертикальную структуру. Горизонтальная структура состоит из больших рабочих групп — звеньев управления и руководителя с непосредственно подчиняющимися ему специалистами и исполнителями. Вследствие большой численности групп появляется возможность минимизации числа ступеней в структуре рабочих мест. Схема этой структуры имеет горизонтальный характер.  Ее противоположностью является вертикальная структура, в которой группы исполнителей — звенья небольшие, таковы же руководящие группы (руководящие ячейки). Результатом этого является значительное число ступеней, и схема структуры на рисунке имеет вертикальный (пирамидальный) характер.  Мы разделяем мнение (которое постараемся обосновать), что чем горизонтальнее структура, тем у администрации больше возможностей хорошо работать. Среди факторов, подтверждающих это мнение, выделим прежде всего те, что отражают психологический аспект аппарата административного управления. Возможности надлежащего использования работников. Чем многочисленнее группа, тем шире диапазон возможностей персонала. Располагая более широким диапазоном персональных возможностей, мы, в свою очередь, получаем больше шансов для правильного использования работников путем поручения сложных дел более способным или более опытным и прошедшим переподготовку, а простых дел — начинающим или менее способным работникам. В малочисленной группе часто нельзя избежать ситуации, в которой либо способный работник длительное время будет выполнять простые, шаблонные действия, либо более слабый работник должен будет заниматься задачами, решению которых ему придется уделять непропорционально много времени, ,и, что еще хуже, он не всегда сможет завершить дело надлежащим образом. Не надо забывать, что в структурных подразделениях аппарата государственного управления группируются однородные вопросы не с точки зрения трудности их решения, а с точки зрения применяемых правовых норм. Один и тот же закон может касаться как простого, так и весьма сложного вопроса. Существует праксеологическая рекомендация, чтобы каждый работал на уровне своей наивысшей квалификации. Имеется и другой аспект приспособления задач к исполнителям. Даже если степень трудности решаемых вопросов соответствует квалификации персонала, между работниками все равно остаются индивидуальные различия. Один из них легче справляется со своими обязанностями в одних ситуациях, тогда как его коллега возьмет над ним верх в других ситуациях. В данном случае мы хотели бы обратить внимание на значение индивидуальных способностей. Следует привести мнение В. Г. Вишнякова, согласно которому структура должна создавать условия, при которых каждый сотрудник органа -в полной мере мог бы применять свои знания и способности55. Этому требованию может отвечать только горизонтальная структура. Влияние размеров рабочих групп на оценку и самооценку работников. В любом административном органе время от времени возникает проблема отбора персонала. Иногда жесткие бюджетные лимиты требуют некоторого сокращения штатной численности работников, иногда появляются другие причины, например, объединение некоторых организационных единиц. Естественно, любые сокращения должны касаться наименее ценных работников, так же как любые отличия, благодарности и продвижения наиболее заслуженных. Следует подчеркнуть, что значительно легче (и намного справедливее) определить различие в оценках персонала в более крупных, чем в малых подразделениях. Быть наиболее слабым (следовательно, наиболее вероятным кандидатом на сокращение) или наиболее сильным (следовательно, потенци-1пьным кандидатом на поощрение) в группе из трех человек — это далеко не то же самое, что в группе из 20 человек. Больше всего ин-^,0рмации для "полной оценки работников имеют только непосредственные руководители. Дальнейшая руководящая иерархия, хотя ей принадлежит право окончательного решения, опирается на косвенную информацию. Задумаемся: какое существует отношение между размерами рабочих групп и самооценкой своей деятельности работниками? В вертикальных структурах, состоящих из малых групп, у руководителя каждой ступени иерархической лестницы в непосредственном подчинении находится небольшое число лиц. Отсюда появляется естественная тенденция постоянного мелочного надзора за каждым работником, так как в противном случае руководителю очень часто пришлось бы признавать себя безработным, что содержало бы угрозу ликвидации занимаемой им должности. Нетрудно прийти к мнению, что человек, верящий в свои силы и стремящийся достичь своим трудом высоких показателей, не согласится работать в условиях, лишающих его самостоятельности и возможности проявить инициативу. Недовольство у работников, самостоятельно ведущих подготовку решений, вызывает факт чрезмерного, часто ненужного внесения так называемых поправок в подготовленные служащим или инспектором документы. В принципе сначала вносит поправки начальник отделения, затем — заместитель заведующего отделом, потом — заведующий отделом и наконец — глава учреждения. Такой стиль работы демобилизующе действует на часть работников, поскольку они знают, что если документ не поправит один начальник, то определенно это сделает другой. Работников нервирует такой порядок, и они часто говорят о чрезмерном количестве начальников. Суть заключается в том, что их работу должен просматривать только один из руководителей, а им необходимо иметь полномочия окончательного решения некоторых простых вопросов. Очередным аргументом, доказывающим влияние организационной структуры на автоматически, самопроизвольно происходящий отбор персонала, является то, что узкая проблематика, неизменно связанная с раздробленностью аппарата управления, создает серьезную опасность монотонности. Способные, энергичные и полные инициативы люди плохо себя чувствуют, выполняя монотонную работу, и избегают ее. Влияние среды. Специалисты, изучающие психологию общественных групп, утверждают, что человеку легче работать, если он находится в окружении других индивидов, выполняющих такую же работу, чем в одиночестве или среди людей, занятых иными делами. Такое явление называют влиянием среды (фацилитацией). Ограничимся напоминанием, что с теоретической точки зрения фаиилитацию можно рассматривать как отдельное проявление более широкого явления — совместного действия (синергии). Для наших целей вполне достаточен сам факт, что закономерность, называемая фацилитацией, существует. Особенно она проявляется в условиях, когда мотивация находится ниже, оптимума, а работа группе знакома и не требует разрешения новых проблем. Это стандартные ситуации. Возвращаясь к аппарату государственного управления, следует отметить, что как в его центральных, так и в местных органах по-прежнему есть немало мелких организационных звеньев, которые вследствие болезней, отпусков и командировок работников сокращаются до таких размеров (часто буквально до одного человека), что действие фацилитации практически перечеркивается. И эта область организационных явлений является аргументом в пользу крупных рабочих групп, а следовательно, в пользу горизонтальных структур. Большая группа, являющаяся составной частью горизонтальной структуры, выполняет соответственно более широкий круг работ, поэтому каждое индивидуальное рабочее место в этой группе знакомо с более широким контекстом задач, нежели аналогичное рабочее место в мелкой узко-тематической группе. Связь выполняемых заданий с общей задачей большего подразделения или всего учреждения, которую опытный руководитель старается разъяснить подчиненному, является для последнего гораздо понятнее и яснее в широкопроблемной группе. Специалисты считают, что условия, стимулирующие творчество и благоприятствующие появлению новых идей, возникают там, где работник имеет возможность обсуждать свои идеи в среде компетентных лиц, с позициями которых он может сопоставить свою позицию. Ясно, что если такие условия могут вообще появиться в каком-то административном органе, то вернее всего это произойдет не в небольших, узкотематических звеньях, а там, где мы имеем дело с более многочисленными группами и с комплексной проблематикой. Чем шире круг проблем, охватываемых деятельностью структурного подразделения, тем больше возможностей получения информации Современный человек испытывает потребность в разнообразии деятельности. Более крупные структурные подразделения или группы с более разнообразной проблематикой могут в большей степени способствовать удовлетворению этой потребности своих работников. На некоторых передовых промышленных предприятиях работникам предоставляется возможность перемены рабочих мест в любой день. Разумеется, это допускается лишь в пределах их специализации. Если подобное решение, отвечающее характеру труда, пытаться при-в органах управления, то в небольших подразделениях это , ЛО бы невероятно трудно, а зачастую просто невозможно. Чем меньше численность и уже тематика звена, тем чаще оно не состоянии охватить все аспекты решаемых в нем вопросов и вынуждено согласовывать свою позицию с другими заинтересованными ячейками, считаться с их мнениями. В этих условиях создается ситуация, в которой чувство ответственности ослабевает. Чем меньшее чувство ответственности испытывает работник в процессе своей трудовой деятельности, тем меньше можно ожидать от него проявления высокого профессионального уровня в работе. Среди многочисленных аргументов в пользу горизонтальных структур, состоящих из крупных структурных подразделений, одним из наиболее важных является аргумент, который указывает на опасность трансформации целей. Эта опасность, как видно из исследований административной деятельности, проявляется тем сильнее и тем чаще, чем более раздроблена данная структура. Трансформация целей проявляется в забвении того, что главный, а часто и единственный смысл существования структурных подразделений состоит в содействии достижению целей более крупного органа, в котором они являются лишь составным элементом. Частичные задачи, порученные им в рамках разделения труда, вырастают в их представлении до размеров самостоятельных задач, которые они стремятся максимизировать, даже если это нанесет ущерб организационному целому. В проблемно богатых подразделениях связь с общими проблемами значительно шире и сильнее, и в них не возникает климат обособления и замкнутости в кругу внутренних проблем. Экономичность. Состав персонала почти любого аппарата управления или его структурного подразделения можно разделить на постоянный и переменный. С некоторым упрощением можно сказать, что численность непостоянного штатного состава определяется количеством работы, а постоянного — структурой. Если взять, к примеру, Управление министерства, то независимо от количества работы там будет начальник управления, который относится к постоянному персоналу. В то же время число специалистов будет (во всяком случае, Должно) соответствовать объему работы. Но не только руководители всех уровней составляют численность постоянного персонала. К этому персоналу относятся также обслуживающие должности, невзирая на их ранг и значение, начиная от курьеров, уборщиц и секретарей и кончая юрисконсультами, врачами» медпункта и т. п. Вполне очевидно, что величина структурного подразделения, численность непостоянного состава работников в определенной степени влияют на численность постоянного персонала. Но влияние это ограничено. Например, объединение трех отделов в одно крупное управление совсем не означает, что если до объединения каждый отдел имел юрисконсультанта, то в объединенном управлении их будет три: скорее всего достаточно будет одного. Происходит это в связи с тем что в круг обязанностей персонала входит также дежурство. Например, секретарь директора учреждения должен всегда быть на месте поскольку может понадобиться в любую минуту. Однако часто секретарь ничего не делает, а только дежурит. Именно в этом дежурстве заключен резерв, который может быть использован, если вследствие роста задач работа в секретариате увеличится. Так же обстоит дело с другими рабочими местами постоянного персонала. Итак, чем более раздроблена структура, тем многочисленнее персонал, поскольку возрастание численности должностей постоянного персонала предопределяется самой структурой, числом ее подразделений. Сокращение штатов, вызванное изменением структуры, имеет и другие источники. Несмотря на то что труд работников аппарата управления не всегда поддается нормированию, мы все же вынуждены заниматься этим вопросом, выделяя органу управления необходимый штат сотрудников. Помимо ошибок, возникающих из-за неточности наших оценок, существует трудность, не зависящая от нас. Если, например, по нашей оценке данное звено требует 5,5 штатной единицы, то нам приходится решать: выделить 5 или 6 штатных единиц. В первом случае мы будем иметь явную перегруженность работой нашего звена из пяти человек, во втором — превышение штатов на 120%. Предположим, что мы склонны к созданию более крупных отделов, например составом в 16 человек. Это означает, что результат упомянутого выше деления, которое должно помочь уяснить, сколько исполнителей должно быть в данном отделе, замкнется в пределах 15,5—16 единиц. Дадим отделу 16 штатных единиц, и превышение штатов составит 103%. В худшем случае нехватка половины штатной единицы (составляющей верхний предел возможного несоответствия) падает на пятнадцать работников и не вызывает никакой дезорганизации. Нехватка же половины штатной единицы в звене из пяти человек — серьезная проблема. Гибкость. Административная деятельность коренным образом отличается от производственной работы в промышленности. Хорошо организованное промышленное предприятие может функционировать относительно равномерно, производя продукцию по заранее намеченному плану. Государственное учреждение не всегда может работать подобным образом. Правда, деятельность административного органа в государстве в значительной мере планируется, однако планирование здесь не может быть столь полным и детальным, как в других областях человеческой деятельности, поскольку весьма затруднительно бывает определить объем работы органа административного управления, -работу этих органов можно сравнить с деятельностью пожарной службы, которая не «планирует» пожаров. Отсюда вытекает основной вывод: аппарат административного управления должен быть построен гибко, чтобы можно было реагировать на любое увеличение работы путем соответствующего расширения пропускной способности собственных звеньев. Если этого достигнуть не удается, то не может быть и речи об оперативности административного управления. Задумаемся над тем, что может предпринять звено из 3—5 работников и что может сделать руководитель такой небольшой группы, если на этом участке внезапно увеличится объем работы? В крупных с относительно широкой проблематикой группах легче найти выход из подобной ситуации. В таких группах меньше вероятность того, что увеличение объема работы произойдет одновременно на всех рабочих местах. Если из пятнадцати рабочих мест такое увеличение произойдет на трех или четырех, для маневрирования остается еще одиннадцать, что дает возможность справиться с создавшимся положением. В небольших группах нелегко распределить дополнительную работу, так как обращение к помощи извне зачастую себя не оправдывает. Естественным дополнением и развитием проблемы гибкости является проблема временного отсутствия работы. Гибкость заключается не только в возможности справиться с внезапно возросшей нагрузкой, но и в том, что изыскивается соответствующая работа для временно не имеющих нагрузки рабочих мест. Периоды временного отсутствия работы в небольших узкотематических звеньях не только возможны, но даже часты. Весьма существенным дополнительным аргументом в пользу гибкости пропускной способности организационных звеньев является еще и то обстоятельство, что звено, перегруженное сверх нормы работой, не только накапливает просроченные дела, но и создает задержку во многих других звеньях, с которыми связано по работе. Поэтому Упомянутое звено становится как бы центром, от которого во все стороны расходится лучами дезорганизация ритмичной деятельности органов административного управления. Резервы. Время от времени каждому подразделению руководством или вышестоящими органами даются какие-то ранее не предусмотренные новые задания или особо срочные поручения. К их выполнению необходимо приступить безотлагательно, невзирая на сложившуюся в данном подразделении ситуацию. Конечно, крупные группы легче справятся с возникшими трудностями, но и они могут попасть в сложное положение. Периодически любое звено может оказаться разукомплектованным в связи с отпусками, болезнями, военными сборами, служебными командировками работников и т. п. Поэтому необходимым условием правильной организации является наличие собственного внутреннего резерва, который можно использовать для заполнения возникшей «бреши» при выполнении нового, непредвиденного задания. Резерв является столь важным атрибутом любого руководства и управления, что в военной области существует мнение: командир лишь до тех пор командир, пока у него есть резерв. Но если бы мы к каждому небольшому звену, например из двух человек, добавляли в качестве резерва по одной штатной единице, то это привело бы к значительному увеличению расходов на содержание аппарата управления. В то же время добавление одного резервного работника в группу из 10—12 человек приведет к меньшему удорожанию его содержания. И что в данном случае весьма важно — это реальная возможность создания резерва в крупных группах даже без увеличения расходов на содержание аппарата. Среди заданий, выполняемых многочисленной группой, часто можно выбрать такие задачи, решение которых не связано строго определенными сроками и, кроме того, перерывы в работе над которыми не вызывают необходимости в дополнительных усилиях при возвращении к ним. В качестве примера таких работ можно привести обновление перечня задач и целей данного структурного подразделения. Работник, занимающийся этой проблемой, представлял бы собой одновременно резервную силу при появлении срочных работ. Создать подобным образом резерв в небольшой группе гораздо труднее, а часто вообще невозможно. Положение о резерве в органах административного управления является весомым аргументом в пользу крупных организационных подразделений. Можно выявить связь между наличием резерва в структурном подразделении аппарата и его способностью осваивать прогрессивные новшества. Каждому практику известно, что введение какого-либо новшества (даже наиболее рентабельного) начинается с нарушения нормального хода работы. Лишь после овладения новыми методами или техническими средствами наступает возврат к состоянию прежней эффективности. Структурные подразделения, выполняющие напряженные планы и не имеющие резервов, которые можно было бы использовать в трудных условиях, создаваемых модернизацией, весьма неохотно идут на введение новшеств. Прочие проблемы, влияющие на размеры группы. Вопрос преемственности знаний и опыта. Чем многочисленнее структурное подразделение, тем легче избежать такой ситуации, когда вследствие ухода опытного и квалифицированного работника уровень работы внезапно рез К0 снижается, поскольку свою квалификацию, свой опыт ему некому было передать. Удобство обслуживания посетителей. Более крупные группы, имеющие дело с комплексной проблематикой, чаще могут в рамках своей компетенции полностью решить вопросы обратившегося к ним посетителя, а не выступать в роли почтового ящика, из которого вопросы последуют дальше по ступеням иерархической лестницы. В последнем случае создается формально-бюрократическое отношение к посетителю. Проблематика зарплаты. Проблема точного соответствия зарплаты характеру выполняемой работы никогда не потеряет актуальности. Необходимо особо подчеркнуть, что в аппарате государственного управления лишь в крупных административных органах имеется возможность четкой группировки рабочих мест по сложности выполняемой работы. А в малочисленной группе один и тот же человек должен выполнять как сложную работу, заслуживающую высокой оплаты, так и менее квалифицированную работу, оплачиваемую ниже. Измерение и оценка производительности труда. В крупных административных группах существует возможность концентрировать на выделенных рабочих местах вопросы, не являющиеся типичными с точки зрения их трудоемкости. К таким рабочим местам мы не применяем принятых в данном аппарате административного управления показателей производительности труда. Этим достигается следующее: а) облегчается измерение и оценка производительности труда на всех остальных рабочих местах, поскольку там имеется лишь типичная трудоемкость, колеблющаяся в относительно узких пределах; б) устраняется тенденция к тому, чтобы откладывать на более поздний срок трудоемкие и поглощающие много времени работы. Если эти работы будут рассматриваться и оцениваться отдельно, имея зарезервированное рабочее место, то они будут и выполняться незамедлительно. В некоторых учреждениях эта проблема имеет существенное значение. Рентабельность переподготовки руководителей. Учеба и переподготовка руководителей будет рентабельнее, если они будут иметь возможность использовать полученные знания. Трудно признать целесообразным направление на учебу такого руководителя, который весьма ограничен в своей деятельности и в основном выполняет работу рядового специалиста. Степень ответственности. В слишком раздробленной административной структуре происходит стирание чувства индивидуальной ответственности отдельных работников. Похожее явление проявляется и в более широком масштабе. Здесь имеется в виду определенная склонность к перекладыванию ответственности за принятие решения с одного административного органа на другие при одновременном оправдании своей пассивности трудностями согласования. Степень стабильности. Раздробленность структур связана также с необходимостью постоянных реорганизаций. Мельчайшие изменения в распределении работ и полномочий в карликовых подразделениях требуют реорганизации более .крупного подразделения учреждения. Изменения подобного вида в крупных и комплексных группах не требуют никаких реорганизаций, поскольку являются внутренним делом этих групп. Итак, приведя аргументы в пользу того, что чем горизонтальнее структура, многочисленнее рабочая группа, тем больше у администрации возможности хорошо работать, зададимся вопросом: до каких границ можно идти в этом направлении? Ведь выражением такой структуры могла бы, например, быть группа, состоящая из 1000 человек, организованная таким образом, что один из них руководит 999 подчиненными. Такая ситуация была бы абсурдна, но не потому, что перестали бы действовать достоинства, свойственные горизонтальной структуре, а потому, что была бы превышена потенциальная норма управляемости .руководителя, оптимальные пределы. Оптимальной рабочей группой мы будем называть наиболее крупную группу, с руководством которой может справиться один человек, другими словами, группу, достигающую границы «масштаба управляемости», но не переходящую ею. В противном случае руководитель будет вынужден все свое время тратить на контакты с подчиненными и не выполнит возложенные лично на него задачи. Эмпирически определено, что оптимальное число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель, находится в пределах 9—15 человек. Этот показатель можно назвать масштабом управляемости. Необходимо четко понимать, что горизонтальные структуры нельзя вводить без фундаментальной подготовки, основываясь лишь на распоряжении или рекомендации свыше. Сперва нужно научиться работать в рамках относительно горизонтальной структуры и лишь потом вводить ее. К работе в горизонтальных структурах должны быть приспособлены уровень квалификации и диапазон самостоятельности персонала, методы руководства; должна быть введена правильная организация рабочих мест и точно определена административная политика данного учреждения. Если этого предварительно не сделать, то в практике найдутся (и фактически находятся) тысячи способов избежать подлинного упрощения структуры, причем не только по воле заинтересованных лиц, но и потому, что работать в рамках горизонтальных структур многие не умеют. |