Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
Тема 10. Организация труда и управленческой деятельности в государственных учреждениях
10.1. Основополагающая концепция Рассмотрим базовые понятия темы и их соотношение. Труд в толковом словаре В. И. Даля объясняется как «работа, занятие, упражнение, дело — все, что требует усилий, стараний, заботы; всякое напряжение телесных или умственных сил; все, что утомляет»52. Подобное толкование подкрепляется длинным рядом народных поговорок и пословиц. Очевидно, что труд — это вечная среда человека, способ существования и удовлетворения естественных материальных потребностей («Богу молись, а сам трудись», «Без труда не вытащишь рыбку из пруда», «Труд кормит и одевает»). Труд — это необходимо вечный ресурс развития человека («Труд человека кормит, а лень портит», «Терпенье и труд все перетрут»). К таким же вечным, естественным свойствам труда относится его целесообразность, обращенность его ко благу собственно трудящегося человека и близких («Бесполезный труд не послуга», «Без труда нет добра», «Для родимого и труд не в труд»). Труд извечно был мерой оценки человека, его общественного признания («О добре трудиться, есть чем похвалиться»). Для современного развитого человека труд — естественная потребность самоактуализации бытия, и это многими признается как критерий зрелости человека. Итак, труд можно определить следующим образом: целесообразная, целенаправленная работа (занятие, дело), требующая напряжения физических и умственных сил и удовлетворяющая различного рода и уровня потребности и интересы человека. Понятие «труд» часто объясняется через «деятельность»1. В связи этим необходимо уточнить содержание дефиниции «деятельность» — однопорядковой, близкой, но не синонимичной «труду». Современный философский словарь определяет деятельность как пенифическую форму активного отношения человека к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование53(выделено мною. — Н. Г.). Деятельность предполагает определенное противопоставление субъекта и объекта: человек противополагает себе объект деятельности как материал, который должен получить новую форму и свойства, превратиться из материала в продукт деятельности. Понятие деятельности как мировоззренческого и миропреобразую-шего принципа утверждалось начиная с немецкой классической философии, когда в европейской культуре восторжествовала новая концепция личности, характеризуемой рациональностью, многообразными направлениями активности и инициативы (Кант, Фихте). В ранг всеобщего основания культуры впервые деятельность возвел Фихте, рассматривая субъект («Я») как чистую самодеятельность, как свободную активность, которая созидает мир («Не-Я») и ориентируется на этический идеал. Если труд — движущая сила, ресурс развития каждого человека (и не только человека, но любого живого существа), то деятельность как форма активного созидающего взаимодействия личности с социальной средой является реальной движущей силой общественного прогресса и условием самого существования общества. Существуют многообразные классификации деятельности — разделение ее на духовную и материальную, производственную, трудовую и нетрудовую и т. д. С точки зрения творческой роли деятельности в социальном развитии особое значение имеет деление ее на репродуктивную, т. е. направленную на получение уже известного результата известными же способами, и продуктивную или творческую, связанную с выработкой новых целей и соответствующих им средств, или с достижением известных целей с помощью новых средств. Итак, деятельность — это труд человека, преобразующий природу, окружающий мир, это осознанно осуществляемые различного рода действия, направленные на производство материальных, духовных благ и удовлетворение личных и общественных потребностей. Отмечая несовпадение терминов «труд» и «деятельность», подчеркнем все же их содержательную близость. Если субъектом труда предстает человек, его труд и деятельность имеют одни структурные составляющие — цель, мотивы, условия, способы, результат. И вполне допустимо использование терминов как в связке «трудовая деятельность», так и в качестве взаимозаменяющих слов. Можно, к примеру сказать: творческий труд отличается тем, что приводит к нестандартным оригинальным результатам деятельности в форме создания принципиально новых материальных и духовных ценностей. Важную роль в трудовой деятельности играют способности личности, ее воображение, знания, умения, интуиция, а также потребность в самоактуализа,ции. Труд государственных служащих — это все работы (занятия, операции), выполняемые ими в учреждениях государственного управления по службе как обыденные, не отличающиеся наукоемкостью, созидательностью, однако необходимые и целесообразные, так и деятельностные, создающие систему субъектно-объектных отношений и ориентированные на изменения, преобразования объекта управления. Труд государственного (муниципального) служащего и управленческий труд — это не совпадающие понятия и явления. Управленческий труд — это разновидность умственного труда, это труд, затраченный на выполнение организационных, координационных, регулирующих действий (функций управления). В 'деятельности управленческих работников, кроме собственно управленческого труда, присутствуют и другие разновидности умственного труда, не имеющие непосредственно управляющего воздействия: изучение и обработка информации, исполнительская, техническая работа и т. д. Содержание и сущность управленческого труда могут быть раскрыты только с учетом конкретной сферы его применения, анализа этой сферы, и соответственно его совершенствование должно осуществляться применительно именно к этой сфере. Управленческий труд направлен на организацию и руководство различными процессами, отношениями и занимает, таким образом, только часть (у одних служащих большую, а у других — меньшую) рабочего времени. Содержание, специфика и объем управленческого труда в обшей занятости государственного (муниципального) служащего зависят не только от сферы деятельности, его социально-экономической природы, но и от места должностного лица в иерархии управления. Так, в трудовой деятельности высшего должностного лица (например, министра) и руководителя первичного звена собственно функции управления в общем объеме работ составляют у первого примерно 60—80%, у второго — 10—20%, а доля управленческого труда колеблется в пределах соответственно 40—60 и 5—10%. Нужно заметить, что данное теоретическое суждение о прямой зависимости доли управленческого труда от ранга профессионального работника, уровня органа, в котором он служит, девальвируется порочной практикой. Наблюдения показали, что иногда вышестоящие звенья выполняют функции подведомственных органов, а руководитель — работу подчиненных, в результате чего они не успевают в полном объеме осуществить свои управленческие функции, т.е. целеполагать, организовывать, направлять, регулировать, контролировать базовые (подведомственные) процессы и отношения. Кроме того, у должностных лиц одного уровня, имеющих одни и те же обязанности, объемы затрат управленческого труда также не совпадают, что, в свою очередь, обусловлено индивидуальными способностями профессиональных работников, различным уровнем и специализацией их знаний и компетентности, а также состоянием организации труда во взаимосвязанных управленческих звеньях. Все это, безусловно, является одной из важных причин недостаточности эффективности управления. Заметим еще, что управленческая деятельность и функции управления в той или иной мере осуществляют и люди, не занятые непосредственно в сфере управления, на государственной и муниципальной службе: инженерно-технические работники на производстве, педагоги в учебных учреждениях, воспитатели в детских учреждениях, священнослужители в духовных учреждениях, сержантско-офицерский состав в армии и т. д. Следовательно, определенная доля их труда так же может быть отнесена к управленческому труду. А процесс демократизации нашего общества вовлекает в управление государством, публичными делами все больше граждан. Таким образом, не только штатные работники органов управления, не только государственные и муниципальные служащие осуществляют управленческую деятельность. , . Итак, нужно осмыслить и различать понятия: управленческий труд и труд в управлении, равно как управленческую деятельность и деятельность в органах управления. Управленческая деятельность в совокупности государственных органов носит общеполитический, государственный, директивный, широкомасштабный организационный характер и направлена на решение важных общегосударственных, социально-экономических задач, воздействует на все стороны регионального, отраслевого и межотраслевого управления. Вместе с тем применительно к каждому органу Управления целесообразно сформулировать его конкретную, юридически установленную деятельность через компетенцию. Так, правительство осуществляет многогранную организаторскую Целесообразную деятельность по руководству органами исполнительной власти всех организационно-правовых форм и уровней, а также Целенаправленное воздействие непосредственно и через соответствующие государственно-административные органы на комплексное эко комическое и социально-культурное развитие регионов (территорий) с учетом их особенностей и условий. Применительно к министерству управленческую деятельность можно охарактеризовать как сознательное и планомерно осуществляемое методическое руководство и обеспечение рационального функционирования органов государственно-административного управления соответствующей отрасли народного хозяйства (или социально-культурной жизни). Управленческая деятельность территориального (федерально-окружного, регионального, местного) органа управления может быть определена как многогранное организаторское целесообразное обеспечение комплексного экономического и социально-культурного развития регионов (территории) с учетом региональных особенностей и условий. Если управленческая деятельность — это определенный вид трудовой деятельности в управлении, то можно ли (и как?) провести анализ трудовой деятельности работников аппарата управления с целью обеспечить направленность управленческого труда на прямое назначение — организацию управления? Такой анализ могут провести даже молодые специалисты и тем более руководители государственного органа (подразделения). Для этого нужно решить следующие задачи:
Итак, анализ должностных обязанностей, изучение характера фактически выполняемых работ, выявление в них доли собственно управленческого труда, установление оптимальных затрат труда (времени) г *е эти работы и их соблюдение — вот путь, на котором могут быть * скрыты и решены вопросы научной организации труда государственных (муниципальных) служащих. Чтобы управленческая деятельность носила позитивный и творческий характер, труд государственных (муниципальных) служащих должен быть соответствующим образом организован. Вопросы организации управленческого труда всегда привлекали внимание исследователей. Однако следует заметить, что некоторые авторы дают определение организации труда односторонне, сводят его, в сущности, к распределению совокупного фонда затрат рабочего времени между функциями, операциями, различными мероприятиями. При этом не охватываются вниманием такие важные стороны управленческого труда в органах государственного управления, как целенаправленность, вопросы материального и морального стимулирования, организационной культуры. Организация труда в государственном учреждении между тем предполагает приведение в действие всего механизма управляющего воздействия, основными компонентами которого являются:
Организация труда имеет своей направленностью рациональное соединение действий человека — государственного (муниципального) служащего с «вещами, средствами и предметами труда; экономное и целесообразное (эффективное, оптимальное) расходование человеческой энергии — живого труда, средств и предметов труда». Задача процесса организации труда заключается не только в рациональном соединении всех его компонентов во внутренней деятельности управленческого органа, она подчинена главной цели — рациональному использованию управленческого труда для удовлетворения потребностей общества, его членов, т. е. для организации внешней деятельности органа по руководству объектами управления. Решение первой задачи фактически направлено на решение второй. Таким образом, организация управленческого труда — это система организационно-технических, организационно-идеологических, организационно-психологических мер в конкретном государственном учреждении, направленных на организацию рационального функционирования и высокоэффективного использования труда государственных (муниципальных) служащих в целях наиболее полного и качественного выполнения задач, стоящих перед коллективом служащих, данньщ органом власти, Организация управленческой деятельности. Это понятие отражает более емкое содержание, чем организация управленческого труда Если трудовая деятельность государственного (муниципального) служащего предполагает его функционирование в узких рамках коллектива, то управленческая деятельность имеет широкие границы публичного функционирования и воздействия в рамках многих десятков, сотен коллективов, учреждений, сотен тысяч граждан, причем во взаимосвязи и взаимодействии со всеми внутренними и внешними объектами. Здесь имеет большую значимость аспект внешних связей. Организация управленческой деятельности включает относительно постоянные и переменные элементы (составляющие). К первым относятся: орган, объекты управления, цели, задачи, юридически урегулированные в положении, регламентируемые должностными инструкциями компетенция, функции, полномочия. Ко вторым — сам технологический процесс деятельности, формы, методы, операции, приемы и т. д. Многие из переменных элементов почти каждый раз приходится приспосабливать к новому содержанию управленческого процесса, который характеризуется разнообразием решаемых вопросов, а также тем, что каждый последующий управленческий цикл освещается в другом временном периоде, в других условиях и т. д. Если предположить, что в каждый последующий временной период совершенствуются средства, технология управленческого труда, улучшаются его условия, повышают свое мастерство кадры и т.д., то по логике каждый последующий процесс управленческой деятельности должен протекать эффективнее и качественнее предыдущего. Однако так бывает далеко не всегда, поскольку может измениться состав кадров служащих, а уровень их профессионализма может быть ниже уровня предыдущих, либо закупленная новая организационная техника еще не доведена до нужного уровня и т. д. Таким образом, каждый раз задача организации управленческой деятельности в основном остается прежней, но решается по-новому. Это необходимо учитывать и заблаговременно предвидеть, чтобы успешно организовать деятельность органов управления. Организация управленческой деятельности есть процесс упорядочения, налаживания и координации отношений, обеспечения рационального функционирования системы управления во всех ее проявлениях и связях. Таким образом, организация управленческой деятельности является сложным процессом, который охватывает многие стороны человеческой деятельности и направлен на совершенствование форм и методов ее осуществления. В общем виде организацию управленческой деятельности можно определить как научно обоснованную, планомерно осуществляемую систему социально-экономических, организационно-правовых и технических мер, направленных на совершенствование форм, методов и стиля работы органов власти, управления по обеспечению высокого качества предоставляемых населению услуг, более полного удовлетворения потребностей нашего общества. Чтобы обеспечить научную организацию управленческой деятельности каждого органа, необходимо ее исследовать в динамике, систематизировав как постоянные, так и переменные элементы, выявив более устойчивые формы и методы решения вопросов, и уже на этой основе аргументировать соответствующие рекомендации. Конечно, различая понятия «организация управленческого труда» и «организация управленческой деятельности», вряд ли уместно их противопоставлять содержательно. Впредь мы можем употреблять их как однопорядковые, рассматривая управленческий труд как деятельность, обеспечивающую целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления. Перед исследователем проблем теории и практики организации управленческой деятельности на современном этапе стоят такие вопросы: соответствуют ли качество и уровень организации управленческой деятельности современным требованиям, способствуют ли принимаемые им меры по совершенствовании управленческой деятельности? Эти вопросы сложны и ждут молодых исследователей -энтузиастов, кого волнует проблема эффективности государственного управления, перспективы нашей страны. Некоторые направления решения будут рассмотрены ниже. 10,2. Организация управленческого труда как система организационно-технических мер Организационно-технические меры призваны создать предпосылки для минимизации монотонного, рутинного, малоквалифицированного труда, для обеспечения санитарно-гигиенических условий работы, усиления творческого содержания труда, повышения культуры труда сотрудников. Технические меры — это создание всех компонентов коллективного трудового процесса. Трудовой процесс в органах управления, как известно, включает в себя три компонента:, служащего (живой труд), технические средства, используемые им для получения, обработки и хранения информации (орудия труда), саму информацию (предмет 'пруда). В результате соединения данных компонентов создается продукт труда в виде опять же информации: решения, аналитические справки, таблиц, сводки в прогнозы и т. п. Для соединения живого труда с его орудиями и предметом недостаточно только их наличия. Здесь нужны также организационные меры, которые предусматривают: овладение всеми работниками техникой, соответствующими приемами и методами обработки информации. Кроме того, поскольку речь идет о труде, затраты на который покрываются за счет общественного бюджета, общество заинтересовано в экономном использовании всех ресурсов, высоком качестве труда государственных (муниципальных) служащих и его производительности. Для реализации этих общественных предпосылок также необходимы организационные предпосылки: нормы на используемые ресурсы, соблюдение дисциплины труда, формы его разделения и кооперации, стимулы к творческой активности и т. п. Осуществление организационных предпосылок, благодаря которым происходит соединение человеческих усилий с орудиями и предметами труда, рациональное использование данных компонентов и есть организация труда в учреждении. Она становится научной в том случае, когда каждая организационная предпосылка является результатом научного обоснования, а не только интуиции, здравого смысла и традиций. В предыдущие (доперестроечные) годы большое внимание в сфере управления, уделялось научной организации труда — НОТ. Если отказаться от допускаемой тогда излишней абсолютизации и рассматривать НОТ не как «высшую стадию рациональной организации труда», а как вторичную по отношению к функциям управления и задачам формирования творческой обстановки в государственном учреждении, то следует отметить значение НОТ как составной части организационной функции управления. Слово «научная» применительно к понятию «организация труда» означает, что решение государственным органом практических вопросов должно основываться на всей совокупности достижений наук (общественных, естественных, экономических и др.), техники, технологии, передовой практики. Основными принципами организации труда в органах управления являются: законность, плановость, комплексность, непрерывность, нормативность, эффективность и др. Некоторые принципы носят универсальный характер, другие — более специфичны. Различают два аспекта трактовки НОТ: в статике и динамике. В первом случае НОТ рассматривается как система применяемых научно обоснованных форм и методов организации труда', во втором — как процесс их совершенствования. Следовательно, НОТ — это постоянный творческий процесс, в котором организация (управленческого) труда приводится в соответствие изменяющемуся уровню развития науки, техники и технологии.. НОТ включает следующие направления совершенствования данной организационной системы: нормативное и организационное урегулирование форм и методов разделения и кооперации труда; улучшение организации и информационного обслуживания рабочих мест государственных служащих; рационализация делопроизводства и документопотока внедрение современных средств, методов и приемов анализа, обработки информации; оптимизация материального и морального стимулирования, укрепление дисциплины труда, служебной ответственности; развитие творческой активности сотрудников. Указанные направления универсальны. Содержание же их обусловливается характером конкретной рационализируемой деятельности и раскрывается в методических рекомендациях, исследованиях прикладного характера — продукции НИИ соответствующих министерств и ведомств государственного управления. Труд сотрудников учреждений государственного управления, как уже указывалось, специфичен. Во-первых, он не создает материальные и духовные ценности непосредственно, а лишь обеспечивает производящим такую продукцию благоприятные условия для трудовых процессов и деятельности. Во-вторых, труд в органах государственного управления в значительной мере имеет смешанный характер с точки зрения его деления на управленческий и исполнительский (производственный). Действительно, в отличие от производственной сферы, где эти два вида труда чаще всего разделяются, государственные служащие занимаются одновременно управленческой и исполнительской деятельностью. Кроме указанных особенностей труда, имеющих общий характер и касающихся всех государственных служащих, организация труда каждого из них предопределяется должностной категорией и профессией. Различия в трудовой деятельности госслужащих на различных иерархических уровнях состоят в работе с обобщенной либо с конкретной информацией, в различном диапазоне информационных и деловых контактов. Каждая государственная структура (учреждение) нуждается в немногочисленном, но энергично работающем органе управления. Создать его рациональную архитектуру можно только на основе изучения содержания и характера управленческого труда, условий, в которых он протекает, оптимизации функций и структур органов управления, Разработки профессиональных требований к персоналу управления и Др. Одним словом, возникает задача научного осмысления процесса профессионализации управленческого труда в сфере государственной (муниципальной) службы. Научное осмысление означает изучение содержания управленческого труда, т. е. вычленение оптимальной совокупности операций и трудовых функций для описания должностей персонала управления, разработки должностных обязанностей. Знание содержания труда государственных служащих позволяет разработать научно обоснованные программы их поддержки, определить размер и формы оплаты труда и др. Характер управленческого труда. Это понятие выражает закрепленность государственного служащего за определенным видом управленческого труда. Это может быть труд, который выполняется на различных уровнях управленческой иерархии, он может характеризоваться большей или меньшей долей управленческих и исполнительных функций, творческой или рутинной работой, разной степенью эмоциональной и психологической напряженности и др. Знание характера труда государственного служащего позволяет выявить и спроектировать оптимальную структуру должностей государственных служащих, определить структуру потребностей в государственных служащих по уровням, содержанию и профилям образования, а также и по другим основаниям. Изучение и оценка характера труда государственных служащих подскажут более правильный подход к вопросам комплектования должностей с учетом особенностей пола, возраста, характера и других особенностей человека. Условия труда служащих, в которых сегодня происходят существенные изменения. Это понятие раскрывает совокупность факторов среды, в которой протекает труд управленцев. К таким факторам в первую очередь относятся объекты управленческого труда, средства труда. Важнейшим средством труда управленца является правовая и иная необходимая информация, банк нормативных актов и сведений об управляемом объекте, правовых возможностях его регулирования. Сегодня государственные служащие, когда правила взаимоотношений в обществе меняются так резко и быстро, не успевают привыкать к ним, а порой не принимают их во внимание. Процесс развития управленческого труда характеризуется усложнением его содержания, качественными изменениями в трудовых функциях, а следовательно, и в обязанностях и требованиях, предъявляемых к персоналу учреждения. Должностные обязанности, как уже отмечалось в предыдущей теме, должны регулярно обновляться и пересматриваться в соответствии с требованиями новой технологии и потребностями работников. Важно проанализировать и сравнить формы должностных обязанностей с реально выполняющимися работниками заданиями, используя схемы последовательности операций, маршрутные схемы производственного процесса, другие способы анализа рабочей нагрузки. Затем результаты исследований и опросов служащих надо распределить по типам задач, которые выполняет человек, занимающий должность, и установить для них требующийся уровень полномочий. Каждая должность должна иметь свое твердое место в организационной иерархии, а в ее описание надо непременно включать перспективы продвижения по службе. Сложность управленческого труда обусловливает необходимость предварительной профессиональной подготовки человека к этому виду труда — профессиональной специализации. Сегодня участие человека в трудовом процессе на основе приобретенного опыта, т. е. без предварительного обучения, практически изживается. Все группы должностей государственной службы требуют от человека профессионального образования. Таким образом, в сфере государственного управления наконец-то проявляется общесоциологическая тенденция — непрофессиональная специализация уступает место профессиональной специализации. |