Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
Тема 7. Организационно-структурная составляющая системы государственно-административного управления
7.1. Государственный орган и его правовой статус Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган (англ. State body; от греч. огganization — орудие, инструмент) — учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствий со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности). Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президента) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций. Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер); социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума); юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность); административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами). Что означает установленный порядок образования государственного органа? Это означает, что любой госорган имеет правовую, законодательную основу, получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ, главой администрации и т. Д. В Положении — нормативном, основополагающем учредительном те _ устанавливаются задачи, обозначаются специальная компетенция, функции и полномочия, т. е. в целом то, что должен и может осуществлять госорган, оправдывая свое предназначение. Госорган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Внешние регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти, с обществом, зарубежными структурами и т. д. Внутренние полномочия регулируют деятельность внутри своей организации (прием на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность. Его правовой статус состоит из трех блоков: целевого, организационно-структурного и компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация — это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению. Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется только через совокупность государственных органов, а" само государство выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления. Государственные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти — государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование. Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления; — выражает интересы определенной социальной общности — народа, класса, социальной группы и т.д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь сложной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых Социальных целей; — является системно организованным, в этом качестве ему Свойственны черты любой социальной системы, прежде всего корреляции структуре, функциях, деятельности — как неизбежный ответ на изменения объекта управления; — имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в том или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, контроль; — обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент; — занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений. Будучи во многом схожими между собой, субъекты управления довольно существенно различаются по формам построения, степени юридического основания, по сочетанию принципов коллегиальности и единоначалия, профессиональных и общественных начал, выборности и назначения на должности, по методам и формам деятельности, пределам ее регламентации. Перечисленные различия обусловливают специфику государственных организаций. Познание специфики, особенностей субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирования воздействия множества субъектов по отношению к одному и тому же объекту. Заключая вопрос о видах организационно-правовых форм исполнительной власти, отметим, что правовой статус госоргана предполагает ответы на следующие вопросы: 1) органом какого именно государства, государственного образования выступает данная структура; 2) к какому виду организационно-правовых форм по основному содержанию своей деятельности относится данный орган; 3 кто этот орган учреждает, образует, формирует его руководящий и весь личный состав; 4) кому орган подчинен, подотчетен, поднадзорен, подконтролен и перед кем ответственен; 5) кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовать его акты; 6) какова компетенция данного органа; 7) кто ему подотчетен; 8 какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования; 9) какими государственными символами орган вправе пользоваться; 10) каковы источники финансирования органа; 11) обладает ли он правами юридического лица? 7.2. Организационно-структурное построение государственного органа Если мы говорим о структуре системы государственного управления, то употребляем термин — институционально-структурное построение как совокупность и связи институций — органов госуправления. Если мы говорим о структуре отдельного госоргана, то употребляем термин — организационно-структурное построение как совокупность подразделений и связи между ними внутри органа управления. Каждая структурная единица — отпечаток целого и в то же время относительно самоуправляемая, автономная, организационно-оформленная инстанция со своей компетенцией, предопределенной правовым актом. Исходным структурообразующим фактором является функция, ее содержание. Функциональный подход — определяющий для структурного оформления управляющей системы в целом и для отдельной публичной службы. Каждый государственный орган имеет название, в котором четко ' видна основная, общественно необходимая функция, т. е. тот процесс [ управляющего воздействия, который этот орган призван осуществлять в бесспорном, безусловном, непрерывном порядке. И каждое подразделение госоргана — это процессуальная инстанция административного производства по исполнению юридически организованных и значимых действий, совершаемых в соответствии с установленными . Для него функциями и полномочиями в части реализации компетенции по подготовке или принятию правовых актов госоргана. Главная направленность организационных реформ исполнительной власти — приведение организационной структуры аппарата; :полное соответствие с объективно необходимыми функциями. Суть этих реформ — меры по сокращению звенности («этажей») управления, укрупнение низовых и центральных органов управления, ограни-? Чение числа занятых в управлении. Успех реформ зависит от многих Факторов, внешних и внутренних: материальных ресурсов, техники Управления, технологий, уровня подготовки персонала, организации труда, стиля управления, степени вовлечения граждан в управление — ^е это ресурсы совершенствования системы управления, ее упорядочения, организации. Организация (фр. organisation) как понятие употребляется в двух смыслах. В одном случае оно фиксирует статичную закономерность системы - упорядоченное устройство, объединение чего-либо, кого-либо в одно целое; коллектив людей, объединенных общей программой (целью, задачей), государственное объединение, общественное, партийное и т. п. учреждение. В другом случае понятие «организация» фиксирует динамичную закономерность системы как характеристику процесса функционирования учреждения (объединения) — внутреннюю упорядоченность действий, согласованное взаимодействие всех участников процесса для достижения общих целей. В том и другом случае ключевым словом, синонимом «организации» является «упорядоченность» — структуры (внутреннего устройства) или/и процесса, действия. Среди многообразия существующих определений понятия «структура органа управления» выделяются две основные группы. Одну из них составляют определения, трактующие структуру как совокупность внутренних структурных подразделений управления, которые наделены соответствующей компетенцией. Другую группу составляют определения, которые включают в структуру не только состав структурных подразделений, но и совокупность взаимосвязей, взаимоотношений этих подразделений. Это, на наш взгляд, более обоснованный подход. Он позволяет при анализе структуры органа управления учитывать:
Организационная структура (или структура органа власти) является формой разделения и кооперации управленческой деятельности, устойчивой схемой распределения ее целей, задач и функций. В составе структурных подразделений можно выделить: руководство, функциональные подразделения и обслуживающие подразделения. Руководство осуществляет ориентирующие функции, т. е.: • устанавливает направление для функциональных и обеспечивающих подразделений;
липам. Первичным элементом в структуре организации является должность. Структура организации госоргана управления — это упорядоченная совокупность составляющих его подразделений, выполняющих конкретные функции и полномочия в рамках юридически установленной для них компетенции. Другими словами, структуры органов исполнительной власти порождаются их целями и общими функциями, с тем чтобы эти общие функции конкретизировались и персонифицировались в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Взаимосвязь задач и функций и различных структурных подразделений учреждения можно проследить на схеме: В предметно-замкнутых структурах административного органа необходимо так организовать работу, чтобы соответствующее подразделение имело право решить вопрос до конца или, самое меньшее, взять на себя контакты с другими подразделениями, участвующими в решении дела. Согласно классической теории организации структура госоргана Должна разрабатываться сверху вниз, от центра принятия решений, ^начале руководители органа должны осуществить его разделение на сферы деятельности, затем перед ними стоит задача проанализировать совокупность необходимых функций, а потом составить конкретный план формирования организационной структуры. Последовательность разработки структуры такова:
Организационная структура не является застывшей формой. К процессу изменения организационных структур и их кадрового состава следует относиться как к реорганизации, которая происходит эволюционно, на основе обеспечения преемственности и внедрения новых технологий управления. Важно найти оптимальную органическую (адаптивную) структуру. Теперь целесообразно затронуть проблему упрощения структур с целью сделать их более горизонтальными. Обычно это делается пу-, тем изменения названий подразделений, что является терминологической маскировкой. К примеру, в одном государственном учреждении было 73 работника в 9 отделах. После модернизации структуры число работников сократилось до 63, а количество отделов — до 5. Зато кроме отделов возникло 5 постоянных групп, каждая из которых получила руководителя. Словом, после реорганизации раздробленность структуры стала больше, чем была. Маскировкой прогрессирующего раздробления стали слова «группа» или «сектор», введенные вместо слова «отдел». В другом учреждении провели объединение некоторых отделов, но ввели постоянные группы, назначив в каждую из них руководителя, названного инспектором. В ноябре 1995г. постановлением Правительства РФ «О структур6 центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» установлено, что численность департамента не может быть меньше 35 должностных единиц, управления — .не менее 20 единиц, отдела — не менее 10 единиц; число ведущих государственных должностей не должно превышать 10%, старших — 40% общей численности, штатная численность отдела — первичного подразделения не может быть менее 5 единиц. 7.3. Организационная структура управления в государственном органе Кроме понятия «организационная структура» в теории и практике ^управления используется еще одна очень важная управленческая категория — организационная структура управления. Именно она позволяет осмыслить и охарактеризовать систему в отношении органич-Н0сти, целостности (вспомним о трех классах систем: суммативной целостности, т.е. неорганизованной совокупности, организованной целостности и органичной целостности). Любая организация представляет собой одновременно управляемую и самоуправляющуюся систему. Поэтому в структуре управляющих воздействий на нее условно можно выделить два их вида: внешние, т. е. оказываемые субъектами управления, не входящими в структуру данной организации, и внутренние, т. е. осуществляемые субъектами управления, входящими в ее структуру. Если рассматривать только внутренний аспект организационной структуры управления, представленный аппаратом управления, то можно сказать, что организационная структура управления является составной частью организационной структуры системы. Государственный орган представляет собой сложную систему — это определенным образом организованный коллектив, соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов, образующих своеобразные элементы данной системы. Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от согласованности действий его подсистем, т,- е. служб и подразделений, соблюдения ими общих принципов и требований всей системы. Связующим и координирующим звеном системы выступает ее организационная структура управления. Именно с ее помощью достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность системы, управляемость в организации. Первичным элементом организационной структуры управления является звено управления — совокупность одного уровня (по горизонтали) должностей. Например, в аппарате Правительства РФ можно 8Ь1делить звено руководителей секретариатов, звено руководителей департаментов и др. Различные звенья управления составляют ступень, субординационную вертикаль, иерархию должностей. Так, ступени Управления в центральном аппарате Государственной Думы следующие: управления — отделы — подразделения. Чем больше ступеней управления в структуре системы, тем боль-Ще возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить внимание на решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно, может приводить к искажению ее содержания, снижению оперативности в управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его содержания. Очень ва*. но установить оптимальное число ступеней управления — с учетом своеобразия деятельности конкретного органа или службы. Задача эта актуальная, ибо в министерстве от министра до специалиста 7—8 ступеней, а это приводит к тому, что управленческий импульс и >шфор. мация идут с задержкой во времени и с шумами (сбоями, искажения--ми). Организационная структура управления — это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления. Влияние организационной структуры управления на результаты деятельности организации изучалось с давних пор. Этот исследовательский подход впервые зародился именно в органах государственного управления, так как государство было первым институтом, создавшим достаточно крупные учреждения, применительно к которым постановка подобного вопроса имела смысл. Эти знания и принципы составляли предмет административной науки, которую создавали и преподавали еще в Административном университете Фридриха II в Германии в XVIII в. Исследователями предложена типология организационных структур управления, в основе которой — субординационные связи элементов. В зависимости от содержания этих связей различают линейный тип субординации, когда субъект управления располагает правом властного распорядительства, и функциональный, т. е. субъект управления наделен лишь правами методического руководства (консультирования, информирования, выдачи рекомендации и т. п.). Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управления (см. схему). Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: «вышестоящий руководитель» — «руководители» — «исполнители». Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства е указанием, что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности. Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем:
ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ  Линейный руководитель . Линейная организационная структура управления Функциональный функциональный 2. Функциональная организационная структура управления 3. Линейно-штабная организационная структура управления Функциональный 4. Линейно-функциональная организационная структура управления 5. Матричная (программно-целевая) организационная структура управления
Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип. Функциональный тип организационной структуры управления основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей. При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур. Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство наилучших работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения. Собирая под одной крышей весь талант и мастерство, которыми организация обладает в каждой функциональной сфере, она (организация) облегчает себе накопление опыта («перекрестное оплодотворение», как сказали бы биологи). Работа «под одним начальником» позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов. Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик. Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности. Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков:
Линейно-функциональный тип организационной структуры управления является производным от линейного и функционального, типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каждому из них. Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном Уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы. При использовании линейно-функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается У линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний. Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям даются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления. Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, что часто влечет их отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация «снизу», на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно с тем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность). Программно-целевой тип организационной структуры управления Обеспечивает наибольшую гибкость в управлении. Программно-целевая структура управления — это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель Программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей. По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные. В первом случае в подчинение руководителю Программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в Программе становится на время основным занятием. По окончании работы в Программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель Программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления можно отметить ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур. Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками Программы функций и в стационарной системе, т. е. занятость в Программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей. Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту. Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей. Долгосрочные программно-целевые оргструктуры управления создаются для регулирования хода крупномасштабной работы» рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения международных спортивных игр и олимпиад, 850-летнего юбилея г. Москвы. Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива). , При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству. Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительной штатной численности. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т. д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств. В целом программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время решения Программы в двойном подчинении: в административном — у линейного (вертикальная связь) и функциональном — у руководителя Программы (горизонтальная связь). Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. Здесь меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги, такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов. После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в соответствующие функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения Проекта; снижается накал традиционных сепаратистских конфликтов между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений. Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы «накладывается» на традиционную функциональную организацию и проблемы решаются с помощью «передачи людей», относится к новаторским и способствует новаторству в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, многие руководители располагают свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлое. Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости. Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, кратко- и долгосрочными. В последнее время все больше в управленческой практике России возникает чрезвычайных целевых структур — правительственных комиссий во время стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т. д., однако в действующем законодательстве нет специального акта, регламентирующего вопросы создания чрезвычайных структур управления, их полномочия. Программные структуры управления могут быть уязвимы для давления заинтересованных групп, добивающихся снижения нормативных требований или профессиональных стандартов обслуживания, также могут привести к затратности управления. Конечно, нужно учитывать и то, что программная структура управления может оказаться подверженной злоупотреблениям; препятствовать совместимости операций в рамках всей организации или выработке обобщенной точки зрения. 7.4. Чрезмерная коллегиальность Коллегиальные группы осуществляют вспомогательные функции в управлении, которые заключаются в высказывании, обобщении и учете мнений, советов и консультаций. Коллегиальные группы рекомендательного-(совещательного) характера выносят решения, учитывающие различные точки зрения. Однако рассмотрение вопросов в коллегиальных группах (комиссиях) в целях получения совета или рекомендации удлиняет время решения каждого отдельного вопроса. Такое решение и обходится дороже, так как комиссии не работают бесплатно. Согласно исследованиям создание постоянных совещательных комиссий — не единственный путь получения результатов коллегиального обсуждения. Внутри данного органа можно обсудить более трудные вопросы в группе соответственно подобранных работников и получить результат, аналогичный итогам коллегиального совета. Результаты проверок показали, что немало комиссий, созданных за последние 10—15 лет, являются ненужными и даже снижают уровень административной работы. Нет никаких общепринятых критериев, определяющих условия создания комиссий. На наш взгляд, отдельные комиссии будут создаваться и ликвидироваться до тех пор, пока по данному вопросу не будут приняты какие-то общие решения. Можно было бы предложить для обсуждения следующие принципы создания совещательно-экспертной комиссии. 1. Поводом для создания совещательно-экспертной комиссии ни в коем случае не может быть недоверие к административным работникам. И это по простой причине, что неблаговидные дела удобнее осуществлять, прикрываясь комиссией. Общеизвестно, что позиция коллегиального органа зависит от того, в каком свете ему будут представлены факты.
7.5. Выводы Выбор оптимального построения организационных структур управления зависит от ряда факторов непосредственного и косвенного влияния. К первым относятся цели, задачи, функции и методы управления, а ко вторым — кадры, техника, технология управления, организация труда. Все указанные факторы в совокупности определяют принципы как основания для построения (выбора) организационных структур и структур управления в государственных органах, которые включают в себя следующие основные требования.
5. Обеспечение гибкости организационных структур управления. Оргструктуры, характеризующиеся детализированной регламентацией прав и обязанностей, их постоянством, стабильными связями и схемой подчинения, носят название жестких. Они используются для подразделений, где нужно ограничить варианты поведения работников, строго регламентировать методы служебной деятельности, исключить возможность неоправданных инициативных решений. Жесткие оргструктуры требуют меньшей квалификации работников, функции легко нормируются. Вместе с тем жесткость структур усиливает ведомственные барьеры до размеров «вавилонской башни», затрудняет установление горизонтальных связей, тормозит внедрение рациональных форм и методов работы, подавляет всякую инициативу. Избежать указанных негативных проявлений можно, используя гибкие оргструктуры. Гибкость достигается оперативными изменениями в правовом регулировании, внесением необходимых штатных изменений в различных ситуациях, расширением компетенции руководителей по установлению прямых внутренних и внешних связей. Кроме того, гибкость может быть обеспечена применением оргструктуры программно-целевого типа. 6. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации. Сосредоточение основных функций управления на его верхнем уровне позволяет при чрезвычайных обстоятельствах эффекттивно маневрировать силами и средствами. Положительно зарекомендовала себя также централизация обеспечивающих функций управления — информационно-аналитической, кадровой и др. В обычных же условиях, если подразделения системы охватывают большую территорию, чрезмерная централизация управления не способствует повышению его эффективности. Более того, при этом нередко снижаются оперативность в принятии решений, инициативность подчиненных звеньев и чувство их ответственности за достижение поставленных целей. Следовательно, в каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой — местнические. Решение данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену — на вопросах оперативно-тактического характера.
Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение. Нарушение указанного требования может привести к таким негативным последствиям, как постоянное перераспределение штатов между службами, высокая текучесть кадров, хронический их недокомплект, напряженность взаимоотношений и т.д. 9. Минимально возможное число иерархических уровней в организационной структуре управления, дабы предусмотреть кратчайший путь накопления и прохождения информации, сузить «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением. 10. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, с тем чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель —имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости. Вопросы для размышления и самоконтроля 1 .Что включает в себя понятие «правовой статус государственного органа»? 2. Каково соотношение понятий: организационная структура органа управления и организационная структура управления? 3. Попробуйте аргументировать принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления. Предложите свои подходы к оптимизации функционально-структурного компонента системы госуправления какого-либо конкретного ведомства, органа государственно-административного управления. |