Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
6.5. Критерии формирования функций ведомств Политические критерии. Формирование функций министерства относится к труднейшим проблемам науки административного управления. Представляется, что необходимым условием для создания министерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Руководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего органа обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязательным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим органом. В его функции входит обязанность формирования политики ведомства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лишается своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением политического критерия. Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой является определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересекались с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привлеченному к ответственности за недосмотр в выполнении государственных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тенденции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ведомства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противниками». Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведомства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного согласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности. Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия несвойственных и избыточных функций. Несвойственные — это необходимые функции, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а также Минтранса России. Избыточные — это функции, необоснованно исполняемые органами исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Правительства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти Функции анализировались на предмет избыточности по шести основным критериям:
• может ли функция осуществляться участниками рынка. Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избыточные и потенциально избыточные. Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:
Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенными по значимости. Большинство же важных (первостепенных по значимости) избыточных функций отнесено к категории условно' избыточных. Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами. Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализированной государственной либо негосударственной организации. Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:
— не соответствует ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством. Передача функций может быть осуществлена:
Передача функций должна сопровождаться дополнительным изучением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения потенциально избыточных функций. Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уровня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществляться. Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и контроля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией. Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являющиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, поскольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресурсов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охраны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого1 имущества, транспортных средств и средств связи. В этой связи реализация предложений по упразднению избыточных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наиболее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом изменений в законодательстве, финансово-экономическим обоснованием и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в правительство. Похожим образом должна проводиться работа по анализу потенциально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ведомство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на основе которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специалистами в конкретной сфере управления и т. п. 6.6. Распределение задач между различными уровнями (звеньями) государственного аппарата управления Очередной темой наших рассуждений будет рассмотрение критериев распределения административных задач по отдельным уровням территориальных органов государственного управления. До рассмотрения этих критериев остановимся на некоторых общих вопросах. Итак, одна из основных мыслей данной темы заключается в том, что, создавая модель аппарата административного управления, следует руководствоваться принципом предоставления права принятия решения по каждому конкретному вопросу как можно более низкому уровню, т. е. органам, расположенным ближе всего к производству или потребителю. На языке праксеологии следовало бы сказать, что такой подход позволяет принимать решения на возможно более низком уровне. В свою очередь, следует поставить вопрос: разработаны и введены ли в практику критерии распределения задач между уровнями структуры административного аппарата? Нет. На научных конференциях неоднократно отмечалось, что до сих пор не разработана система критериев распределения задач между административными ведомствами, находящимися на различных уровнях структуры государственного аппарата управления, и высшие органы не делали различия между формами решения вопросов местного значения и формами решения вопросов государственного значения. 6.6.1. Органические задачи Под понятием органических задач данного уровня органов административного управления будем понимать все те задачи, которые целесообразно решать на данном уровне и, кроме того, по объективным причинам легче это сделать именно здесь, а не на ином уровне. Прежде чем делать какие-либо обобщения по поводу органических задач ступеней аппарата государственного управления, необходимо ознакомиться с законом квадрата и куба. Он носит настолько универсальный характер, что может, по-видимому, претендовать на место в теории систем. Фотографически, с сохранением пропорций, можно увеличивать и уменьшать лишь то, что имеет два измерения. Именно фотоснимок имеет два измерения, и его можно увеличивать или уменьшать без изменения пропорции того, что на нем запечатлено, и без искажения содержания образа. Во всех иных случаях изменению размеров должно сопутствовать изменение пропорций отдельных элементов. Отсюда можно сделать следующий вывод: если какое-либо учреждение построено по принципу уменьшенной копии аналогичного учреждения более высокого уровня, то заранее известно, что построено оно плохо. Плохо потому, что учреждения различной величины сохранили одни и те же внутренние пропорции. Если мы увидим, что какой-то 'отдел (скажем, по социальному развитию) в муниципальном учреждении по своей внутренней структуре и составу представляет уменьшенную фотографию соответствующего подразделения в префектуре или министерстве регионального уровня, то что-то наверняка неправильно. Теоретически может быть одно из двух: структура министерс-.ва слишком упрощена или же структура отдела муниципальной организации чересчур сложна: В практике бывает только второе. Следовало бы также обратить внимание на некоторые элементы эмоционального характера, мешающие правильному распределению прав. Речь идет об опасении утратить престиж и значимость, которое испытывают руководители на высшей ступени в случае уподобления им в части некоторых полномочий низшей ступени. Вместе с тем было бы ошибкой считать, что всякое уменьшение прав органа государственного управления означает уменьшение его роли, а всякое увеличение компетенции роль эту повышает. Напротив, освобождение органов государственного управления от решения многих мелких текущих вопросов, сокращение количества централизованно утверждаемых показателей дает этим органам возможность уделять больше внимания более серьезным проблемам, что повышает их роль в обществе. С другой стороны, чрезмерно расширенные права органа нередко делают его деятельность малоэффективной. Каждый раз, когда вопросы местного значения относятся к компетенции государственных органов, последние тонут в море мелких проблем и не в состоянии ни сконцентрировать внимание на таких проблемах, которые действительно требуют решения на «высоком уровне», ни решать вопросы оперативно, ни учитывать местных условий и местной специфики. Нередко вышестоящие органы волей-неволей превращаются в инстанции, которые лишь ставят печать на проекты решений по отдельным вопросам, подготовленные органами нижней ступени. Ничто так не ослабляет руководство, как чрезмерный централизм. Подводя итог сказанному, можно сделать вывод: значимость аппарата государственного управления как целого и штаты органов не являются величиной постоянной. Очень часто может быть так, что государственный орган федерального (регионального) масштаба, передав нижестоящему (местному) административному органу многие мелкие вопросы, добьется большого престижа и значимости, поскольку правильнее сможет решать общегосударственные вопросы. Параллельно с этим возрастет роль административного управления на местах, так как оно получит большие полномочия. В конце общих замечаний следует отметить две родственные закономерности, выступающие в области административных явлений. Первая: чем больше уровней (этажей) в аппарате управления, тем более низкими должны быть барьеры между уровнями, с тем чтобы легче их преодолевать. Причем в системе иерархии это всегда возможно лишь в одном направлении — всегда вниз. Высшая ступень (или уровень) может присвоить себе права низших ступеней (уровней) структуры, но не наоборот. В этой ситуации происходит расширение централизации. Другая закономерность выражается в следующем: чем менее конкретно распределены права между органами управления, находящимися на разных уровнях, или уровнями данного органа, тем легче оставить их без внимания. Причем подобно предыдущему случаю и по тем же причинам создается ситуация, когда высшая ступень (уровень) использует права нижней ступени (уровня), но не наоборот. Следовательно, и здесь усиливается централизация. Итак, в условиях отсутствия ясного разграничения прав и ответственности дает о себе знать тенденция к чрезмерному сосредоточению решений на высших уровнях. Из рассмотренных закономерностей мы черпаем дополнительный аргумент в пользу упрощения структур и четкого распределения прав между ступенями, видя в этом один из способов противодействия расширению централизации. Ниже мы представляем критерии распределения прав (компетенции) между различными ступенями структуры аппарата административного управления. 6.6.2. Сосредоточение функций руководства в центральных (федеральных и региональных) органах Политический критерий. Следует отметить бесспорность того положения, что формирование административной политики в общегосударственном масштабе всегда должно являться прерогативой федеральных и региональных органов исполнительной власти. Этот критерий носит весьма общий характер, и его надлежит рассматривать как общую директиву. К этому вопросу мы еще вернемся. Критерий единого решения. Легко определить задачи, решение которых возможно лишь на федеральном уровне. Ясно, что в этих задачах ставятся вопросы, касающиеся всего государства. Примером может служить решение вопроса: должно ли движение автотранспорта быть правосторонним или левосторонним? Никто и никогда не пытался доказать, что правостороннее движение лучше левостороннего или наоборот. Однако для всех очевидно, что в этом вопросе должно быть принято единственное решение. То же можно сказать о дорожных знаках, знаках государственной принадлежности на самолетах и кораблях, об обозначении автобусных остановок и т. д. Критерий кумуляции (сосредоточения). Кроме упомянутых выше, есть и другие проблемы, решение которых должно осуществляться централизованно. Имеются в виду вопросы, где решающее влияние оказывают технические исследования, уровень специальных знаний, точные расчеты, причем никакие местные, региональные, культурные или природно-географические соображения роли не играют. К вопросам этого рода мы причисляем разработку строительных нормативов, предписаний в области гигиены и безопасности труда, стандартов, правил эксплуатации машин и оборудования и т. п. Критерий дефицита. Повсюду, где мы имеем дело с дефицитом, централизованное хозяйство более обоснованно, чем децентрализованное. Решения о распределении дефицитных ценностей должны приниматься на вышестоящем уровне государственными органами. Этот принцип находит обоснование в том, что децентрализованное хозяйство требует больших ресурсов, поскольку запасы и склады создаются по всей стране, во многих пунктах. Разумеется, концентрация связана со многими недостатками. Поэтому следует обратить внимание на то, чтобы государственные органы отказывались от регламентации тех материалов, которые перестали быть дефицитными. Критерий учета (статистики). Следует обратить внимание на то, что существуют некоторые работы учетного (статистического) характера, имеющие смысл и практическое значение лишь в том случае, если проводятся централизованно, в масштабе всего государства. Какую пользу мог бы, например, иметь реестр зараженных опасной инфекцией, если бы он велся лишь в масштабе одного города? Больному достаточно сменить место жительства, и картина учета исказится. Целый ряд статистических данных потерял бы всякую ценность, если бы они не охватывали всего государства. Критерий основного звена. Если в общественной жизни начинает решительно доминировать одна проблема, ей должны быть подчинены все иные. Такой проблемой может быть стихийное бедствие, вызванное природной катастрофой, необходимость восстановления страны (региона). Система централизованного управления может на короткий период подавить действие законов экономики и сосредоточить все общественные средства для решения одной задачи. Критерий срочности. Часто одним из условий локализации решения на уровне местного аппарата управления является необходимость соблюдения сжатых сроков. Речь идет о том, чтобы решение было принято без опоздания, а в случае опоздания не стало беспредметным (например, потери, которые должны были быть предотвращены каким-то решением, появились раньше, чем началось действие средств, определенных данным решением). Известно, что решение, предусмотренное на уровне высшего аппарата, принимается медленнее, чем решение местных органов. Критерий планирования развития. Чем сильнее выступает в планировании элемент развития, более обоснованной представляется компетенция вышестоящих органов. 6.6.3. Сосредоточение функций руководства в местных органах Критерий обратной связи. Чем ближе к месту событий, чем на более низком уровне или ступени принимается данное решение, тем легче осуществляется обратная связь. Это означает, что реакция различных общественных групп на решение административного органа доходит до него в менее искаженной форме. Критерий мотивации. Распределение функций между тем или иным уровнем (ступенью) управления имеет определенное позитивное или негативное мотивационное значение. Это доказывается следующим образом: в процессе принятия конкретных решений мотивация тем сильнее, чем шире участвуют в этой работе исполнители. Критерий быстроты действий. Чем ближе к месту событий принимаются решения, тем быстрее они выполняются. Критерий качества информации. Чем ниже уровни (ступени), на которых принимаются решения, тем короче информационные каналы, через которые поступают сведения о событиях на местах, требующих вмешательства органов административного управления. Информация, проходящая по более коротким каналам, меньше искажается. Общественные критерии. Здесь следует выделись несколько моментов.
Централизация вызывает стремление наиболее одаренных и способных сил к центру. Обедненная вследствие этого периферийная территория становится беспомощной, что, в свою очередь, влечет за собой необходимость усиления централизации. 3. Применение санкций носит смешанный характер. Они, как правило, не должны применяться органами нижней административной ступени (например, принудительное взыскание налогов), поскольку в этом случае приятельские связи могут стать источником не-желательных инцидентов. Однако если применение мер принудительного воздействия находится в интересах местной общественности (соблюдение тишины и чистоты, охрана зеленых насаждений и т.д.), то она должна оказывать влияние на применение санкций. Поэтому соответствующие ре-рения должны приниматься на нижних ступенях. Некоторые общественные круги, обсуждая вопросы о труде, отпусках, дисциплине, пенсиях, утверждают, что подобного рода вопросы должны решаться централизованно, поскольку это дает рядовому гражданину большее ощущение безопасности. При этом следует отметить, что в принципе общественные критерии выступают в пользу децентрализации. Упомянутый критерий социальной безопасности и частично критерий местных мер представляют собой исключение. • Экономический критерий. Каждое передвижение рассматриваемого вопроса в верх организационной схемы аппарата административного управления увеличивает затраты, идущие на его решение. Поэтому с точки зрения экономичности рациональнее принимать конкретные решения на более низких ступенях (уровнях) аппарата административного управления. 6.6.4. Сосредоточение функций руководства в органах управления различных уровней, обусловленное конкретными обстоятельствами Далее рассматриваются критерии сосредоточения функций руководства на различных ступенях и уровнях аппарата административного управления в зависимости от конкретных условий. Технический критерий. Техническое оборудование должно размещаться таким образом, чтобы его эксплуатация была максимальной. Критерий закона больших чисел. Суть его пояснит пример. Допустим, что в области возникнет план организации местного страхования от стихийных бедствий. Предположим, подсчет за последние годы показал, что сумма страховых взносов от жителей области уравновешивает суммы, выплаченные в возмещение ущерба вместе с наценкой на расходы по содержанию административного аппарата. Можно было бы считать, что принятие областью на себя всех страховых вопросов не только возможно, но даже принесет выгоду, если исключить наценку за содержание аппарата. Почему же подобный замысел непрактичен? Потому что область была бы вынуждена сохранять значительный капитал (которого она не имеет) вместо того, чтобы использовать его на более срочные нужды. В противном случае после значительного стихийного бедствия пострадавшие должны были бы годами ожидать момента, когда постепенно накапливающиеся взносы сделали бы возможным возмещение им относительно больших убытков. Основная Идея страхования, заключающаяся в создании возможности немедленного восстановления уничтоженных орудий труда, была бы перечеркнута. Подобного рода страхование должно быть локализовано там, где ежеквартально, а возможно, и ежемесячно поступления взносов балансируются с суммами выплат в те же временные периоды. Только статистик может указать, границу размещения такой проблематики. Критерии детальности. Этот критерий сводится к тому, что решения, принимаемые на нижних ступенях органа административного управления, носят более конкретный, детальный характер. Если, сравнивая распоряжение по одному и тому же вопросу, идущее от министерства и его территориального органа, не увидеть нарастающей детальности при переходе вниз, то это значит, что распоряжение отработано плохо. Критерий значимости (веса). У каждого органа административного управления, находящегося на определенной ступени, есть ряд проблем, которыми он должен заниматься. Если, например, какая-то проблема имеет общегосударственное значение, а будет решаться На областном уровне, возникает нездоровая ситуация, поскольку все усилия при решении этого рода вопросов ложатся на администрацию данной области, а выгода распределяется на все единицы областного уровня. Критерий территориального радиуса действия. Речь идет о том, чтобы право решения вопросов, касающихся определенной территории, было придано органам, наиболее приближенным к контролируемой территории. С точки зрения этого критерия вызывает сомнение передача местному муниципальному управлению тех предприятий, которые снабжают всю область и даже участвуют в экспорте. Критерий ответственности. Задачи должны решаться на отдельных ступенях и уровнях аппарата административного управления таким образом, чтобы ответственность за их решение была уловима. Критерий верхнего предела возможности. Этот критерий относится к бесспорным принципам теории организации и заключается в том, что каждый уровень управления и каждый коллектив административного аппарата обязаны выполнять работу на самом высоком уровне и с максимальной отдачей. Критерий равенства. Бывает, что федеральные органы — как министерства, так (возможно чаще) и другие государственные учреждения — забывают о том, что их территориальные подразделения являются элементом совокупности местной ситуации и должны приспосабливаться к этой ситуации как можно лучше. Короче говоря, всегда должна быть такая ситуация, чтобы на каждой ступени территориального деления государства местные партнеры встречались для совместного решения локальных вопросов в условиях уравненных прав. Критерий комплексности. Следует подчеркнуть, что организация органа административного управления определенной ступени осуществляется по тем же принципам, что и организация индивидуального оабочего места, звена или структурного подразделения. Если на от-пельных ступенях аппарата управления средства не соответствуют решаемым задачам, то это приводит к ошибкам в распределении прав. Поэтому необходимо правильно сочетать задачи и средства их решения. Критерий эффективности капиталовложений. Если имеется техническая возможность осуществления капиталовложений в течение одного или двух строительных сезонов, а в связи с невозможностью концентрации средств капиталовложения осуществляются в течение двенадцати сезонов, то общество несет убытки, вытекающие из замораживания капитала на более длительный период, чем это обусловлено объективными обстоятельствами. Поэтому решения вопросов, касающихся капиталовложения, должны размещаться на таких уровнях или ступенях, которые располагают резервами, дающими возможность реализовать капиталовложения столь быстро, как это позволяет состояние техники. С игнорированием критерия эффективности капиталовложений связана и другая проблема, пожалуй, не менее важная. Примером может служить реконструкция Большого театра. В первом периоде была заказана аппаратура, которая уже устарела к концу строительства, т. е. еще до открытия театра. Не только отдельная аппаратура, но и крупные сооружения подвержены старению. Вследствие длительных сроков строительства крупные сооружения и заказанное для них оборудование, аппаратура устаревают к концу строительства. Происходит это из-за все более ускоряющегося темпа технико-экономического развития. Поэтому рассматриваемый критерий эффективности капиталовложений приобретает все большее значение. 6.6.5. Специальные вопросы Управление путем постановки задач. Предоставление подчиненным самостоятельности заключается главным образом в постановке перед ними конкретных целей или задач. При этом инициатива, знания и опыт исполнителей позволяют им изыскивать способы выполнения работы. Недопустимо, чтобы какое-либо министерство патерналистски относилось к собственному подразделению на территориальном уровне, к своему подразделению на городской ступени. Высшая ступень имеет право устанавливать задачи низшей ступени, а также контролировать выполнение этих задач в границах предоставленных исполнителям средств. Чрезмерная формализация. Чрезмерная формализация в основном принимает две формы: «переинструктирования» и сверхрегламентации. Существует определенное число указаний, нормативов, предписаний и т. д., которое исполнитель способен использовать. Если этот максимум превышен, низший уровень исполнения перестает ориентироваться в данном материале. Именно такую ситуацию мы называем «переинструктированием». В этом случае государственный орган и его кадры пользуются преимущественно теми предписаниями, которые изданы в последний период, поскольку лучше их помнят. Но это не значит, что государственный орган и его работники будут основывать свою деятельность на тех предписаниях, которые с точки зрения политики данного административного органа являются важнейшими при решении задач, стоящих перед ним. Вследствие этого происходит искажение деятельности, причем в совершенно непредвиденном направлении. Последствием «переинструктирования» является ослабление мотивации. Государственное учреждение и его работник, ограниченный в работе выполнением многочисленных инструкций, не может увлечься работой, поскольку как его успехи, так и его неудачи могут быть отнесены на счет тех, кто детально разработал поведение и действия персонала. Детальность предписаний не оставляет исполнителю никакого поля для маневра, принуждая принимать шаблонные решения. Во многих случаях «переинструктирование» может привести к иного рода извращениям: лавина предписаний, в которой не могут разобраться ни исполнители, ни их руководители, дает возможность служащим вести себя так, как им выгодно. Всегда можно отыскать предписание, за которым в случае необходимости легко спрятаться. Следует также принять во внимание, что «переинструктирование» вызывает у служащих чувство неуверенности и желание уйти от решения вопроса (перестраховка) даже при оперировании известными им предписаниями. Ибо они могут думать, что какое-то из известных им предписаний модифицировано другим, а это прошло мимо их внимания. Сущность сверхрегламентации состоит в ужесточении и перегрузке деталями правовых нормативов с целью охватить и предусмотреть абсолютно все моменты. Это приводит к значительному ограничению общего характера норм и вызывает оковывание любой оперативной деятельности. Служащие органа самой низшей ступени управления имеют в этом случае весьма ограниченную возможность творческой интерпретации данных им предписаний. Им остается лишь действовать согласно букве предписания. В особо неприятное положение сверхрегламентация ставит работников органов местного управления, которые непосредственно сталкиваются с посетителями. Этих работников часто обвиняют в бюрократизме, отрыве от жизни и непонимании ее запросов лишь потому, что они выполняют свои обязанности согласно действующим правовым нормам. В общих чертах следует отметить: чем детальнее данные предписания и правила, тем быстрее они устаревают и тем скорее требуют обновления, и чем меньше формализация, тем больше шансов на развтие у работников государственных (муниципальных) учреждений новаторских позиций. Итак, госуправленец в своей деятельности выполняет различные функции:
Вопросы для размышления и самоконтроля
|