Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
Вопросы для размышления и самоконтроля 1.. Управленческий труд и управленческая деятельность: каково содержание и соотношение данных понятий?
. Тема 11. Диапазон и сфера руководства
11.1. Факторы потенциальной нормы управляемости Прежде всего подчеркнем, что под термином «потенциальная норма управляемости» подразумевается не только число работников, находящихся в подчинении у одного руководителя, но и круг работ (задач), которые он может выполнять при соответствующих конкретных условиях, которые фактически не всегда наличествуют. То, что мы определяли в предыдущем параграфе как масштаб управляемости, предполагает достаточно широкий диапазон при определении численности структурной единицы: 9—15, а конкретное число работников устанавливается в зависимости от решаемых ими задач, условий деятельности, иными факторами, влияющими на определение нормы штата. Факторы, определяемые порученными задачами.
Разнородность задач. Независимо от степени трудности задач, стоящих перед данным аппаратом, легче руководить той группой, члены которой выполняют одинаковую работу. Увеличение разнородности работ подчиненных уменьшает норму управляемости, ибо внутренние нажимы и разногласия, противоречивые интересы сотрудников проявляются чаще при распределении работ между членами группы, проявляются сложности в обучении персонала, интеграция отдельных задач .отнимает много времени, возникает неясность требований, предъявляемых к подчиненным. Рассматриваемый фактор не всегда проявляется с одинаковой силой, особую роль он играет в сложных проблемах. Если же мы имеем дело с простыми вопросами, то их разнородность лишь в небольшой степени ограничивает потенциальную норму управляемости. При разнородности задач фактором, ограничивающим возможность управления, иногда является объем знаний руководителя. Среди решаемых руководителем задач нужно уметь разглядеть те задачи, которые вызывают необратимые последствия и которые руководители не могут передать подчиненным, так как в случае неудачи подчиненного они не в состоянии кардинально поправить ситуацию. Такие задачи сужают норму управляемости. • Координация. Самостоятельным фактором потенциальной нормы управляемости является степень координации совместных действий. Фактор этот имеет мало общего со сложностью задач. Даже если вся группа занята относительно трудной работой, к примеру разработкой нескольких проектов, причем каждый проект делает отдельный работник, — в этом случае нет необходимости в координации. Координация деятельности группы иногда сильно влияет на потенциальную норму управляемости: чем шире координация, тем меньше потенциальная норма управляемости. Факторы, зависящие от характера внутриорганизационных управленческих отношений.
Деятельность, не связанная с руководством. В некоторых учреждениях рабочее место руководителя организовано так, что в состав его обязанностей входят работы, не имеющие ничего общего с управлением подчиненными. К ним относятся представительская деятельность, личное участие в проведении исследований в научных институтах и т. п. Чем больше таких обязанностей, чем более они трудоемки, тем меньше потенциальная норма управляемости.
Фактором, влияющим на потенциальную норму управляемости, также является выбор целей группы и отношение к ним ее членов. Это следует понимать так, что чем ближе работникам цели, которые ставит перед собой учреждение, чем больше эти цели пользуются их поддержкой, тем быстрее и полнее происходит интеграция. Надлежащее формулирование цели учреждения и его подразделений становится элементом, укрепляющим интеграцию. • Деятельность неформальных групп. Под неформальными группа ми, как известно, понимаются группы, образующиеся в учреждении самопроизвольно и спонтанно на почве личных товарищеских кон тактов, общих интересов, совместных развлечений и т. п. В неформальных группах: а) формируется мнение работников о различных событиях, происходящих в учреждении; б) формируются Н0рмы поведения, которым обычно следуют участники группы; в) быстрее узнают о событиях, которые трудно обнаружить с помощью формального контроля. Можно высказать убеждение, что положительно настроенные по отношению к деятельности учреждения неформальные группы облегчают руководителю работу, а тем самым увеличивают и потенциальную норму управляемости.
Следующая проблема — неизбежная потеря информации и ее искажение при прохождении поручения через очередные ступени иерархии. Поэтому поручение должно быть точным и продуманным, чтобы, пройдя через все ступени, попасть к основному адресату, находящемуся на последней ступени, сохранив полную и ясную форму. Если руководители наивысших ступеней недооценивают этой проблемы и создают нормативные акты поспешно, то этим они не уменьшают свою работу, так как вынуждены издавать новые документы, целью которых является разъяснение ранее переданных актов. Часто руководителю, находящемуся на высшей ступени иерархии, приходится заниматься делами лиц, расположенных в структуре дальше его непосредственных подчиненных (перемещения, продвижения, награды, санкции и т. п.). Следовательно, не только непосредственные, но и в некоторой степени косвенные подчиненные загружают сферы его управленческих возможностей. Иногда создается впечатление, что фактор вертикального диапазона руководства легко изменим по числу ступеней подчиненности. Однако это не так просто, поскольку дистанция между соседними ступенями в учреждениях различна.
Существенное влияние оказывают на норму управляемости применяемые показатели труда. Если с их помощью можно определить, соответствует ли выполняемая работа норме или нет, то роль руководителя значительно облегчается. Наконец, еще один важный вопрос: если структурное подразделение представить чем-то вроде системы, относительно обособленной и связанной с внешним миром элементами «ввод» и «вывод», то пользоваться установленными процедурами и показателями можно тем шире, чем стабильнее будет ситуация в этих «вводах» и «выводах» и чем меньше в них будет неожиданностей и помех. Факторы технического характера. К факторам технического характера, влияющим на норму управляемости, относятся следующие. • Оснащение. Снижение потенциальной нормы управляемости вызывается недостатком обеспечения оборудованием и штатами. Если работники какого-либо учреждения лишены достаточного количества электронно-вычислительной техники, шкафов для хранения документов, столов и т. д., если они работают в тесноте, то часто возникают затруднения в организации их работы. Руководитель такого аппарата тратит много времени на установление очередности использования машин, решение споров из-за столов, комнат и т. д. (имеются в виду прежде всего небольшие учреждения). В подразделениях, испытывающих нехватку работников, поспешность и нервозность в работе группы снижает потенциальную норму управляемости. В этом случае может возникнуть парадоксальное на первый взгляд положение: увеличение персонала до необходимой численности не уменьшит, а увеличит резерв потенциальной нормы управляемости. • Структура учреждения. Легче руководить группой, привыкшей выполнять определенные задачи и являющейся элементом гармонично работающего административного целого, чем группой, не привыкшей % согласованной работе с другими группами и не вполне овладевшей навыками в решении задач. В первом случае ситуация способствует увеличению потенциальной нормы управляемости, поскольку лишает руководителя многих затруднений. А для того чтобы какая-то группа почувствовала себя частью объединенного целого, необходимы время и относительная стабильность структур. Структура учреждения оказывает определенное влияние на потенциальную норму управляемости. Если аппарат управления слишком раздроблен и если раздробленность не опирается на надлежащие критерии и искусственно разрывает комплексные проблемы, то руководители теряют много времени на различные согласования, тем самым их управленческие возможности уменьшаются.
Техника обработки информации. Широкое и умелое применение ЭВМ создаст во многих подразделениях административного аппарата такие возможности, которых мы сегодня еще не в остоянии пред ставить себе. Можно, пожалуй, лишь отметить, что благодаря ЭВМ вертикальные структуры администрации могут быть заменены более горизонтальными, так как введение электронной обработки данных влечет за собой передачу компьютерам решения отдельных задач и одновременно расширяет возможности общения руководителя с подчиненными звеньями. Следовательно, увеличивается норма управляемости, и тем самым структура может принять более горизонтальную форму. Трудно при этом удержаться от следующей мысли: если в ближайшем будущем нас ждет перспектива широкого распространения ЭВМ, то не следует ли использовать любые возможности преобразования вертикальных структур в более горизонтальные, чтобы постепенно уменьшать число руководителей средних ступней, деятельность которых станет ненужной? Мы рассмотрели немало факторов, влияющих на потенциальную норму управляемости. Разумеется, в практике нужно учитывать те из них, которые в данной ситуации наиболее существенны. Проиллюстрируем это примером. Несколько ранее мы говорили о роли текучести кадров в управлении группой. Этот фактор не будет иметь почти никакого значения, если выступит в соседстве с такими факторами, как, например, минимальная степень трудности выполняемых заданий. Однако он окажет большое влияние, если вследствие большой трудности работы персонал будет вынужден длительное время привыкать к этой работе и приобретать соответствующие навыки. В этом случае текучесть кадров может вырасти до размеров катастрофы. Так же обстоит дело с фактором координации: выполнение требований в этом направлении может или очень сильно загружать руководителя, или же совсем не отвлекать его внимания, в зависимости от того, какую роль играет социотехнический фактор, т. е. в какой степени проблему координации внутри группы возьмут на себя работники. После проведенного обзора важнейших факторов потенциальной нормы управляемости и рассмотрения их особенностей следует поставить вопрос: какое все это имеет практическое значение? Мы не можем с достаточной точностью определить качественную значимость отдельных факторов, силу их взаимного влияния, и в результате невозможно указать оптимальное с точки зрения потенциальной нормы управляемости в данной ситуации число подчиненных. Несмотря на это несовершенство теории, все же можно извлечь из нее немало полезных практических выводов. С ее помощью можно устранить в структуре аппарата административного управления многие ошибки, применив сравнительный метод. Если рассмотреть две одинаковые административные единицы, например два одноименных отдела в двух учреждениях одного уровня управления, и отметить, что у одного из руководителей имеется восемь подчиненных, а у второго — пятнадцать, то подобная констатация ничего конкретного в отношении качества структуры не даст. Но если сравнить факторы (исключив несущественные) потенциальной нормы управляемости в обеих ситуациях, то с полным убеждением можно утверждать, что имеющаяся структура несовершенна: или один из руководителей перегружен руководящей работой и не справляется с обязанностями, или же второй руководитель работает вполсилы. Последствия превышения потенциальной нормы управляемости. До последнего времени в специальной литературе обращалось внимание главным образом на необходимость и целесообразность полного использования управленческих возможностей путем создания более крупных, чем это обычно практикуется, организационных подразделений. Практика дает много примеров, подтверждающих мнение о том, что, как правило, потенциальная норма управляемости используется недостаточно. Наряду с этим необходимо уяснить последствия, вытекающие из превышения границ потенциальной нормы управляемости. Руководитель многочисленного, непосредственно ему подчиненного персонала обычно не имеет времени для подробного знакомства с положением дел на отдельных участках работы подчиненных, и поэтому у него нет достаточного количества материалов ни для полных и правильно составленных отчетов, которые он обязан пересылать на вышестоящие уровни, ни для хорошо обдуманных поручений, направляемых вниз. Насколько чрезмерно число ступеней структуры приводит к искажению информации, настолько же превышение потенциальной нормы управляемости ведет к утрате определенного процента информации. Говоря образно, в определенном пункте информационного канала возникает нечто вроде трясины, в которой тонет часть информации, и лишь некоторая ее часть перебирается через болото. Поэтому даже в наиболее правильно организованном учреждении, если хотя бы одна ступень руководства страдала превышением потенциальной нормы управляемости, последствия этого давали бы знать о себе вплоть до вершины организационной пирамиды. Ни самая нижняя ячейка, ни самая верхняя, ни любая другая, расположенная в любой точке информационного канала, не имели бы необходимой информации. Руководитель, потенциальная норма управляемости которого превышена, попадает в своеобразный порочный круг, так как, не имея достаточного времени для информирования подчиненных об установках, идущих сверху, он не может тем самым предоставить им больше самостоятельности. Ограничивая самостоятельность подчиненных (или не расширяя ее в должной мере), руководитель уменьшает потенциальную норму управляемости. Превышение потенциальной нормы управляемости приводит к тому, что руководитель не может полностью разобраться в ситуации и старается сконцентрировать внимание лишь на тех вопросах, которые контролируются вышестоящим руководством, откладывая в сторону остальные вопросы, даже если они объективно более важны. Такой руководитель найдет, например, время для приема работника, готовящего ответ на запрос министра, хотя сам вопрос и не особенно важен, но не окажет помощи другому работнику, занимающемуся более важным делом, но не связанным с заданием начальства. Как видим, превышение потенциальной нормы управляемости приводит к возникновению ситуации, деморализующей административный персонал. Методы, предупреждающие превышение потенциальной нормы управляемости. Если по тем или иным причинам данная организационная ячейка слишком велика для того, чтобы ею мог руководить один человек, то появляется мысль о разделении этой ячейки на две. Допустим, что интересующая нас ячейка насчитывает 15 человек: один руководитель и 14 исполнителей, а мы считаем, что этот руководитель в данных условиях способен управлять самое большое восемью подчиненными. Делим данную ячейку на две по семь человек и в каждой из ячеек назначаем руководителя. Получаем следующую структуру: один руководитель организационного целого, два руководителя нижний ступени и 12 исполнителей. Эта операция привела к увеличению ступеней в структуре, изменила численное соотношение руководителей и исполнителей (троекратно увеличив число первых), словом, увеличила пирамидальность структуры, обнаружив множество недостатков, вытекающих из ее раздробления. В случае перегруженности руководства увеличение пирамидальное™ структуры путем создания дополнительной ступени вовсе не является единственным выходом. Можно применить и другие способы, например один из следующих. Первый заключается в том, чтобы снять с руководителя часть нагрузки. Как правило, руководителя и подчиненного объединяет связь двух видов: служебная, содержащая полномочия отдавать приказания и контролировать их выполнение, и функциональная, заключающаяся в том, что подчиненный обращается к своему руководителю за советом и помощью в трудных служебных ситуациях как к специалисту, который больше и лучше разбирается в работе. Во втором случае руководитель выступает не как вышестоящее лицо, а как советник и эксперт. Эта роль зачастую бывает весьма трудной. Если добавить к этому элементы обучения, то в преобладающем числе случаев данная работа является более трудоемкой, чем работа по управлению. Чтобы облегчить участь руководителя, можно в состав подчиненной ему группы ввести опытного специалиста, превосходящего по своей квалификации других членов группы, и передать ему работу консультативно-инструктивного характера. Такой работник не увеличит числа иерархических ступеней, поскольку не получит никаких распорядительных полномочий и прав контроля. Просто каждый работник сможет обратиться к нему за советом, а он должен давать такие советы в пределах своей профессиональной компетенции. Таким образом, специалист возьмет на себя значительный круг обязанностей руководителя и расширит его потенциальную норму управляемости. Необходимость создания дополнительной ступени отпадает. Второй способ ликвидации превышения потенциальной нормы управляемости без увеличения иерархических ступеней заключается в перемещении резерва этой нормы с данной ступени на ту ступень, где она недостаточна. Представим себе учреждение, где руководителю всей организации, имеющему потенциальную норму управляемости в пределах 6—8 человек, непосредственно подчинены только три руководителя нижней ступени, каждый из которых работает с 14 работниками-исполнителями. Но потенциальная норма управляемости на нижней ступени превышена, ибо ее уровень тоже ограничен 6—8 работниками. Поступая, как обычно, традиционным методом, делим группы из 14 человек пополам, в каждой группе выделяем руководителя и получаем три ступени иерархической лестницы. Но можно использовать резерв потенциальной нормы управляемости на ступени руководителя учреждения, придав ему не трех, а шесть руководителей второй ступени. Тогда на каждого из этих шести руководителей нижней ступени придется не по 14 подчиненных, а по семь или шесть. При равномерности потенциальной нормы управляемости на двух уровнях отпадает необходимость создания третьей ступени. Кажется, на практике этот простой метод почти никогда не применяется. Распространена нездоровая тенденция к увеличению ступеней структуры без попыток обдумывать другие решения. Наиболее важную роль должен играть третий способ освобождения руководителя от груза излишних или не относящихся к нему обязанностей. Он заключается в анализе факторов потенциальной нормы Управляемости и выборе среди них таких, которые поддаются нашему воздействию, с последующим формированием их в направлении увеличения этой нормы. Пример использования этого метода выглядит следующим образом. Осуществляя анализ факторов потенциальной нормы управляемости, следует заранее исключить группу факторов, связанных с полученными заданиями. Ибо мы рассматриваем задачи как нечто данное, и никаких изменений в этой области произвести нельзя. Воздействовать арсеналом организационной техники на сложность, значимость, вес или разнородность задач мы не в состоянии. Такое же замечание относится к требованиям фактора координации. Вне сферы нашего вмешательства остается также фактор необратимых событий. Однако совершенно иначе выглядит дело с группой факторов, связанных с деятельностью руководителя. Если, например, речь идет о степени самостоятельности руководителя, о мере ограничений и степени отвлечения со стороны верхних ступеней, то вполне очевидно, что такие вещи можно регулировать, причем в широких пределах. Там, где резерв времени и энергии руководителя образуется за счет увеличения его свободы, ее можно увеличить до границ, обусловленных уровнем его квалификации. В крайних случаях руководителя с недостаточной квалификацией следует заменить другим. Можно также использовать вспомогательный персонал. Помимо этого, нужно пересмотреть фактор деятельности, не связанной с руководством. В любой ситуации можно задуматься над тем, не выгоднее ли освободить руководителя от некоторых не связанных с управлением занятий, чем создавать дополнительную ступень. Группа факторов, зависящих от персонала, также дает много возможностей для вмешательства, направленного на расширение потенциальной нормы управляемости. Начнем с вопроса квалификации персонала. Руководитель не только может, но и должен влиять на уровень квалификации персонала. Рост квалификации персонала повышает уровень исправности (рациональности) управления. Слабой стороной этого фактора, рассматриваемого с данной точки зрения, является то, что он медленно влияет на работу учреждения, в то время как конкретная ситуация может требовать быстрых изменений. Таким же образом складывается ситуация под воздействием фактора неформальных групп. Среди факторов технического характера находим такие, на которые можно воздействовать относительно быстро. Несомненно, что совершенствование связи всегда возможно при определенных финансовых затратах (например, расширение сети телефонной связи или модернизация этой связи). Явно поддается воздействию фактор процедур. Мы всегда можем проанализировать, полностью ли использована возможность алгоритмизации определенных повторяющихся действий, можно ли разработкой или усовершенствованием некоторых процедур устранить без вреда для качества работы некоторые элементы неуверенности в работе персонала, вызывающие необходимость периодического вмешательства руководителя. Можно также подумать, нельзя ли точнее и яснее выразить основные цели структурного подразделения, чтобы расширить самостоятельность исполнителей, работающих в этом подразделении. Эти мероприятия способствуют относительно быстрому увеличению потенциальной нормы управляемости. Так вкратце выглядит метод расширения потенциальной нормы управляемости путем воздействия на ее отдельные факторы. Анализ факторов потенциальной нормы управляемости облегчает создание крупных рабочих групп и позволяет избежать отрицательных моментов превышения этой нормы. |