Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
Правотворческая управленческая деятельность - создание, изменение, отмена и усовершенствование правовых норм, т.е. издание нормативных актов Коллегиальных органов управления Единоначальных органов управления Процедура
16.2.3. Принципы нормо'творческой управленческой деятельности Известно, что деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц в силу ее общественной значимости должна быть регламентирована в гораздо большей степени, чем деятельность фирмы или частного лица. Известно также и то, что субъекты исполнительной власти, находясь в непосредственной близости к гражданам, потребителям государственных услуг, к практике правоприменения, в числе первых реагируют на недостатки системы действующего права, с которыми сталкиваются правоприменительные органы и которые препятствуют решению стоящих перед государством задач. Эти обстоятельства объясняют инициативную право(нормо)творческую деятельность органов государственного (муниципального) управления. От современной и качественной нормотворческой управленческой деятельности зависит, будут ли создаваемые в стране законы «живыми», сумеют ли юридические нормы соединиться с активными обще ценными отношениями, перекрыть дорогу правонарушениям, преодолеть пробельность права. Пробельность права — ситуация, когда обнаруживается недостаточность (отсутствие) праворегулирующих норм, «молчание» права там, где оно должно «говорить»73. Подчеркивая положительную сторону инициирования правотворчества органами административного управления, нельзя при этом не заметить, что отдельные министерства, территориальные органы власти чрезмерно увлекаются нормотворчеством и тогда неизбежно на-. ступает «инфляция» правовых норм, от которой страдают как государственные служащие, так и граждане. Какими принципами должны руководствоваться субъекты нормотворческой управленческой деятельности при подготовке административных актов, индивидуальных предписаний регулятивно-координирующего и разъясняющего характера?
Принцип оговорки в законе вступает в силу там и тогда, когда допускается вмешательство в права граждан. Вмешательство — это посягательство на права граждан, осуществляемое либо через правовой акт (прежде всего административный), либо через управленческую деятельность. • Принцип пропорциональности или соответствия означает, что каждая административная мера должна соответствовать следующим требованиям: 1) конкретности или правовой и фактической возможности; 2) пригодности; 3) необходимости; 4) соразмерности. Конкретность означает следующее: администрация не может отдать распоряжение, которое адресат не может и не должен выполнить (например, требовать от гражданина освободить дом, когда он сдал его в аренду, — это квалифицируется как правовая невозможность). Мера пригодна (надлежащая), если помогает достичь общественно значимой цели (например, требовать от фабрики надстроить трубу — дорого, а концентрация вредных веществ снизится минимально). Необходима административная мера (обязательна) тогда, когда нет других средств, в меньшей степени нарушающих интересы граждан и общества. Например, нельзя увозить автомашину с места запрещенной стоянки во двор буксировочной службы, если поблизости есть парковочная стоянка. Мера соразмерна — означает другими словами, что не следует из «пушек стрелять по воробьям». (Ресторан закрыли невовремя — нельзя же отбирать лицензию.) • Принцип открытости и гласности — это фундаментальная черта демократического правотворческого процесса, должна присутствовать в административно-управленческой деятельности, с тем чтобы обеспечить возможность гражданского общества установить над ней контроль, скорректировать ее течение. Говоря о гласности, следует иметь в виду прежде всего ее информационную нагрузку. Предвари тельное обсуждение нормативных установок обязательно не только среди тех, кто эти нормы издает, но прежде всего среди тех, кому эти нормы использовать. В более широком смысле следует вести речь о создании целостного механизма социальной экспертизы вновь создаваемых норм. 16.2.4. Правила юридической техники оформления правового акта Административное право регулирует значительный круг специализированных отношений, постоянно увеличивается количество информации, содержащейся в нормативных актах. Актуальным поэтому является вопрос о нормативном закреплении не только принципов правотворческого процесса, но также правил нормотворческой техники. Думаем, что в этих правилах должны четко оговариваться некоторые моменты. Например, преамбула должна содержать вводные положения, разъясняющие цели и мотивы издания акта, его основные задачи. • Нормативные правила в преамбулу не включаются. Нормативные положения правового акта следует излагать в виде статей, имеющих сквозную нумерацию арабскими цифрами. К статьям, как правило, должны даваться заголовки, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи. Желательна нумерация частей статьи, сформулированных в виде отдельных абзацев, арабскими цифрами с точкой. Крупные акты в зависимости от объема и характера нормативного материала могут содержать разделы и главы.
Думаем, что использование Правил юридической техники как раз способствовало бы большему пониманию текстов нормативно-правовых актов как специалистами, так и гражданами России 16.3. Правоприменительная управленческая деятельность Правоприменительная управленческая деятельность — это разрешение конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм. В процессе правового регулирования общественных отношений правоприменительная деятельность занимает центральное место. От нее в решающей степени зависит правильное, своевременное и эффективное осуществление нормативно-правовых предписаний. Она способствует реализации субъективных прав и юридических обязанностей, служит надежным средством укрепления законности и правопорядка, гарантией прав граждан. Эффективность осуществляемых преобразований находится в прямой зависимости от качества применения нормативно-правовых предписаний. Поэтому проблемы реализации права, применения права выдвигаются на первый план, привлекают к себе пристальное внимание административной науки и практики. Происходящие в общественной жизни изменения требуют переосмысления отдельных сторон правоприменения. Это связано с появлением совершенно новых субъектов правопорядка, трансформацией взаимоотношений между его участниками, необходимостью совершенствования правореализационного процесса, повышения его эффективности, качества, упрочения гарантий прав и свобод граждан, усиления их правозащищенности. Исследование вопросов применения правовых норм, форм и методов правоприменительной управленческой деятельности позволяет повысить «инструментальную» значимость права, открыть новые возможности его осуществления в целях формирования правового государства, демократизации общественной жизни, создания стабильной обстановки в стране. 16.3.1. Понятие механизма правоприменения Если правоприменение — одна из важнейших сторон функционирования государства и государственного аппарата, то необходимо понять — с чего начинается и чем завершается процесс правоприменения, какие последствия вызывает правоприменительный акт, т. е. каков механизм правоприменения. Под механизмом правоприменения понимаем совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых государством, его органами, должностными лицами в целях обеспечения законного, справедливого, обоснованного применения права в соответствии с волей законодателя. Механизм связывает применяемую норму права с ее полным осуществлением в поведении субъектов правоотношений — это система правовых актов, действий, решений компетентных органов и лиц, вслед за которыми появляются, проявляются и претворяются в жизнь организующая и обеспечивающая функции правоприменения. 16.3.2. Процедура правоприменительной деятельности, ее стадии • Применение права начинается с исследования обстоятельств дела и выбора правовой нормы, регулирующей данный случай и отношение. Фактические обстоятельства — это жизненные факты, образующие основу применения права. Установление фактических обстоятельств дела осуществляется с помощью доказательств. На этой стадии проясняется вопрос об основании для правоприменительной деятельности, в ходе которой предстоит издать специальное решение с целью наделения конкретных субъектов правами и обязанностями. Под основаниями правоприменительной деятельности понимаются такие обстоятельства и ситуации в реальной жизни, когда компетентному органу для возникновения и «движения» правоотношения необходимо принять индивидуально-конкретное властное решение. К таким обстоятельствам относятся следующие:
• Следующая стадия применения права — это выбор и анализ юридических норм для установления (образования) юридической (правовой) основы решения дела. Соответствующие действия касаются здесь прежде всего текста правового акта. Выбор юридических норм на основании достоверного и точного законодательного текста осуществляется главным образом путем правовой квалификации (юридической оценки путем отнесения • к определенным юридическим нормам) фактических обстоятельств дела. Доминирующим звеном (элементом) этой стадии деятельности является правильное использование воли законодателя, выраженной в подлежащей применению правовой норме, разрешение какой-либо конкретной жизненной ситуации в соответствии с этим. Юридические коллизии и конфликты при применении правовых актов. Конституция РФ существенно расширила права субъектов Федерации, наделив каждый из них правом иметь свое законодательство (ст. 5, ч, 1). В связи с этим возрастает возможность расхождений и противоречии между федеральным законодательством и нормотворчеством субъектов Федерации, равно как и различий в законодательстве достаточно многочисленных субъектов Федерации. Нередко возникает необходимость определить: а) какой их двух конкурирующих законов является сильнее и должен действовать в том случае, если они противоречат друг другу; б) какой закон (правовая норма) должен быть применен в конкретной ситуации, если она может подпасть под действие нескольких законов (правовых норм). Почти всем государствам с федеративным устройством известны юридические конфликты — коллизии. Их причинами могут быть несовпадения политических или экономических интересов, а также неумение законодателей обеспечить необходимую в условиях федерации гармонизацию права. Правила по разрешению юридических коллизий должны быть едиными и установлены в централизованном порядке. Конституция РФ относит разрешение коллизий к предметам ведения РФ как таковой (ст. 71, ч. 1), что обеспечивает единое правовое пространство России. Правила решения коллизий по вертикали, т. е. между федеральным законом и правовыми актами субъектов Федерации, основаны на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (ст. 4, ч. 2). Единственное исключение из этого правила — когда федеральный закон противоречит нормативному правовому акту субъекта Федерации, изданному в рамках его исключительной компетенции (ст. 73); в этом случае действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Споры, возникающие в случаях коллизий по вертикали, решает Конституционный Суд РФ. Конституция РФ содержит еще одну важную коллизионную норму: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законом, применяются правила международного договора (ст. 15, ч. 4). Важная часть федерального коллизионного права — коллизионные нормы, определяющие, закон какого из двух или нескольких субъектов Федерации должен быть применен по конкретному делу. В мировой практике сложился целый ряд принципов (так называемых коллизионных привязок), на основе которых решается этот вопрос, например в имущественных спорах применяется закон места совершения сделки, закон места нахождения имущества). Для конституционного права важны привязки, определяющие, какой закон применяется к иностранцу — национальный или закон местожительства. В российском законодательстве коллизионные нормы содержатся в гражданском, семейном праве и в законодательных актах других отраслей права. • Стадия решения дела и документального оформления принятого решения. Решение юридического дела — это завершающая фаза, итог применения права. Его результат — индивидуальное государственно-властное веление, предписание, облекаемое в документальную форму, в форму акта-документа — приговора, решения, определения, заключения и т. д. • Следующая стадия правоприменительной деятельности — это реализация норм права в конкретных правоотношениях. Под реализацией норм права понимается поведение граждан, иных лиц, государственных органов, соответствующее нормам права, или, иначе говоря, правомерное поведение. Нормы права, закрепленные ими субъективные права и обязанности воплощаются в конкретных действиях, поступках. Тем самым достигается конечная цель правового регулирования: В обществе создается система отношений, правовые порядки, которые желал видеть правотворческий орган, принимая соответствующую норму права. Реализация норм права — это воплощение предписаний государственных органов, должностных лиц в реальной деятельности субъектов права, превращение их требований в правомерное поведение. Нормы права по характеру предписываемого ими поведения могут быть: обязывающими, запрещающими, управомочивающими. Они воплощаются в соответствующем поведении. Реализация их в конкретных отношениях осуществляется в четырех формах: соблюдении, использовании, исполнении и применении. Соблюдение — это форма реализации норм права, когда граждане, иные лица воздерживаются от совершения запрещенных правом действий. Установленные законом уголовные, административно-правовые и иные запреты не реализуются. Использование права — форма реализации норм права, когда граждане, иные лица используют предоставленные им субъективные права в виде дозволений или правомочий. Субъект по своему желанию реализует предоставленные права собственными действиями либо вступает в конкретные правоотношения. Исполнение — форма реализации норм права, когда граждане, иные лица исполняют возложенные на них обязанности. Субъект совершает действия, прямо предусмотренные нормой права. Обязанность признается исполненной при условии, что она выполнена вовремя, в надлежащем месте и надлежащим образом. Неисполнение обязанности, равно как и ее ненадлежащее исполнение, признается правонарушением и влечет за собой применение юридической ответственности. Результаты правореализации — это конечный итог правомерного поведения субъектов, который и следует рассматривать в качестве социально ценных последствий. К ним можно отнести издание правового акта, наступление предусмотренных правом последствий, удовлетворение законных интересов субъектов, пользование материальными и духовными благами и т. д. Таким образом, применение права — это осуществляемая в установленных законом формах специально-юридическая деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, а также на то уполномоченных общественных объединений по созданию юридических фактов, развитию новых отношений и событий путем реализации властных полномочий. Главным принципом правоприменительной практики является властный исполнительно-распорядительный характер деятельности, осуществляемый в определенных процессуальных формах. Изложенный материал можно представить следующей схемой: Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешение конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм —  установление фактических обстоятельств дела— выбор соответствующей нормы права, которую можно применить для решения определенного вопроса— толкование правовой нормы - принятие индивидуального акта— реализация акта и применение нормы права Вопросы для размышления и самоконтроля
. |