Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
18.4. Оптимизация управленческих решений Всякая проблема есть, в сущности, проблема выбора решения из некоторого множества альтернатив. Мы всегда стремимся в том или ином смысле сделать лучший выбор (как меру между разумным и иррациональным, количеством и качеством). Лучший вариант называем оптимальным. Короче говоря, если оказывается, что все варианты рег шения некоторым образом упорядочены с помощью определенной шкалы предпочтений, играющей в данном случае роль критерия отбора, то оптимизация в таком случае может быть определена как упорядочение вариантов выборов решений с помощью определенной шкалы критериев, предпочтений и обеспечение условий для выбора оптимального решения. Оптимизация как процесс выбора наилучшего варианта предполагает определение и установление минимального или максимального значения критерия для отбора. Наилучший вариант выполнения поставленных задач в соответствии с выбранными критериями и учетом меняющихся ограничений и есть оптимальный. Ограничения же представляют собой условия, при которых осуществляется такой выбор. Критерием оптимальности может быть минимизация степени риска, затрат ресурсов, временных, материальных, финансовых, трудовых, духовных (сил) и пр. Оптимальное — если соответствует максимально критериям выбора. Скажем, политико-административные решения, связанные с общественным развитием, признаются оптимальными, если отвечают максимальным ожиданиям всех заинтересованных сторон (как либералов, к примеру, так и консерваторов). Способы достижения таких решений включают: формулировку целей таким образом, чтобы они ориентировали на результаты более значимые, чем те, которые традиционно считаются наилучшими, но в то же время реалистичные; поиск средств и методов, которые приносили бы значительный эффект одной стороне, но в то же время означали минимальные расходы (потери) для другой; привлечение такого внешнего эксперта, агента (например, государственного ведомства родственной сферы деятельности), который для достижения оптимального решения проблемы мог бы предложить существенные результаты обеим сторонам; разработку единых пакетов таких мер, частичная реализация которых обеспечивала бы достижение сравнительно либеральных целей, а частичная реализация других — достижение сравнительно консервативных целей; сочетание альтернативных консервативных и либеральных действий в тех случаях, когда они не исключают друг друга; концентрацию внимания на устранении источника конфликта, а не на попытках синтезировать либеральные и консервативные альтернативы. В практике управления социальными системами принимаемые решения многокритериальные. Как показывает рпыт, нередко вариант, оптимальный по одному критерию, далек от оптимальности по другому. Обычно это конфликт между степенью достижения поставленных целей и ресурсами. При многокритериальных решениях субъекту управления приходится прибегать к компромиссу: выбирать наиболее важный, по его мнению (или мнению линейного начальника, либо мнению политического руководства), критерий, а остальные отвергать или давать «весовые» оценки различным критериям и учитывать их при определении наилучшего варианта. Критерии выбора варианта, по существу, представляют собой факторы, учитываемые при выработке и принятии решения. Чем больше количество факторов учитывается, тем в большей мере усложняется поиск оптимального варианта. Оптимизация должна дать ответ на следующие вопросы: каково будет состояние проблемы по каждому варианту после ее решения; сколько времени и какие средства будут необходимы; как и какие трудности нужно преодолеть при реализации различных вариантов; как будет отражаться каждый вариант на социальном организме в целом. Исследователей и работающих в сфере управления практиков не должно смущать, что часто существует только теоретическая возможность нахождения оптимального варианта решения. В реальной действительности управленцам приходится иметь дело с решениями, лишь в той или иной степени приближающимися к оптимальным. В таком случае оптимизация означает работу по нахождению наилучшего варианта решения. Например, если имеется всего два или три варианта достижения цели, то с относительно небольшими затратами времени можно найти наилучший из них простым перебором альтернатив. Однако по мере возрастания количества возможных вариантов эффективность такого пути резко снижается и даже применение современ-] ных средств вычислительной техники не дает желаемого эффекта. В современной практике управления довольно часты случаи, когда количество возможных вариантов решения превышает десятки, сотни, что делает простой их перебор неэффективной и дорогостоящей процедурой. В этом случае совершенно очевидна необходимость применения эвристических (неформализованных) или математических (формализованных) методов оптимизации. 18.4.1. Общая характеристика методов оптимизации управленческих решений Достаточно известна легенда о том, как древнегреческий ученый Архимед, решив долго беспокоившую его сложную задачу, воскликнул: «Эврика'» Это греческое слово («нашел») дало название группе методов, использующихся в процессе решения сложных проблем на основе неформальных, интуитивных соображений, догадок, возникающих из опыта решения сходных задач. Там же, в Древней Греции, Сократ и его ученики разработали приемы обучения и исследования, в соответствии с которыми обнаружение истины происходило в процессе бесед с помощью наводящих вопросов. Такие беседы называли эвристическими, а под эвристикой понимали «искусство нахождения истины», в котором большое значение придавалось находчивости человека и активности его мышления. Позднее под эвристикой стали понимать искусство изобретать метод нахождения нового. В настоящее время эвристика занимается изучением того, как устанавливаются новые, ранее неизвестные истины, как решаются такие задачи, которые требуют не только определенных, прочно усвоенных знаний и умений, но и догадки, выдумки, сообразительности. Можно констатировать, что все отрасли человеческого, знания р той или иной мере используют методы, в основе которых лежат интуиция, знания, опыт. Эвристические методы применяются для оптимизации управленческих решений в тех случаях, когда невозможно описать в формализованном виде основные элементы, составляющие проблемную ситуацию, связи между ними, ограничения, накладываемые на решения, т. е. когда нет возможности применить математическое моделирование или если проблема не нова, но для ее решения существует небольшое количество достаточно очевидных вариантов. Так, простейшими эвристическими методами оптимизации решений являются метод исключения второстепенных факторов и метод ограничивающего фактора. Первый из названных методов сводится ,к тому, что субъект управления ограничивает количество критериев оптимальности путем исключения из них, по его мнению, незначительных. Например, при утверждении маршрутов автобуса (городского транспорта), места нового строительства стадиона определяющим критерием может быть выбрана приближенность маршрутов и стоя нок транспорта (стадиона) к крупному производственному комплексу (крупному жилому массиву), а также количество имеющихся сил и средств. При этом такие критерии, как стоимость эксплуатации технических средств, протяженность маршрутов и др., могут игнорироваться. При распределении персонала по подразделениям органа управления главными критериями, очевидно, будут специализация образования, профессиональный опыт, необходимый для конкретного подразделения, иные критерии станут здесь второстепенными. Второй метод заключается в выявлении фактора, в наибольшей степени препятствующего достижению поставленной цели. Такой фактор называется ограничивающим. В данном случае приемлемыми вариантами решений являются только те, которые ведут к преодолению влияния этого фактора. В -органах управления к подобным факторам могут быть отнесены: недостаточная штатная численность; низкий уровень технического оснащения; некомпетентность исполнителей и т. п. Следует иметь в виду, что существует ряд причин, затрудняющих эффективное применение даже простых эвристических методов. К их числу относятся психологическая и профессиональная инерция субъекта управления; невосприимчивость новых идей (даже у некоторых лиц, обладающих достаточно высоким интеллектом и опытом); консерватизм мышления, твердая приверженность привычным методам решения проблем, в том числе новых; трудность восприятия отрицательных выводов; принятие желаемого за действительное, что нередко приводит к постановке нереальных целей и бессмысленному поиску в этом случае оптимального варианта их достижения; боязнь ответственности, приводящая к рассмотрению только тех вариантов решения, в которых она отсутствует или незначительна для субъекта управления. Эффективность применения эвристических методов значительно повышается при одновременном использовании формализованных методов прикладной математики. Последние отличаются от классических математических универсальных методов тем, что разрабатываются на их основе, но для решения конкретных практических задач, и применяются только в этих целях. Частью таких методов являются так называемые методы исследования операций. Операция понимается как совокупность действий, осуществляемых под чьи-либо руководством по заранее намеченному плану и направленных на достижение определенной цели. Примерами таких операций в органах территориального управления могут служить: система мер, обеспечивающих наведение порядка на рынке оптово-розничной продажи товаров, операция по благоустройству подъездов, замены средств уличного освещения и т. д. Для проведения операции создается штаб во главе с должностным лицом оперирующей стороны, выделенные в их распоряжение активные средства и ресурсы: люди, транспорт, техника, финансы, материалы, время. Устанавливается время, отведенное на операцию. Как правило, ресурсы всегда ограничены, в связи с чем часто задачей конкретной операции является их наиболее выгодное (оптимальное) распределение. Способы использования активных сил и средств оперирующей стороной назывдются ее стратегиями. Стратегия может представлять одно общее или совокупность частных решений. План мероприятий включает в себя факторы, на которые может воздействовать оперирующая сторона (силы и средства) и факторы, не поддающиеся такому воздействию (политические, правовые, метеорологические, природно-климатические и др.). В теории принятия решений как один из возможных критериев оптимальности принимаемых решений рассматривается минимизация максимального риска при заданном состоянии среды (минимакс). Принцип минимакса, наиболее полно разработанный в модели антагонистической игры как определение верхней цены игры, не исчерпывает, конечно, всех ситуаций поиска гарантированного результата. В реальных конфликтах зачастую оптимальная стратегия состоит в том, чтобы понять, в чем противник слаб и воспользоваться этой слабостью в свою пользу. Оптимизация тесно связана с понятием эффективности операции, т. е. степени приближения к достижению цели. Для суждения о том, насколько та или иная стратегия эффективна, вводится определенный критерий. Его конкретная форма проявляется в виде показателей, характеризующих новую ситуацию, прежде всего социальных показателей (как улучшилось обслуживание населения), а также количества использованных ресурсов, время проведения операции. Термин «исследование операции» заимствован из военно-политического управления, он впервые появился в годы Второй мировой войны, когда в вооруженных силах США, Великобритании были сформированы специальные группы научных работников (офицеров, математиков, инженеров). В их задачу входила подготовка проектов решений для командующих боевыми действиями. Эти решения касались главным образом боевого применения оружия и распределения сил и средств по различным объектам. В частности, весьма успешно была решена задача отражения массированных воздушных нападений на Великобританию со стороны Германии, решались задачи по организации операций по проведению караванов судов через Атлантический океан, организации экономической блокады Японии путем постановки минных заграждений с самолетов и т. д. В нашей стране также велась работа по применению математических методов для повышения обороноспособности армии, хотя они и не назывались «исследование операций». В послевоенный период исследования операций стали широко использоваться в экономике. Родоначальниками их применения в данной сфере можно считать советских ученых. Большой вклад в эту отрасль знания внес академик Л. В. Канторович, который явился создателем широкого класса оптимизационных моделей и методов, направленных на поиск наиболее эффективных вариантов использования ресурсов. Первая его работа на такую тему была опубликована в 1939 г. (в США труды подобного рода появились гораздо позже). В 1965г. Л.В.Канторович за разработку этого нового направления науки был удостоен Ленинской премии, а в 1975 г. стал лауреатом Нобелевской премии. Сегодня трудно назвать такую область управленческой практики, где бы ни применялись в том или другом виде методы исследования операций. В научной литературе эти методы принято классифицировать в зависимости от решаемых с их помощью задач. Так, можно говорить об исследовании методов распределения ресурсов, повышения эффективности массового обслуживания, задаче упорядочения и координации, об операции поиска, выбора маршрута действий (направлений) и т. д. Указанные задачи могут решаться группой методов исследования операций: сетевого планирования и управления; математического прогнозирования, теории игр и др. В последнее время термин «исследование операций» утрачивает самостоятельное значение и используется для обозначения первой стадии процесса «управление проектом». Впрочем, административные (политико-административные) операции и сегодня могут осуществляться не как часть административно-управленческого процесса, а как вполне самостоятельное социальное действие, поэтому исследование методики их проведения, оптимизации не утрачивает актуальности. 18.5. Разработка управленческих решений Управленческий цикл может быть условно представлен в виде двух основных этапов: выработка решения и организация его исполнения. Это деление достаточно условно, но оно необходимо для более тщательного анализа различных по своей природе управленческих операций. В первом случае речь идет о познании, исследовании проблемы и формулировании полученных выводов в виде решения, во втором — об организации деятельности исполнителей по его осуществлению. Очень часто оба этапа управленческого цикла почти сливаются, происходят одновременно, например при принятии оперативных решений, в условиях ограниченного времени, в чрезвычайных ситуациях. И все же в учебных целях необходимо отграничить их как самостоятельные проблемы. Разработка управленческих решений — этот этап административного процесса (и функция) выполняет структурообразующую роль в государственно-служебной деятельности, занимает в ней централь ное, иерархически главное место, определяет как результативные параметры, так и процессуальное содержание госуправления. Осуществление этой функции, собственно технология выработки решения, включает несколько последовательных стадий: 1) определение проблемы и формулирование цели; . 2) разработка вариантов решения;
Первая из указанных стадий связана, как правило, с изучением управленческой ситуации. Изменения в ней обусловливают возникновение проблем, а новая проблемная ситуация — объективную предпосылку необходимости принятия решения. Осуществление этой функции предполагает выбор модели принятия решений. Наиболее распространенными являются рациональная и инкрементальная (от англ. 1псегётеп1 — увеличение, прибавление). Впрочем, названия довольно условны и заимствованы из западной литературы по менеджменту85. Рациональная модель состоит из ряда решений, которые необходимо принять для того, чтобы государственный (муниципальный) орган управления выполнил поставленные (взятые) цели. Ниже дается схема, на которой изображен цикл процесса принятия решений. Это — адаптация рациональной модели, как она применяется для разрешения проблем в сфере государственного управления и коммерческой деятельности.  Обратная связь, анализ и оценка Практическая реализация выбранного решения * Выбор нужного решения Работа начинается с того, что формулируют задачу или вопрос, которые требуется рассмотреть. На этой стадии надо решить: заняться этой проблемой либо ничего не предпринимать. Если проблемой решено заниматься, нужно ее четко очертить и вполне понять ее характер. Анализ, основанный на частичном понимании проблемы, скорее всего будет ошибочным, не предотвратит неопределенность ситуации. Вопросы социальной жизни состоят- из многих переменных, и этим обусловлено, что там трудно составить правильное представление о причинно-следственных связях. Поэтому неудивительно (особенно если добавляется политический аспект), что некоторые проблемы осмысливаются и переосмысливаются. Здесь важны два момента: выбор методов изучения проблемной ситуации и сбор соответствующей информации. Если решается лишь профессиональный круг вопросов, то это позволяет исходить из анализа ведомственной информации. В данном случае методы будут обычными: анализ статистики, документов, результатов работы. Путем логического анализа определяют, хуже или лучше положение дел за оцениваемый период, тем самым подготавливают информацию для внутриорганизационных административных решений.. Если предстоит принимать более сложное решение — политическое, политико-административное, внешнее, то важно учитывать, что населению практически безразличны ведомственные показатели. Следовательно, в центре внимания должна быть оценка реального влияния госуправленческого органа на ситуацию, на развитие, изменения в объекте управления. 1. В качестве памятки (задания-сигнала) сотрудникам информационного подразделения можно рекомендовать следующее:
постарайтесь определить источник изменений, тот элемент (сумму элементов) в управляющем воздействии, который обусловил новые параметры. Это может быть качество цели (непривлекательность, непонятность и др.) либо качество правового акта, управленческого решения, которое не учло интересы, возможности исполните лей, либо качество используемых социальных технологий (их рутинность, неэффективность), либо издержки в привлечении ресурсов и др. Это поможет понять сущность и причины проблемы. Любая попытка устранить явление без познания его сущности будет малоэффективной: неразрушенный механизм возникновения проблемы вызовет новые причинно-следственные зависимости, причем, возможно, еще более негативного характера; — в итоге первичной обработки информации обозначьте разрыв между желаемым и реальным состоянием управляемого объекта и на этой основе определите проблему как решающий участок действий. Основная задача структурирования проблемы — не только избежать неправильных решений, а научиться задавать правильные вопросы, чтобы решить именно ту проблему, которую следует решать;
При определении целей предстоящей деятельности, путей решения сложных социальных проблем требуются совершенные методы анализа. В частности, построение дерева целей: выявите все проблемы как очевидные и подразумеваемые, расставьте их поочередно в соответствии со сложностью решения. Установите отправные моменты для разрешения срочных проблем. Проведите анализ главной проблемы (информации, условий для ее решения). Предлагайте разрешать главные проблемы прежде всего;
Итак, информация должна быть органичной системой поддержки Принятия решений. Ее успешно могут создать сотрудники информационного отдела (управления) при условии компетентности и преодоления производственных издержек, когда нужная информация бывает недоступной, а получаемая — ненужной. Когда пользуются рациональной моделью, то лицо, принимающее решение (ЛПР), должно наметить возможный путь решения проблемы. Здесь ему необходима поддержка аналитиков. Их включенность в процесс принятия решения составляет вторую стадию. 2. Аналитический "центр (отдел, управление) выполняет функцию выработки альтернатив и анализа предварительных решений. Его сотрудникам можно сформулировать следующие задачи-сигналы:
В процессе выработки вариантов сложных управленческих решений целесообразно применение метода моделирования. Он дает возможность получить некий идеальный вариант будущего решения без учета имеющихся ограничений, т. е. такой, который позволил бы наиболее эффективно выполнить поставленные задачи. Идеальная модель помогает увидеть все социальные, технологические, ресурсные аспекты решения проблемы. Подвергаясь последующей обработке с учетом противодействующих факторов, она создает основу для определения соответствующих действий, направленных на достижение намеченной цели. Как правило, если какая-то часть проблемы может быть решена в ближайшее время, то другие вопросы из-за ограниченных возможностей требуют поэтапной работы, рассчитанной на перспективу. Од нако и они постоянно должны быть в поле зрения соответствующих органов управления;
Здесь уместно задаться вопросом: всегда ли возможно определить все варианты решения проблемы? Если да, то в состоянии ли субъект принятия решения сопоставить все предложенные альтернативы и избрать оптимальную? На практике «пространство» решений все же ограничено ресурсами времени, людей, средств; — поскольку социальные проблемы должны решаться в интересах общества в целом, то выработка решений общезначимых проблем требует, с одной стороны, тщательного учета всего спектра мнений и предложений, существующих в обществе, с другой — профессиональной экспертной оценки возможных решений, опирающихся на соответствующее теоретическое знание и практический опыт, учитывающих общественные связи, состояние общественного сознания, культурные И исторические традиции. Общественная экспертиза решений — важная составляющая в государственном управлении. В годы культовой идеологии, грубых авторитарно-бюрократических методов управленческая экспертиза вообще не проводилась. Если что-то и подвергалось экспертизе, так это технические проекты и изделия. В отдельных случаях, когда экспертиза использовалась как элемент управленческой деятельности в целях большей обоснованности управления, то замыкалась лишь в рамках субъектов госуправления, а точнее, в его подсистемах, отраслевых или функциональных, и имела ведомственный характер, а значит, теряла объективность. Сегодня положение данного дела кардинально изменилось не везде, еще предстоит юридически узаконить социальный и правовой статус экспертизы управленческих решений, передать ее обществу, его научным учреждениям, союзам и ассоциациям специалистов. Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами субъекта управления. Внутреннюю экспертизу альтернатив проводят (и тем самым ограничивают их количество) юридическая и социальная службы (отделы, управления), соотнося различные варианты проектов решений с действующими правовыми актами, ценностными ориентациями своей организации, опытом прошлых лет (прошлых решений). 3. Следующей (третьей) стадией в процессе выработки управленческих решений является оценка руководством отобранных, обоснованных альтернатив и выбор лучшего варианта. Подчеркнем, лучшего не вообще, а только применительно к данной конкретной ситуации. Выбор имеет прежде всего объективное основание: наличие разнообразных состояний внешней и внутренней среды, с которыми сталкивается система, т.е. совокупности свойств, отношений и связей, с которыми система вступает во взаимодействие. Ситуация, характеризующая состояние среды управляемого объекта и управляющей системы, может быть спокойная или угрожающая; знакомая или незнакомая; враждебная или благоприятная; ожидаемая или неожидаемая; управляемая или неуправляемая; сложно структурированная или неструктурированная, неопределенная. Пожалуй, основное, что характеризует проблемы, которые предстоит решать в XXI в. будь то политика, экономика, наука, любая другая сфера — это сложность и неопределенность. Ситуация неопределенности может возникнуть в отношении либо цели (желания субъекта), либо средства, либо того и другого вместе; когда условия решения проблемы не полностью определены; отсутствует достаточная информация о тех ограничениях, которым решение подвержено; наконец, внутренним состоянием субъекта управления (состоянием ума руководителя). Неопределенность может носить объективный характер, как постоянная изменчивость объекта, его связей, поведения, гибкость переориентации. В целом неопределенность ситуации можно интерпретировать как неоднозначность субъективной оценки об объекте управления или как сложность, выражаемую через функцию числа переменных, факторов, связей, необходимо учитываемых при принятии решений. Очень непросто бывает сделать выбор в ситуации риска — возможной опасности или неудачи, Рискованная проблемная ситуация является разновидностью неопределенной, когда наступление ожидаемых событий (деяний) связано с возмбжностью потерь, вызванных реализаций выбранной в условиях неопределенности альтернативы. Выбор управленческого решения в условиях неопределенности и риска должен основываться на количественной и качественной оценке вероятности достижения предполагаемого результата, неудачи или отклонения от цели. Выбор предпочтительного варианта зачастую определяется политическими соображениями, ив силу этого должен соответствовать ценностям, привносимым политиками в этот процесс. Однако когда предпочтительный вариант выбран, он ложится в основу «политики» в этом вопросе. Какими же критериями определяется лучший вариант, рационализм решения? В зависимости от характера и особенностей решаемой задачи могут применяться самые разнообразные критерии его оценки. Наибо лее распространенными из них являются: степень и вероятность достижения искомого результата, вероятная продолжительность реализации решения, различные возможные негативные его последствия. Основой для оценки разработанных вариантов и отбора лучшего служит масштабность работы, которую предстоит выполнить, а также связанные с нею расходы, затраты. Бюджет государственного органа должен представлять собой полную картину того, что организация надеется в конце концов осуществить своими силами и средствами. При этом в бюджете необходимо предусмотреть: фактические удельные затраты по объему предполагаемой деятельности, расходы на контроль, на проверку эффективности расходования средств (в том числе — насколько честно расходуются!), на проверку отчетов об объеме выполненных работ, на убеждение общественности в том, что управленцы работают честно и эффективно. Главным критерием всегда должно быть реальное достижение социально значимых результатов, наибольшее соответствие принятого решения задаче охраны законных прав и интересов граждан. «Ущемление отдельных интересов, неизбежное при решении некоторых вопросов, каждый раз следует рассматривать как меру вынужденную и нежелательную. Поэтому критерий минимальности ущемления интересов граждан и их объединений должен быть одним из основных при принятии управленческого решения»86. Выбору наиболее обоснованного варианта будущего решения способствует использование четырех правил системного подхода, согласно которым в данной ситуации необходимо: точно знать реальные возможности системы; изучить вероятные негативные и позитивные последствия решения; уяснить, с какими затратами связан ожидаемый результат; определить целесообразность принятия этого решения. Несмотря на кажущуюся простоту указанных правил, в них содержится чрезвычайно продуктивный подход к выработке решений. При соблюдении таких правил активность субъекта управления определяется не числом принятых им решений, а умением системно оценить всю совокупность действующих здесь факторов87. Необходимыми процедурами в процессе выработки решения является обсуждение и согласование его проектов с заинтересованными общественными институтами и государственными ведомствами. При планировании и разработке проектов общезначимых решений очень важно выяснить, все ли считают, что их интересы учтены: это поможет создать более совершенный проект и заручиться поддержкой общественного мнения при принятии спорных решений. Вот почему центру (лицу) принятия решения целесообразно вовлечь «блок влияния» — группы, имеющие интерес в принятии того или иного решения, но формально не включенные в механизм. Они могут оказывать влияние и на порядок сбора и обработки информации, и на акт выбора альтернатив, и на стадии согласования (обсуждения) подготовленного проекта решения, таким образом корректируя исход решения. Возможна и экспериментальная проверка либо предварительная публикация содержания проекта решения. Предварительная проработка служит гарантией повышения обоснованности управленческих актов. Следует, однако, иметь в виду, что излишние «этажи» согласования и волевые поправки могут затянуть принятие решения (акта) и исказить его замысел. Гораздо более прочной гарантией обоснованности решения выступает его обсуждение с теми исполнителями, которым оно адресовано. Главная задача процедуры согласования — воплотить достаточный потенциал управляющих воздействий. Положительный опыт такого плана представляет, к примеру, система подготовки решений в Японии (ранги-сэй), предусматривающая многократное согласование подготавливаемых решений на нескольких уровнях управления, начиная с рядовых работников и кончая высшими руководителями, утверждающими решение. Если в подготовке решения задействованы многие, то и исполняться оно будет с большей заинтересованностью и ответственностью. Рациональным элементом в системе согласования политических решений на самом высоком уровне государственного управления является институт контрасигнатуры (позднелат. сотгазщпашге — министерская скрепа, подпись), предусматривающий подписание премьер-министром или уполномоченными министрами нормативных актов главы государства или парламента как обязательное условие, придающее этим актам юридическую силу. Такая процедура закреплена в государственном праве ряда государств с установившейся парламентской и полупрезидентской (смешанной) формой правления (например, в Италии, Франции и др.). Во Франции контрасигнатура стала обязательной после введения в 1962г. прямых выборов президента и означала, что президентские указы и декреты не могут применяться без контрасигнатуры премьер-министра. В то же время важнейшие декреты премьер-министра, в свою очередь, должны иметь контрасиг-натуру соответствующих министров как выражение их согласия с данным декретом. В России такая практика существовала до революции, есть смысл в ее восстановлении в полном объеме. 4. Принятие (утверждение) решений — этот акт (стадия) придает им обязательный характер. Как уже отмечалось, полномочия субъекта управления на принятие тех или иных решений обычно закреплены действующими зако нами, подзаконными актами, уставами и т. д. Вместе с тем надо учитывать, что сложные решения готовятся, как правило, коллективами, и руководителю приходится применять достаточно широкий арсенал средств воздействия на ход и результаты этой работы. Здесь используются и методы убеждения, и морально-материальное стимулирование, и административные средства формирования дисциплины труда и ответственности у сотрудников. Главное же состоит в том, чтобы избранные методы и средства мобилизовывали творческий и деловой потенциал работников, обеспечивали разнообразие исходных точек зрения, свободное обсуждение всех положений, статей (пунктов) решения, атмосферу гласности и профессиональной компетенции. Управленческое решение как результат деятельности есть в то же время источник дальнейших социальных и организационно-административных действий. ЦЦР (ЛПР), утвердив решение, передает его исполнителям. Наука и практика административного управления говорит, что проведение в жизнь «политики» по тому или иному вопросу, воплощение в действие принятых решений редко проходит безукоризненно, в связи с чем необходимо каждый раз рассматривать практические последствия «политики». Для этого нужно получить информацию с помощью «обратной связи» и дать аналитическую оценку. Из-за того что государственные (муниципальные) органы власти и управления действуют в сложной и меняющейся обстановке, претворение политики, решающей определенные проблемы, может способствовать возникновению новых проблем, в свою очередь, требующих решения: этим и обусловлена цикличность процесса выработки политического курса. Критика «рациональной модели». По мнению тех, кто ее изучал, аналитический центр не ищет оптимального решения, руководствуясь сомнениями в том, что кажущееся сегодня оптимальным останется таковым и Завтра, ибо реальность чрезвычайно сложна и возможности предвидения ограничены.
Выше уже отмечалось, что хотя рациональная модель исходит из того, что ЛПР действуют рационально, политики привносят в процесс свои ценности, политический курс и приоритеты, и это, «конечно, не проходит бесследно. Аналитики могут представить, скажем, 10 доводоа за то, чтобы действовать одним образом, и 15 — за то, чтобы другим, но в четырех случаях из пяти может быть только один вопрос, который будет решающим для исхода всего дела.
Итак, органы управления, опасаясь, что придется иметь дело с неизвестной ситуацией, могут не проявлять готовность использовать рациональную модель принятия решений, разрабатывать прогнозы, моделировать события, искать оптимальный вариант, выбирать новаторский радикальный путь решения задач. Вот почему органы управления чаще используют Концепцию ограниченной рациональности, альтернативную модель принятия решений — инкрементализм. Инкрементализм — это ступенька вверх, шаг вперед по сравнению с нынешним положением. Лица, принимающие решения в контексте данной модели, стремятся к тому, чтобы их решения были максимально практичными. Выше мы в общем говорили, что мешает рациональному решению и действию: не хватает организационных, интеллектуальных способ ностей, времени, а это значит, что действующий из самых лучших побуждений служащий будет довольствоваться «удовлетворительным уровнем» своей работы, стремясь, главное, не навлечь на себя гнев начальства. Значит, суть инкрементальной стратегии — «кое-как, с грехом пополам, но довести дело до конца». До сих пор мы говорили о том, что инкрементализм как метод принятия решений используют из-за того, что нет возможности применить рациональную модель. Но есть исследователи, которые положительно оценивают такой подход к процессу принятия решений. Аргументы приводятся следующие88:
Итак, инкрементализм принимается как «тактика малых шагов». Для большего сравнения двух моделей покажем на схеме, как используются оба подхода к процессу принятия решений, для того чтобы от нынешнего положения дел перейти к положению, которое для нас желательное. Рациональная модель Инкрементальная модель   Успех Неудача Ситуация, которая желательна Момент принятия решения Сторонники рациональной модели стараются продвинуться к желательному положению в один стратегический ход (план, проект). Однако, с учетом рассмотренных нами проблем, при этом вполне можно «промахнуться мимо цели» и в действительности попасть в непредсказуемую ситуацию. Инкрементальная модель показывает, как ряд небольших последовательных шагов может дать возможность лицам, принимающим решения, постепенно продвигаться в направлении желаемого положения дел, умело поворачивая по-новому ситуацию (или приспосабливаясь к новой ситуации) на каждом этапе. Целесообразно заметить, что в жизни многие факторы влияют на выбор модели (методологии, концепции) принятия решений, определяют эффективность той или иной или сочетания, сведения воедино обеих моделей. В заключение необходимо подчеркнуть: представляется более значимым, чтобы органы управления, должностные лица, принимая решения, руководствовались такими принципами, как:
Собственно, в каждом государственном органе годами вырабатываются и используются модели разработки принятия решений, одни из них становятся типичными, другие представляют ее упрощенный вариант. Вот, к примеру, типичная модель разработки решений непосредственно в министерствах и ведомствах выглядит следующим образом.
В работе органов госуправления часто бывают ситуации, когда требуется принять решение быстро. В таком случае используется упрощенная модель.
4: Издание соответствующего нормативного документа. Итак, на всех стадиях принятия решений выделяются три вида управленческой деятельности: аналитическая, в процессе которой на основе многофакторного анализа исследуется ситуация, требующая разрешения, формулируются альтернативы, готовятся проекты решений с привлечением специалистов в той или иной области общественных отношений, делается прогноз развития ситуации. Причем на уровне «входа» аналитического обеспечения — стратегическая .цель, и она уже не подлежит обсуждению; политическая, в процессе которой информация по проблеме и подготовленные проекты решения рассматриваются субъектом принятия решений, происходит выбор на основе социально-политических приоритетов, ценностей, историко-полити-ческих традиций в руководстве и управлении, и решение принимается в установленном процессуальном порядке в качестве закона, постановления, просто волеизъявления; организационно-административная, в процессе которой задействуется управленческий потенциал, формируются группы, коллективы, организуется их работа по выработке и принятию решений. Управленческое решение как результат деятельности есть в то же время источник дальнейших социальных и организационно-административных действий. ЦПР (ЛПР), утвердив решение, передает его исполнителям. |