Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление

• Название: Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
• Анкор: Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление.doc
• Дата: 26.04.2017
• Размер: 3.94 Mb.
• Имя файла: Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление.doc
• Тип: Учебник; #5951
• страница: 26 из 39

Тема 17. Осуществление управленческой деятельности в организационных (неправовых) формах

• 
  Понятие организационного акта управления
  
• 
  Стадии организационно-управленческой работы по реализации правовых актов управления
  
• 
  Планирование как организационно-управленческая деятельность
  

17.1. Понятие организационного акта управления

Рассмотрев административно-правовые формы управленческой деятельности, акцентируем теперь внимание на иных — неправовых,

организационных.

Организционный акт управления — это любое действие исполни­тельного органа, должностного лица, не влекущее прямых юридиче­ских последствий, совершаемое ими в процессе управляющего, регу­лирующего воздействия, исполнительно-распорядительной деятельно­сти в рамках их компетенции.

Сюда относятся: а) осуществление организационных действий, возни­кающих в повседневном процессе деятельности органов исполнитель­ной власти (разработка проектов программ и планов, подбор и обуче­ние кадров, контроль и т. п.; б) выполнение материально-технических действий вспомогательного, обеспечивающего характера в управленче­ской деятельности (ведение делопроизводства, обработка информации, налаживание информационной сети и т. п.).

Все эти организационные акты позволяют поддерживать способ­ность к функционированию механизма действия правовых актов, осу­ществлять исполнительную власть.

Организационные акты управления можно различать:

• 
  по направленности действий на внутренние', решение организа­ционно-штатных вопросов, управление структурными подразделения­ ми внутри органа, руководство персоналом и др., и внешние, обеспе­чивающие выполнение функций, возложенных на орган: выдача ли­цензий, осуществление государственной регистрации, предоставление обязательных отчетов и другой исходящей информации;
  
• 
  по способу выражения на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (сигналы, знаки, жесты);
  
• 
  по степени регламентации: урегулированные должностными инст­рукциями, методическими указаниями и т.п. и осуществляемые в рамках свободного усмотрения.
  

В механизме действия правовых актов нельзя недооценивать адми-нистративно-управленчекую деятельность по свободному усмотрению. В дозволенных законом пределах правоприменитель всегда имеет ка кую-то возможность для свободного выбора и творческого решения дела с учетом фактических и нормативных сторон.

Административная деятельность по свободному усмотрению на ос­нове дискреционных норм (в римском праве — эти нормы означали право — выбор — воля победителя: «хочу — казню, хочу — поми­лую») касается правовых последствий, поскольку здесь может быть не одно последствие, а несколько (в зависимости от усмотрения).

Право администрации на выбор управленческого действия, акта, вытекающее из формулировки закона (где употреблено слово «мо­жет») или административно-управленческой традиции, не отмененной законом, учитывается при судебном разбирательстве административ­ных споров. Когда речь идет о свободном усмотрении, суд проверяет только правомерность административного акта (меры), но не целесо­образность.

Правомерность в деятельности (действиях) органов и должностных лиц исполнительной власти — это соблюдение законных границ усмот­рения, «законного радиуса» при свободе усмотрения, соблюдения кон­ституционного требования равноправия граждан. Исполнительная власть не должна обделять одного гражданина ради выгоды другого (принцип справедливости, равенства всех перед законом), должна со­блюдать сдержанность в действиях по усмотрению (принцип самоогра­ничения).

17.2. Стадии организационно-управленческой работы по реализации правовых актов управления

Реализация управленческого акта не сводится к его разовому пользованию, это процесс перманентного решения типичных, повто­ряющихся задач и новых, поддающихся регулированию принятыми нормами.

Обеспечение процесса реализации правовых актов достигается це­ленаправленной организационной, регулирующей, координирующей деятельностью аппарата. Эта деятельность включает несколько стадий:

1. 
   информирование, познание акта;
   
2. 
   принятие решений «во исполнение»;
   
3. 
   конкретные оперативно-управленческие действия, поступки или осознанное воздержание. от них;
   
4. 
   контроль, оценка эффективности мер, коррекция правового поведения.
   

Названные стадии нельзя игнорировать или нарушать их последо­вательность.

1. 
   Использование правовой информации — это первое и обязатель­ное условие реализации закона (иного нормативно-правового акта), начальная стадия организационной работы.
   

В любом государственном учреждении необходимо иметь подраз­деление или выделить участок работы, поручив его одному или не­скольким сотрудникам, — по накоплению и обработке правовой ин­формации.

Наиболее распространенной является правовая информация на бумажных носителях. Ее трудно обрабатывать, но она и наиболее дос­тупна. Существуют официальные издания нормативных актов, кото­рые публикуются также во многих периодических изданиях и в спе­циальной юридической литературе, К ним относятся Бюллетень нор­мативных актов министерств и ведомств, Сборники нормативных актов краевых, областных и иных органов, Собрание законодательства Российской Федерации и др.

В связи с расширением применения компьютеров получили рас­пространение информационные базы на машиночитаемых носителях. Такие базы позволяют быстро получить необходимую правовую ин­формацию. С помощью компьютерной техники можно обеспечить достоверность правовой информации, ее исчерпывающий характер и актуальность, означающую, что конкретный документ не отменен и обязателен к исполнению. Полезны периодические «выборки» норм из различных нормативных актов, регулирующих конкретные дейст­вия (отношения).

Органы государственного управления должны быть заинтересова­ны в том, чтобы правовую информацию получали все организации и граждане — субъекты правоотношений. Для этого целесообразно" регулярно публиковать в местной прессе тексты принятых правовых актов (полностью или частично), вести радио- и телепередачи о наи­более важных актах (рубрика «Закон действует», к примеру), делать экспресс-информацию о законодательстве в той или иной сфере.

Успешная реализация правовых актов невозможна без выработки навыков их изучения и применения. Такими навыками должны вла­деть и сотрудники государственных органов, и граждане. Формы обу­чения могут быть различны. Не всегда эффективно индивидуальное изучение закона или иного нормативного акта, ибо не у каждого есть достаточная юридическая подготовка. Наиболее полезны юридические консультации, лекции, семинары, обсуждения, имитационные игры, а также занятия на постоянно действующих курсах повышения квали­фикации. Полезны изучение комментариев правовых норм, сравни­тельный анализ законов, обзор практики их применения. В общем, цель этой стадии сводится к овладению навыками решения трех за­дач: найти в опубликованных источниках необходимые нормативные акты; юридически правильно понять смысл, содержание акта (его ста­тей, параграфов, глав); юридически грамотно применять его на прак­тике.
В современных условиях владение этими навыками может быть показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого управ­ленца в рамках его служебных обязанностей. Это целесообразно за­фиксировать в должностных характеристиках, должностных инструк­циях, положениях о должностях.

2. Принятие решений в соответствии с нормативным актом вторая стадия процесса его реализации, самостоятельный участок ор­ганизационной работы.

На каждом уровне управления нужны акты «во исполнение» зако­на, но без его дублирования. Это могут быть общерегламентирующие акты, акты местного значения, конкретные решения по реализации закона, относящегося к сфере деятельности министерства, админист­рации, учреждения. В числе мер могут быть, к примеру, экспресс-ин­формация о законе, внесение изменений в положения о структурных подразделениях, новые должностные инструкции, издание приказа с выработкой мероприятий по линии всех или многих служб, кон­кретные поручения, инструктивные совещания и т. д.

Для обеспечения системной реализации законов используются це­левые программы по реализации однородных или взаимосвязанных норм базовых законов, в которых предусматриваются общие меры по их выполнению. Такие целевые программы утверждаются, как прави­ло, решением компетентного органа — это повышает их значимость и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.

Планируемые мероприятия следует формулировать конкретно: что предполагается сделать, какими должны быть результаты, кто являет­ся исполнителем или ответственным за мероприятие и когда оно должно быть выполнено. В число мероприятий должно быть включе­но:

• 
  перечень актов, которые надлежит принять во исполнение и развитие законов, с соблюдением при этом духа и буквы законов;
  
• 
  расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации целевой программы;
  
• 
  перечень организационно-управленческих мероприятий, кото­рые необходимо провести в соответствии с базовыми законами;
  
• 
  перечень мероприятий по совершенствованию правозащитных процедур и деятельности правоохранительных органов;
  
• 
  контроль за результатами действия законов и подготовка пред­ложений по их совершенствованию;
  
• 
  сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.
  

3. Организационно-управленческие действия — третья центральная стадия процесса реализации правовых актов.

На этой стадии вносятся необходимые изменения в «набор» функ­ций, полномочий органа, службы, структурных подразделений. Уточня­ется содержание Положений об органах, службах, должностных инст­рукций, методов управляющего воздействия (с акцентом на прогноз­ные оценки, стимулирование предпринимательства, самоорганизации в управляемых объектах и др.).

Важное значение имеет изменение и совершенствование отноше­ний между органами, службами, учреждениями. Речь идет о знании прав и обязанностей партнеров по «вертикали» и «горизонтали», их возможностей, способов взаимодействия, выбора правильных форм сотрудничества, соблюдении своих обязанностей перед партнерами.

Серьезное внимание следует уделить кадрам — их рациональной расстановке, переквалификации и ориентации на новый объем и ха­рактер функций, полномочий, на умение инициативно и своевремен­но принимать обоснованные решения, предвидеть развитие процессов в сфере, регулируемой законом. Целесообразно предусмотреть в кон­тактах с руководителями, специалистами по исполнению законов по­казатели их деятельности, основания и виды поощрений и ответст­венности, рамки возможного предела действий «по усмотрению».

В полной мере нужно использовать арбитражные и судебные про­цедуры для разрешения споров по делам в сфере управления, а также для защиты интересов организаций и граждан -подведомственной тер­ритории или отрасли. Эффективность арбитражных и судебных про­цедур, в которых участвуют государственные учреждения, напрямую зависит от юридической подготовки сотрудников, знании ими про­цедур, способов защиты прав и порядка предъявления исков.

4. Оценка эффективности реализации правовых актов — эта стадия организационной работы аппарата государственного органа как бы за­вершает цикл действия акта.

Здесь необходимо:

• 
  сопоставить нормы и закон в целом с фактическими результа­тами в регулируемой сфере на основе статистической и тематической информации;
  
• 
  выявить типичные нарушения закона. Таковыми могут быть: принятие решения вопреки норме закона; неверное толкование норм;
  применение части норм, а не целостности; вмешательство в компе­тенцию других органов, организаций; ограничения прав граждан; не­ использование норм закона; непринятие решений в соответствии
  с законом; ошибочное применение норм;
  
• 
  установить причины нарушений закона. Таковыми могут ока­заться: экономические факторы, политическая нестабильность, слабая работа государственных органов, неприменение мер ответственности, низкое качество норм закона, бессистемное принятие закона, недос­таточная правовая культура граждан;
  

— охарактеризовать непредусмотренные негативные, побочные по­следствия реализации закона.

Сопоставив нормативные цели и фактические результаты, вычле­нив влияние неправомерных факторов, оценив правовые результаты, — целесообразно разработать меры по устранению отклонений от за­кона (нормативного иного акта), совершенствованию правопримени­тельной деятельности (путем перестройки управления, четкой локаль­ной регламентации, изменения режима использования материаль­но-финансовых средств, улучшения арбитражно-судебной практики, способствования улучшению правовой культуры граждан, квалифика­ции государственных служащих и т. д.), а также внести предложения по изменению, дополнению закона, отмены отдельных его положений в соответствующую инстанцию.

В заключение подчеркнем, что выполнение закона или иного пра­вового акта не допускает использование какого-либо одного средства. Напротив, механизм реализации акта включает комплекс необходи­мых средств: юридических, социально-политических, экономических, психологических, организационных. Системность реализации акта оз­начает осуществление всех его элементов, с одной стороны, всех взаимосвязанных актрв — с другой. В реализации акта должны участ­вовать все субъекты, предусмотренные его нормами: исполнительные органы, местное самоуправление, предприятия и учреждения, общест­венные объединения, СМИ, судебно-прокурорские органы, наконец, все должностные лица и граждане. Нужно учитывать специфику реа­лизации разных правовых актов и умело применять набор тех или иных средств, методов, приемов. Иначе разрыв «правовой цепи» будет пагубным, а акты останутся на поверхности событий.

17.3. Планирование как организационно-управленческая деятельность

17.3.1. Характеристика процесса планирования. Виды планирования Процесс планирования Раскрывая данное понятие, отметим, прежде всего, тот факт, что в литературе синонимом используется «плановый процесс». И этот момент нужно прояснить.

Плановый процесс как понятие можно использовать в двояком смысле. Широкое толкование обозначает любой процесс, возникший не стихийно, развивающийся не спонтанно, а в рамках замысла, пре­дусмотренный, предвиденный, ожидаемый. Этот процесс — не в сис­теме, не в субъекте управления, а в обществе, внешней среде, в объ­екте. Так можно оценивать к примеру, повышение рождаемости детей в условиях стабильного и динамичного экономического развития страны, повышение интереса к образованию у молодежи и рост в свя­зи с этим конкурса на поступление в вузы. Понятно, что в этих про­цессах в обществе никто планов не устанавливает, но ситуация не вы _ходит за пределы «неожиданного». Вот тогда о них и можно говорить как о «плановых», соответствующих курсу социального государства на обеспечение населению достойного образа жизни.

Более узкое толкование понятия «плановый процесс» — предпола­гает ограничение его в управленческом пространстве как администра­тивно-плановый процесс — это действия, совершаемые субъектами управления и связанные с определением показателей экономического и социального развития объекта управления. Именно как администра­тивно-управленческую категорию мы будем использовать понятие «плановый процесс» в одном синонимичном ряду с другими: процесс планирования, планирование.

Планирование можно по-разному применять к целому ряду видов управленческой деятельности. Общее у них то, что планирование ис­пользуется для разрешения проблем. Диапазон проблем, с которыми сталкиваются органы государственного и муниципального управления, очень велик, и поэтому к планированию в разных ситуациях подходят по-разному.

В литературе даются различные формулировки планирования:

• 
  это процесс определения соответствующих будущих действий через последовательность выборов этих действий;
  
• 
  это предвидение при одновременном формировании и осуще­ствлении программ;
  
• 
  это процесс подготовки ряда решений для' осуществления по­ следующих действий, направленных на достижение целей предпочи­таемыми средствами;
  
• 
  это способ логического преобразования намерений, фактиче­ских данных и предположений в пригодную для целедостижения по­литику.
  

Любое из этих определений допускает, что у субъекта планирова­ния есть четко сформулированные цели и возможность (условия, ре­сурсы) получить и использовать информацию для выработки политики.

Намерения и цели, которых надо достичь, формулируют либо лица, принимающие решения (ЛПР) в организациях, либо полномоч­ный орган предписывает организации выполнение определенных за­дач. Чтобы выполнить поставленные задачи, организация должна пла­нировать свою работу. Для этого ей нужно «провести инвентариза­цию» своих возможностей, как внутренних (по отношению к организации) факторов, таких как ее активы и особенности персо­нала и т. п., так и факторов воздействия со стороны окружающей сре­ды, таких как курс правительства, соотношение политических сил, за­просы граждан и т. д.

Особое значение организация работы по планированию имеет для органов исполнительной власти всех уровней. Последние осуществляют разнообразные и масштабные функции, реализуют широкие полномочия — самостоятельно или через другие органы управления: террито­риальные либо функциональные. Нормальную работу всего этого сложного механизма, достижение согласованности можно обеспечить только путем четкого планирования работы. Нельзя обеспечить ком­петентный подход к делу, если сама деятельность органов управления и его сотрудников не введена в организованное, целенаправленное русло.

План — это специфический акт управления. Плановый акт — это решение, посредством которого определяются конкретные результаты (как задачи) для выполнения намеченной цели в какой-либо сфере дея­тельности (в экономической, социальной, хозяйственной или какой-либо иной) организации в течение установленного" срока.

Существо и содержание любого плана составляют плановые пока­затели. Их характерные черты:

• 
  они всегда адресны;
  
• 
  рассчитаны на определенный период, установленный срок;
  
• 
  имеют организационное значение, фокусируют внимание на решении важнейших задач;
  
• 
  исчерпываются однократным, хотя и длительным исполнением;
  
• 
  теряют силу по истечении планового периода независимо от исполнения;
  
• 
  не изменяют и не отменяют правовых норм;
  
• 
  отмечаются особым порядком (процедурами) изменения;
  
• 
  органически сочетаются с экономическим ресурсным обеспече­нием возможности их исполнения и стимулированием;
  
• 
  не обеспечены сами по себе санкциями;
  
• 
  приобретают обязательную силу после утверждения в виде определенной системы показателей;
  

— важно учитывать и соподчиненность многих плановых показа­телей (заданий) по уровням системы управления.

Плановый акт принципиально отличается от нормы права: в нем нет и не может быть гипотезы. Плановый акт — это ненормативный, юридически обязательный к исполнению акт. Отрицание нормативно­го характера плана ни в коей мере не принижает статуса,, авторитета, плана.

План — это эффективное средство достижения цели, которое тре­бует предпринять одновременно или в последовательности определен­ные действия.

План принятый становится политикой. Принятие плана формирует особую творческую атмосферу в коллективе: повышает ответствен­ность руководителя и исполнителей; ибо создает конструктивную на­пряженность, оказывает организующее воздействие, побуждает брать­ся своевременно за выполнение решений и задач, анализировать ход работы, выявлять и устранять недостатки.

Надо учитывать, что чем выше статус органа в иерархии власти, _тем регламентированное должна быть его основная деятельность, тем больше планы его работы должны быть научно обоснованными, ста­бильными.

Тем, кто сам работает в каком-либо органе власти, зачастую «за деревьями леса не видно», и поэтому нетрудно увязнуть во внутрен­них перипетиях организации, не обращая внимания на серьезные тен­денции в обществе, во внешнем мире. Так, например, организации усиленно занимаются совершенствованием малозначащих внутренних процессов, забывая подготовиться к «единому европейскому рынку», глобализации проблем, интернационализации управления.

Органы исполнительной власти должны уметь приспособиться к меняющейся среде, и поэтому администрирование как процесс со­циального управления и организационного строительства должно быть сориентировано на среду. Чтобы деятельность руководителя была результативной, он должен сосредоточить внимание на планиро­вании развития организации в целом, социально значимых измене­ний, а не на искусственно выделенных участках внутри организации.

Итак, планирование связано с достижением желаемых будущих состояний, которые маловероятны без вмешательства человека (субъ­екта управления).

Виды планирования. По методологии процесса планирования разли­чают:

• 
  формальное планирование (когда сужается область проблемы для того, чтобы использовать количественные модели и технику оп­тимизации плана);
  
• 
  инкрементальное планирование (используется здравый смысл, чтобы произвести незначительные модификации существующих по­литик. Здесь полагаются на политические торги и компромиссы для
  достижения консенсуса);
  
• 
  системное планирование — более широкий подход, который базируется на совокупности количественных и качественных мето­дов, на поиске соединения инкрементализма, оптимального и воз­можного планирования с учетом множества участвующих сил и отно­шений между ними.
  

Формальное планирование. Сен-Симон, философ XVIII в. верил, что его эра провозгласит новый подход к планированию общественного порядка. Он представлял планирование как область действий не чи­новников и политиков, а ученых и инженеров, которые обладают спе­циальными знаниями объективно-рационального выбора при состав­лении планов будущего управления обществом. '

Формальное планирование — это путь мышления, когда планы определяются посредством «фактов», как они представляются, а не субъективными суждениями или интересами исследователя-аналитика.

Ищутся решения, а не перспективы в проблеме планирования. Фор­мальное планирование предполагает, что после того, как план состав­лен, его реализация будет естественно или механически следовать ло­гике его формализации. Подобно тому, как проблемы считаются объ­ективными состояниями, существующими независимо от ценностей и восприятия, считается, что обоснованность предполагаемого плана говорит сама за себя. Другими словами, считается, что обоснован­ность плана опирается не на восприятие потенциальных пользовате­лей, а скорее на соответствие критериям, методологическим установ­кам.

Эти критерии исключают интуицию, личные убеждения, здравый смысл или практический опыт. Следовательно, они освобождают спе­циалиста по формальному планированию от необходимости в кон­сультациях с теми, кто действительно будет реализовывать план, или с тем, кто вложил капитал в дело. Сторонники этого подхода потра­тили много времени и интеллектуальной энергии на изобретение и совершенствование процедур прогнозирования и оптимизационных моделей.

Слабость формального подхода состоит в пренебрежении челове­ческой стороной, не учитывается, что выбор желаемого будущего, по существу, обусловлен ценностями и часто конфликтен. Формальная философия планирования предполагает механистический взгляд на будущее, не имеет эффективных процедур для случая, если решение принимают несколько лиц, имеющих противоречивое восприятие проблемы и стремящихся удовлетворить различные ценности. Слож­ность и изменчивость внешней среды обрекают специалистов фор­мального планирования на сизифов труд.

Инкрементальное планирование — антитеза формальному.

Отсутствие полных и совершенных знаний, ограничение интел­лектуальной возможности специалистов по планированию, несовер­шенство информации о проблеме для глубокого анализа и др. приве­ли к модификации формальной философии. Г.Саймон предложил концепцию ограниченной рациональности, она предполагает, что процесс отбора желательных состояний и планирования их реализа­ции происходит в рамках внутренних ограничений вычислительных способностей человека. Другими словами, составитель плана стремит­ся просто «удовлетворить», определить такой способ действия, кото­рый «достаточно хорош», чтобы произвести разумное совершенствова­ние текущего состояния системы⁷⁵.

Теоретики «инкрёментализма» убеждены в том, что в большинстве случаев несколько ЛПР рассматривают толькб ограниченное число альтернативных вариантов и добиваются цели уменьшить конфликты _по ценностям, ресурсам путем торгов, компромиссов, обоюдных услуг («псевдоконсенсус» обеспечивает восприятие и веру в тех людей, ко­торые обладают наибольшей силой в процессе принятия решений).

Инкрементализм проявляет скептицизм в отношении человече­ских интеллектуальных возможностей, намеренно ограничивает коли­чество переменных величин и упрощает отношения между ними.

Критерии, используемые при таким подходе, редко описываются _в объективных и точно измеримых терминах (как при формальном подходе). Здесь важнее, чтобы все участники были согласны (напри­мер, депутатов заботит политический риск, связанный с различными налоговыми программами. Главное — договориться.

Здесь и не требуют от планоразработчиков четких критериев, ибо каждый автор альтернативной политики может описать и расставить по приоритетности критерии составления плана, придерживаясь един­ственно значимого для него набора ценностей, В результате общепри­емлемого, т. е. оптимального, плана может не получиться, хрупкий консенсус будет нарушен (решение не принято!).

При инкрементальном планировании редко бывает установлена твердо определенная стратегия реализации. Интерпретация ц способ выполнения плана часто бывает делом тех администраторов, которые в повседневной деятельности испытывают его воздействие, приспо­собляются и модифицируют планы согласно личной интерпретации цели. На всех этапах (видах деятельности) характерны политический и интеллектуальный конфликты, сделки и компромиссы при достиже­нии псевдоконсенсуса, малые продвижения в направлении желаемых целей, использование существующих политик в качестве отправной точки.

Это не лучший, но наиболее распространенный подход в планиро­вании в правительственных учреждениях, в больших многоаспектных (многоплановых) частных организациях.

Не существует двух ситуаций, в которых такой подход проявит одинаковые способы получения, обмена и анализа информации.

Сильные стороны инкрементального подхода: признает человече­ский и политический аспекты планирования и тем выигрывает по сравнению с безыскусственностью формального планирования. В нем допускается, что в жизни немногое известно определенно, проблемы не статичны, а динамичны и, следовательно, маловероятно, чтобы они остались решёнными надолго (до конца).

Недостатки — чрезмерная вера во взаимное приспособление раз­личных действующих сил (акторов), ибо на деле это Гарантирует ин­тересы наиболее мощных организационных сил, превалирующих над Другими (иногда приводит к «выкручиванию рук в политике»). Упро­щения инкрементальной модели обладают конкретным свойством ста новиться сверхупрошениями: не существует заранее определенного набора базовых ценностей, количественных показателей, не аргумен­тируются «фундаментальные» решения, не корректируются принятые политики. И результатом бывает: «хотели, как лучше (а что значит лучше и для кого?), а вышло, как всегда».

Системное планирование. Проблемы при таком подходе не решают­ся, а скорее разрешаются и постоянно переопределяются через про­цесс их изучения. Планирование понимается не как дискретная дея­тельность, а как непрерывно развивающийся процесс. Подход предпо­лагает, что будущее неопределенно и не может быть предсказано исходя из условий настоящего и прошлого. Акцент ставится на созда­ние альтернативных сценариев будущего, с опорой на сегодняшнее.

Все данные прогнозов основаны на теории (современные знания) и контексте идей (субъективной интерпретации значения, проблемы, которая есть у авторов системы).

Определение и структурирование проблемы — наиболее важные действия для специалиста по системному планированию.

Например, проблема трущоб (грязных подъездов) в центральной части города может быть определена различным образом разными людьми. Для одних — это социокультурная проблема, возникшая из-за отсутствия интереса бедных жителей центральной части города поддерживать стандарты эстетики и санитарии. Для других — это проблема инфраструктуры, возникающая из-за фактического отсутст­вия благоприятных возможностей для работы жителей в своем районе и неудовлетворительных транспортных связей с местами работы. Для третьих — это проблема недостаточных побудительных мотивов у до­мовладельцев (квартировладельцев и съемщиков) содержать дома в хорошем состоянии и улучшать жилищные условия в районе. Это может, наконец, быть проблемой образования, дискриминации како­го-либо этноса, расселенного в районе, либо истории (район традици­онно грязный, окраинный, непрестижный). По-разному иногда оце­нивают и актуальность проблемы, масштабы ее взаимосвязи с други­ми.

Принимая все это во внимание, специалист по системному плани­рованию подходит к проблеме с несколькими допущениями. Главное допущение: 1) проблемы и их решения не остаются неизменными, а постоянно видоизменяются; 2) к формулировке проблемы привлека­ются несколько акторов альтернативы и предпочтения которых могут быть множественными и конфликтующими. Появляется при этом ве­роятность того, что заданная альтернатива приведет к оптимальному результату; 3) структурирование проблемы не состоит в перечне фактов и цифр (как в формальной аналитике) и не возникает из представления предпочтений нескольких высокопоставленных ЛПР, как допускает инкрементализм.

Объекты планирования в широком смысле могут классифициро-раться как пространственные и поведенческие явления, методики, без­условно, различны.

В первом случае предусматривается развитие физических систем, _использование теории и метода исследования операций, инженерной науки и архитектуры для определения, например, местоположения торгового центра и определенного экономического развития города.

При поведенческом планировании обращаются к социальным сис­темам и пытаются определить воздействия предлагаемых политик (план принятый становится политикой) на поведение отдельных гра­ждан или лиц, будет ли план мотивировать деятельность людей или наоборот. Теория и концепция планирования черпаются из таких сфер деятельности, как социальная психология, социология и эконо­мика.

Планирование может быть распределено по широте (узости) про­блемы. Общее планирование в городах объединяет в один план широ­кий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, землепользование, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральной и местной вла­стями.

Специализированное — ограничивает сферу исследования до одного вопроса (например, роста муниципальных доходов), избирательно рассматриваются факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на этот вопрос.

Планирование по уровню анализа проблем может быть определено в пространственных понятиях — в масштабах страны, локальное, ре­гиональное; во временных понятиях — долгосрочное, стратегическое, краткосрочное, тактическое. Конечно, уровень анализа является про­изводным от предмета анализа.

17.3.2. Перспективы планирования

Планирование имеет свою историю, давно получило широкое рас­пространение. Однако в специальной литературе по государственному и муниципальному управлению вопрос организации подготовки, со­ставления и утверждения планов пока изучен недостаточно, нет необ­ходимого единства в подходе к современной методике планирования, к форме, структуре планов, уровню включаемых вопросов, порядку рассмотрения и утверждения плана. Между тем планирование в госу­дарственном и муниципальном управлении применимо во многих сферах.

Планирование экономического и социального развития (страны, ре­гиона, местного территориального образования, отдельного предпри­ятия).

Отличительной особенностью советского периода были народно­хозяйственные планы, в них органически соединялась деятельность органов планирования с участием широких масс. Планирование пред­ставляло собой, с одной стороны, разносторонний процесс изучения, обобщения и выражения интересов членов общества, а с другой — процесс переложения этих интересов на язык заданий и доведения до коллективов. Конечно, деятельность плановых органов и действия трудящихся в процессе планирования не совпадали. В Законе СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении пред­приятиями, учреждениями, организациями ...» стимулировалось ре­альное участие трудящихся в планировании производства, в выборе оптимальных вариантов социальных плановых заданий, вскрытие внутренних резервов производства, снижении затрат труда, достиже­нии высокого качества продукции. Общее собрание (конференция) трудового коллектива рассматривало и утверждало планы экономиче­ского и социального развития предприятия. Нормы Закона преду­сматривали право трудового коллектива разрабатывать и принимать встречные планы, учитывающие дополнительные резервы и возможно­сти.

Полномочия трудовых коллективов, связанные с участием в цен­трализованном планировании, носили консультативный, а во «встреч­ном планировании» императивный характер. Вышестоящие органы управления не могли отвергнуть встречный план, принятый коллекти­вом. Трудовым коллективам предоставлялось право заслушивать адми­нистрацию о ходе выполнения планов, о причинах их изменения, ре­зультатах производственно-хозяйственной деятельности и давать соот­ветствующие рекомендации, а в необходимых случаях доводить их до сведения вышестоящих органов. Отчеты администрации о выполне­нии планов принимались во внимание на выборах директора (руково­дителя) предприятия (учреждения) трудовым коллективом.

Государственный пятилетний план экономического и социального развития страны (с распределением заданий по годам) принимался на основе следующих предплановых разработок:

1. 
   концепции экономического и социального развития;
   
2. 
   документов, фиксирующих возможную степень достижения конкретных целей экономического и социального развития — прог­нозов;
   
3. 
   комплексной программы научно-технического прогресса на 15-20 лет;
   
4. 
   генеральной схемы размещения производительных сил, схем развития и размещения отраслей народного хозяйства и отраслей про­мышленности, схем развития и размещения производительных сил союзных республик и экономических районов страны;
   

5. 
   генеральной схемы расселения на территории СССР, схем со­юзных республик, экономических регионов;
   
6. 
   проектов долгосрочных целевых комплексных программ;
   
7. 
   схем генеральных планов формирования и развития территори­ально-производственных комплексов (ТПК) и промышленных узлов;
   
8. 
   проектов генеральных планов развития, планировки и настрой­ки городов;
   
9. 
   схем районных планировок;
   

10) проектов районной планировки сельскохозяйственных административных районов.

Централизованное планирование советского периода, разрушенное ныне, подверглось, и вполне обоснованно, резкой критике за неэф­фективность и неспособность изменяться в соответствии с «вызовами времени».

• 
  Центральные плановые органы допускали «сверхпланирование» экономической и социальной деятельности и сверх всякой меры го­сударственно-партийное и государственно-административное вмеша­тельство в деятельность предприятий, учреждений:
  
• 
  Центральные плановые органы распределяли ресурсы, а пар­тийно-советские органы управления осуществляли жесткий админи­стративный (сверху вниз) контроль за производством и распределе­нием национального богатства.
  
• 
  Методы со стороны органов власти за процессами планирова­ния и выполнения планов использовались чаще всего директив­ но-командные, приказные, репрессивные.
  

Все это не позволяло развиваться инициативе «снизу», ощущалась огромная дистанция между продекларированными нормами в Консти­туции и законах и реальной практикой реализации прав и свобод в обществе.

И все же практику планирования нельзя было «разрушать до ос­нования». С практической точки зрения принципиально важно соеди­нить государственно-правовое регулирование с созданием эффектив­ной системы стратегического государственного планирования, осно­ванной на знаниях объективной необходимости, осуществить переход к новым принципам планирования и управления социально-экономи­ческими процессами и их государственно-правовому регулированию. Иначе неизбежны новые потери в экономике и социальной сфере. Итак, стоит задача восстановить как таковое стратегическое управле­ние и стратегическое планирование в масштабе страны, регионов, му­ниципальных образований.

В стратегическом планировании должны участвовать все руково­дители высшего звена соответствующего уровня управления, которые формулируют цели, задачи и вырабатывают стратегию их достижения. Стратегическое управление и планирование обеспечивают эффективность управления за счет достижения взаимопонимания в обществе, коллективе целей развития, за счет координации действий и контро­ля. Но положительный результат стратегического управления и пла­нирования напрямую зависим от моральных качеств руководите­лей-стратегов.

Основные качества, которые должны у них быть: четкая идеологи­ческая позиция, мировоззрение, соответствующее взглядам, представ­лениям, господствующим в обществе (организации), черты лидера, перспективное мышление, приверженность ценностям демократии.

Те, кто планирует стратегию, используют все методы системного анализа (см. тему 1), в том числе SWOТ. Он включает анализ внут­ренне присущих обществу (организации) сильных и слабых сторон, а также потенциальные возможности и грозящие опасности (именно так расшифровывается англ, аббревиатура: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats). Цель стратегического планирования — общее улучшение деятельности общества (организации) путем устранения слабостей и укрепления сильных сторон. Необходимо максимально расширить потенциальные возможности? а опасности нужно либо обойти, либо превратить в благоприятные возможности.

Планирование в территориальных (местных) органах власти — в. го­родах, муниципальных образованиях.

Законодательство о местном самоуправлении (законы, уставы) со­держит основу для современной системы планирования, требующей ;от местных органов власти сверстывать планы для своих районов и контролировать землепользование,в них. Используется общее (объе­диненное) планирование.

Когда плановики принимают решение отвести какие-то конкрет­ные зоны под промышленные застройки, а другие — под торговые центры и жилые кварталы, они одновременно пытаются упорядочить движение транспорта, прогнозируют прочность в организации подъ­ездных путей к местам работы или отдыха, предусматривают весь комплекс социальных и бытовых услуг, прежде всего здравоохране­ния, образования. Здесь очень важно предвидеть и опережать собы­тия, вести исследование развития потребностей жителей на будущее. Условиями эффективного планирования развития территорий являет­ся профессионализм плановых органов и должностных лиц на местах, а также достаточные материальные ресурсы.

Систему местного территориального планирования критикуют за неповоротливость, формализм (излишний), а также узковедомствен­ный подход. До сих пор случается, что такие департаменты, как жи­лищного строительства, образования, социального развития и торгов­ли, оказывают услуги в отрыве один от другого. Это отражается и на сверстывании планов, которые делаются каждым департаментом о^т" дельно, вне общей компетенции. Не преодолеваются при этом дисфункциональные тенденции и явления (экологическая, демографиче­ская проблема и т. д.). Совершенствование планирования местными органами власти необходимо связывать со следующими мерами (если они не используются) в практике управления:

• 
  в соответствии с принципом гласности обнародовать проекты планов экономического и социального развития территории и при­звать общественность вносить в них свои коррективы, одновременно организуя самую широкую сеть каналов связи;
  
• 
  ввиду комплексного характера местной политики при планиро­вании и управлении различными сферами привлекать к участию в ней организации местного гражданского сообщества, межправи­тельственные организации (образования), созданные при муниципа­литетах;
  
• 
  использовать такую инновационную технологию в управлении, как создание корпораций городского планирования и развития с це­лью привлечь людей с опытом предпринимательской и аналитиче­ской деятельности и приумножить потенциал (финансовые, кадровые ресурсы);
  
• 
  интеграция совместных усилий местного населения и органов местного самоуправления будет достигнута, если процесс планирова­ния возглавит и будет контролировать глава местной исполнительной власти, а принятие решений будут координировать члены руково­дства при главе исполнительной власти и параллельные политические структуры, состоящие из выборных населением районных со­ветников.
  

17.3.3. Процедуры планирования

Процесс планирования независимо от подхода (вида планирова­ния) делится на следующие основные стадии: предплановая подготов­ка; разработка планов; утверждение их; возможное изменение; орга­низация выполнения; контроль за выполнением (шесть стадий).

На каждой стадии совершаются определенные процедуры плани­рования. Юридическое значение процедур планирования состоит в том, что они охватывают такие действия, которые вызывают изменения в объеме, составе, распределении и использовании прав субъектов планирования, а также в составе и назначении обязанностей — источ­ников обеспечения этих прав.

В комплексе процедур планирования есть плановые процедуры — это действия, которые обусловливают изменения в плане и его реализа­ции.

В целом сущность (и цель) процедур планирования состоит в содей­ствии осуществлению установленных задач экономического и соци­ального развития и непосредственно — в обеспечении рационального осуществления субъектами планирования их прав и обязанностей, закреплении наиболее рациональных приемов плановой работы, другими слова­ми, упорядочении реализации субъектами плановой деятельности их компетенции.

В административно-управленческом процессе планирования воз­никают процессуальные правоотношения. Характерные их черты:

• 
  они. возникают в особой сфере общественных отношений —
  в области государственного регулирования экономического и социаль­ного развития;
  
• 
  главными субъектами этих правоотношений являются органы планирования;
  
• 
  содержание таких правоотношений составляют права и обязан­ности, связанные с разработкой актов планирования, их утверждени­ем, изменением;
  
• 
  объект такого рода правоотношений — плановый акт;
  
• 
  правоотношения имеют временной, срочный характер, т. е. действуют в течение определённого, заранее установленного времени.
  

1 Стадия предварительная (предплановая), в специальной литера­туре иногда именуется стадией предплановых разработок. Ее содержа­ние составляют юридические действия и отношения, связанные с подготовкой предплановых документов (концепции развития, про­гнозных документов, фиксирующих возможную степень достижения конкретных целей, комплексной программы развития объекта плани­рования, проектов планов и т. д.).

Так как планирование связано с достижением желаемых будущих состояний объекта, то наряду (а) с нормативными вопросами (что должно быть сделано), субъекты планирования обращаются к вопро­сам, (б) в какой степени таковое обусловлено ценностями тех, для кого производится планирование, (в) предплановая стадия предполагает структурирование проблемы (эта процедура означает, что определяется цель (Одна или несколько) и ограничения, налагаемые на их достиже­ние. Ограничения могут быть политическими, экономическими, соци­альными, технологическими, экологическими и т. п. Проблему нужно сформулировать таким образом, чтобы оставить возможность для не­которого рода вмешательства и управления), (г) прогнозирование свя­зано с формированием событий как в настоящем, так и в будущем посредством наилучшего размещения наличных ресурсов для выпол­нения краткосрочных (тактических) целей с определенными надежда­ми или допущениями, направлением таким образом текущей деятель­ности в контекст долгосрочных (стратегических) целей.

Существует компромисс между тем, что представляется наилуч­шим при взгляде только на настоящее, и тем, что представляется наи­лучшим при одновременном рассмотрении настоящего и будущего. Компромисс достигается с помощью того, что называют процессом дисконтирования, так как мы более уверены в настоящем, чем в буду­щем.

Планирование включает в себя проецирование вероятного будуще­го с опорой на то, что представляется разумным и достижимым при существующих в настоящее время мотивациях действующих сил (акто­ров) и имеющихся у них технических, финансовых, интеллектуальных ресурсов.

С чем связано совершенствование процедур на стадии предвари­тельной, предплановой?

• 
  Весьма актуальна проблема обеспечения четкости и определен­ности в правовой силе предплановых документов. Целесообразно прежде всего нормативное закрепление перечня предплановых разра­боток. Не менее важное научное и практическое значение имеет обоснованная классификация предплановых документов, которая по­зволит решить ряд дискуссионных вопросов их правового значения.
  
• 
  В отдельных нормативных актах предплановые документы харак­теризуются как правовое основание плановых решений. Органы, разра­батывающие проекты планов, отвечают за то, чтобы содержащиеся в них показатели экономического и социального развития соответст­вовали предплановым документам. Однако в целом стадия предпла­новых работ и правовые формы их выражения слабо увязываются с последующими стадиями планирования, между ними юридически не установлены стабильные и четкие системные связи. Из практики из­вестно, что предплановые аналитические, прогностические разработ­ки, к сожалению, не всегда используются на последующих стадиях процесса планирования. Есть необходимость юридически укрепить взаимосвязи прогнозирования, перспективного и текущего планирования.
  

Общий вывод таков: разработка, утверждение и использование предплановых документов в общем процессе планирования нуждается в более четкой нормативной документации.

2. 
   Стадия разработки планов начинается уже с момента выраже­ния инициативы будущих исполнителей планов, направляемой госу­дарственными заказами и контрольными цифрами. Поэтому действия субъектов предплановой разработки дополняются действиями субъек­тов подготовки проектов плана и их представления в вышестоящие ор­ганы, а также действиями по утверждению планов и доведения до ис­полнителей. Главными субъектами возникающих при этом отношений выступают плановые органы. Перед ними стоит ряд организацион­но-правовых задач: методическое руководство работой отраслевых ор­ганов, первичных звеньев системы управления при подготовке ими планов; утверждение единых форм и показателей плана и методики их расчетов; конкретизация показателей и форм применительно к специфике различных отраслей производства (хозяйства). Организа­ция работ по составлению проектов планов и рассмотрению проектов планов нижестоящих звеньев.
   

Правовые отношения по разработке планов возникают на всех уровнях управления, их содержание составляют право вышестоящего органа получить предложения к (Комплексному) плану (экономиче­ского и социального развития, Основным направлениям...) и обязан­ность нижестоящего звена представить эти предложения. Не исключа­ется, конечно, возникновение при этом «обратных» правоотношений, поскольку на каждом уровне происходит сравнение проекта плана, полученного снизу, с контрольными цифрами, государственными за­казами и в случае расхождения происходит их корректировка.

Представляя проекты планов, первичные звенья обязаны доказать, что в основу проекта положены прогрессивные нормы и нормативы, расчеты по видам работ, затратам труда, сырья, материалов и топлив­но-энергетических ресурсов, а вышестоящие органы имеют право проверить это.

Важной процедурой представляется идентификация и оценка аль­тернативных вариантов: оцениваются расходы и доходы, осязаемые и неосязаемые, связанные с альтернативными средствами достижения желаемой цели. Выбор делается на основе заранее определенных кри­териев.

3. Стадия утверждения плана — ее следует считать заключитель­ной стадией процесса планирования на всех уровнях.

Органы общей компетенции всесторонне и окончательно рассмат­ривают проекты планов. Процедура эта включает: детальное предва­рительное изучение проектов комиссиями, образуемыми правительст­вами (местными органами власти);, анализ предложений этих комис­сий и принятия по ним решения; внесение поправок и уточнений в проекты планов; урегулирование разногласий по проектам, возни­кающих между плановыми органами, с одной стороны, и органами обшей компетенции, отраслевыми органами (подразделениями) управ­ления — с другой; всестороннее рассмотрение проектов в целом; при­нятие решения о проекте плана, внесение плана на рассмотрение со­ответствующему представительному органу власти.

Именно с момента одобрения исполнительным органом власти начинается отсчет сроков доведения юридически обязательных плано­вых заданий до исполнителей.

Представительные органы принимают решение об утверждении плана, могут вносить и обычно вносят в него* изменения, а также ус­танавливают основные показатели плана (правда, это решение об ос­новных показателях плана имеет общий характер и может быть изме­нено, уточнено правительством, исполнительным органом, местной власти). Таким образом, наличие в актах (представительных органов) о планах двух разных предписаний: «утвердить план» и «установить показатели» — имеет глубокий смысл и юридическое значение. Каж­дый исполнитель имеет право утверждать свой (повышенный) план, представительные органы, утверждая план, не утверждают всех их по­казателей, а устанавливают лишь основные из них.

4. Стадия изменения плана вызывается необходимостью приспрсобить утвержденный план к действительным, конъюнктурным, измен­чивым условиям экономического и социального развития.

Основное назначение этой процедуры состоит в поддержании ре­гулятивной роли права. С содержательной стороны в процедуре изме­нения планов выделяются операции получения информации о ходе выполнения планов; анализа оперативной информации, в том числе отчетно-статистической, отчетов и других данных о проверках выпол­нения планов; уяснения тенденций фактического экономического и социального развития; направления обратной информации, выдачи предписания с целью ликвидации отклонений от планов. Юридиче­ская сущность предписаний состоит в установлении нового планового задания или снижения задания.

Необходимо различать основания возникновения права на измене­ние планов и условия реализации этого права. Плановые задания мо­гут быть изменены лишь вследствие новых обстоятельств, связанных с выполнением плана. В нормативных актах целесообразно иметь дос­таточно широкие формулировки двух критериев, которыми надлежит руководствоваться при изменении плана: хозяйственной целесообразно­сти (выражаемой в определениях «потребности народного хозяйства», «при необходимости» и др.) и законности (выражаемой такими терми­нами, как «изменения, вытекающие из послания Президента...», «из решения Правительства...» и др.). Эти формулировки дают возмож­ность нижестоящим инстанциям самостоятельно оценивать конкрет­ную ситуацию и оперативно принимать решения об изменении плана в пределах своей компетенции и с соблюдением текущего законода­тельства.

5. Стадия организации выполнения плана связана с правопримени­тельной политикой органов власти и управления, нормативной и ор­ганизационной деятельностью администрации различных уровней
управления. При этом складываются отношения по поводу определе­ния фондов стимулирования, показателей стимулирования, нормати­вов образования фондов стимулирования, показателей напряженности
планов, оценки напряженности планов.

План должен обеспечивать выполнение установленных плановых заданий и рациональное использование материальных и людских, природных и духовных ресурсов. Отношения, возникающие в связи с распределением, расходованием и выплатой средств из фондов сти­мулирования, регламентируются нормами трудового, гражданского, финансового и других отраслей права.

6. Стадия контроля за выполнением плана — относительно само­стоятельная стадия процесса планирования. Процессуальные отношения возникают по поводу контроля за выполнением плановых зада­ний и анализом такого выполнения; сравнения величины реальных показателей деятельности с установленным планом; фиксации резуль­татов такого сопоставления в форме, удобной для получения данных об отклонениях от показателей, закрепленных планом; определения звена, характера, причин невыполнения.

Важное место в системе этих процедурных отношений занимают отношения, Связанные со сбором информации с мест (отчеты, сооб­щения, первичные документы и т. д.), получение статистической от­четности.

Процедура контроля за выполнением планов имеет универсальный характер. С ее помощью решаются задачи обнаружения возможных ошибок в самом плане, предупреждения срывов в его выполнении, повышения эффективности планирования, предотвращения ошибок, внесения исправлений в порядок разработки планов.

К числу отношений на стадии контроля следует отнести и отно­шения, связанные с подготовкой и утверждением отчетов о выполне­нии планов. По сложившейся практике такие отчеты рассматривают­ся, как правило, соответствующим государственным органом совмест­но с проектом плана на предстоящий период.

Значимость и органичность стадии контроля в процессе планиро­вания не позволяют согласиться с мнением тех, кто не выделяет эту стадию как самостоятельную, ссылаясь на то, что оценки порой зани­мают месяцы или годы, а авторы — разработчики планов зачастую не принимают участия в оценке.