Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
Сравнительная характеристика видов административного процесса
Первичным элементом административного процесса является правовая процедура. О ней и пойдет речь в следующем параграфе. 15.3. Роль управленческих процедур в механизме административного управления Процесс независимо от конкретной специальной сферы, в которой он осуществляется, отличают имманентно-присущие ему свойства — непрерывность, цикличность и последовательность. Непрерывность обусловлена самой природой управления, связанной с необходимостью постоянного воздействия на соответствующие объекты. В процессе управления, как известно, оценивается состояние объекта воздействия, выявляются проблемные ситуации, формулируются цели и задачи, ведется поиск путей их решения, организуется выполнение намеченного; затем оцениваются достигнутые результаты, выявляются новые проблемы. Непрерывность этих действий свидетельствует о цикличности процесса управления, которая проявляется в строго закономерном повторении указанных основных операций. Их единичный, одноразовый оборот — от возникновения проблемы до ее разрешения — получил название управленческого цикла. Пока существуют заданные управленческие отношения, такие циклы непрерывно повторяются. В каждом цикле наблюдается обязательная последовательность управленческих действий (операций). Соблюдение их очередности имеет важное значение для обеспечения высокого качества управления. Например, выработке конкретного управленческого решения должен предшествовать анализ исходной информации, а его осуществление требуется предварять созданием условий для деятельности ис полнителей. Пренебрежение этими правилами снижает научную обоснованность управления, приводит к ошибкам в принятии или реализации решений либо предопределяет невозможность их практического руполнения. Таким образом, процесс управления есть комплекс непрерывных, взаимосвязанных и в последовательном порядке осуществляемых действий, направленных на решение практических задач управления. Операции (действия), осуществляемые в процессе управления, предусматривают создание организационных, методических, технических и других условий, необходимых для выработки и реализации решений. Количество операций, их длительность, трудоемкость зависят от сложности выполняемых с их помощью задач. Однако в любом случае технология управления (греч. 1есппе — искусство, ремесло, наука.+ + 1о$ю5 — понятие, учение) — совокупность знаний о способах и средствах проведения управленческого процесса — предполагает необходимость выделить обязательные управленческие процедуры. Родовое понятие «процедура» означает порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения, задачи. Культура каждого народа сохраняет традиции процедуры религиозного, бытового характера, требующие совершения и чисто ритуальных действий для придания процессу особой торжественности. Управленческие процедуры — порядок совершения управленческих действий, предусмотренных нормами административного права и организационно-управленческой практикой, т. е. порядок управленческой деятельности. Применительно к государственным (муниципальным) органам процедуры своей последовательностью образуют управленческий процесс, определяют стадии управленческой деятельности, их цели, временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения действий, их взаимосвязь, способы их оформления и фиксации. Если процедуры закреплены и установлены правовыми нормами, они становятся юридическим явлением и превращаются в элемент административно-правового процесса. Если процедуры деятельности органов управления не закреплены правом и существуют как сложившаяся практика, как организационный обычай, они образуют просто административно-управленческий процесс, управленческую деятельность, неправовую форму осуществления исполнительной власти. Любое, как уже указывалось, социальное, в том числе и государственное, и муниципальное управление циклично. На каждой стадии Цикла субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга действий. Обычно выделяются следующие общие стадии управленческого цикла применительно к одной проблеме:
Конечно, не любой управленческий цикл в деятельности государственного (муниципального) органа включает все упомянутые стадии. Не всегда есть основание выявлять проблемы, подлежащие рассмотрению (сами граждане ставят вопросы в своих заявлениях, жалобах, которые аппарату управления нужно решать), не всегда требуются экспертные оценки. В сфере административного управления многие процедуры весьма просты. Каждая стадия обладает относительной самостоятельностью и имеет свое специфическое целевое назначение, а нередко и установленные временные рамки, На любой стадии процесса его участники, выполняя специфические процессуальные роли и обладая определенными процессуальными правами и обязанностями, совершают определенные взаимозависимые процессуальные действия, фиксируемые установленным способом, и вступают друг с другом в различные процессуальные отношения. Классификация управленческих процедур возможна по различным основаниям. • По отношению к праву, как уже отмечалось, выделяются процедуры правовые и неправовые (административно-правовые, административно-управленческие). Правовая процедура — это урегулированный законодательством порядок совершения определенного действия, направленного на достижение конкретного правового результата. Совокупность последовательно совершаемых однопорядковых процедур представляет собой процесс. Здесь уместно заметить, что некоторые правовые процедуры в деятельности органов управления предусмотрены нормами не административного права, а муниципального и (или) конституционного (порядок выборов и созыва собраний районных уполномоченных, порядок выборов глав местной администрации, порядок работы органов власти с наказами избирателей, жалобами граждан, процедура решений вопросов о награждении орденами и медалями и т. д.). • По отношению к главному решению рассматриваемой проблемы различаются процедуры ответственные и обеспечительные. Здесь нужно подчеркнуть, что выработка и принятие управленческих решений наиболее ответственные стадии, так же как и процедуры, их образующие. Успех или неуспех управленческой деятельности, ее эффективность зависят прежде всего от качества и своевременности принятия решений. Речь в данном случае идет о главном решении применительно к одной проблеме. Другие процедуры — промежуточные, обеспечительные — также сопровождаются управленческими решениями. Так, на Стадии контроля принимаются решения — какие объекты проверить, какие именно стороны их деятельности охватить контролем, в какие сроки провести проверку, кому ее поручить и т. д. И все же контроль играет подчиненную роль — это обеспечительная процедура именно для осуществления управленческого решения.
В сфере государственного (муниципального) управления (в отличие, скажем, от судебно-уголовного) нет единого, по сути дела, процесса, а существует множественность видов процесса: нормотворческий процесс, плановый процесс, процессы по индивидуальным, неюрисдикционным делам разного рода, несколько разновидностей юрисдикционного процесса — по жалобам, по делам об административных правонарушениях и т. д. На управленческий процесс влияет не только разнообразие управленческой деятельности, но и построение аппарата: несколько уровней (руководство — подчинение), множественность видов органов, различия в их компетенции, тесное взаимодействие. В сфере государственного управления часто один орган проявляет инициативу решения вопроса, другой — составляет проект решения, третий — дает на него заключение, четвертый — принимает решение, причем или самостоятельно, или по согласованию с другим органом, пятый — рассматривает жалобу на решение, если она подана, или пересматривает его в порядке общего контроля. Для сравнения: структура судебной системы значительно проще. К тому же каждый суд «автономен», так как при решении конкретных дел независим и подчиняется только закону. Управленческие процедуры не менее, а иногда и более важны, чем процедуры судебные. Государственные (муниципальные) органы решают индивидуальные дела, касающиеся прав и обязанностей граждан, причем многие из таких дел не менее существенны, чем дела, рассматриваемые в суде (например, о предоставлении жилой площади, о целевом назначении в вуз, о призыве в армию, о вступлении в наследование, о получении лицензии на открытие частного дела и т. д.). Органы управления решают многие споры о праве, применяют разнообразные меры государственного принуждения. И все это происходит в соответствии с установленными процедурами, т. е. имеет процессуальные формы. Итак, какова же роль управленческих процедур? А роль их в том, что они:
Всякая процессуальная форма — не самоцель, а средство достижения эффективности в управлении. Соответственно и управленческие процедуры должны быть рациональными, свободными от педантизма и излишних формальностей. Иное создает тормоз на пути правильного по существу и оперативного управления. К сожалению, процедуры решения многих вопросов в государственном (муниципальном) управлении еще недостаточно отработаны и не снабжены прочными юридическими гарантиями, что затрудняет их реализацию, а значит, препятствует решению экономических и социальных задач. 15.4. Административное производство: его место в административно-управленческом процессе и структура Правовая процедура может быть как самостоятельное, отдельное юридически значимое действие (назовем ее материальной процедурой) и как часть административного производства. Административное производство — нормативно установленная последовательность процедур разрешения правоотношений, объединенных в конкретном юридическом деле, исполнение обязанностей применения государственными служащими полномочий по реализации функций. Кратко определить административное производство можно как совокупность и систематизированную последовательность процедур. Административное производство охватывает все стороны деятельности госаппарата, начиная с подготовки и издания актов управления и кончая материально-техническими и организационными действиями. Оно опосредует применение норм административного права, охватывает широкий круг общественных отношений в области государственного управления и по своему содержанию может быть разделено на стадии. Под стадией процесса обычно понимается совокупность процессуальных действий или процессуальных отношений, объединенных ближайшей задачей; порядок движения дела, установленный законом, поочередно сменяющие друг друга самостоятельные этапы, имеющие конкретные цели и задачи. Можно вычленить два уровня (блока) стадий юридического процесса: стадия логической последовательности, где дается общелогическая характеристика совершения всех процедурно-процессуальных действий, и стадия функционального назначения, когда совершаются действия, нацеленные на достижение определенного результата, установленного правовой нормой. Структура административно-управленческого процесса, таким образом, может быть определена как совокупность (система) производств и процедур, разрешающих определенные, специфические группы дел в сфере административного управления. Эта' система делима на следующие группы: основное и специализированное производство, особое производство, самостоятельные управленчёско-правовые процедуры. , О Административно-договорное производство сновное производство. Эту группу составляют дела, в основе которых лежат самостоятельные (основные) формы реализации управления. В этих формах управленческой деятельности находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на управляемый объект, по существу, они являются формами реализации исполнительной власти и, следовательно, нуждаются в максимально целесообразной степени регламентации. Производство по принятию правовых актов управления Совершение юридически значимых действий Административно договорное производство  Производство по принятию правовых актов управления Совершение юридически значимых действий Административно-управленческий процесс — Специализированные Регистрационное производство Производство по обращениям Лицензионное производство Разрешительное производство Основные производства осуществляются в сфере государственного управления определенным кругом субъектов, наделенных полномочиями по изданию правового акта управления или заключению административного договора и представляют собой определенный способ разрешения широкого круга возникающих в этой сфере дел на основе использования регламентированных законодательством управленческих процедур. 15.5. Проблемы упорядочения административно-управленческого процесса Самая большая проблема — юридическая регламентация процедур, т. е. юридически оформленного, понятного для всех порядка исполнительных действий должностных лиц государственных органов. Без упорядоченных процедур, установленных и применяемых норм административных действий и процесса государственный характер управления превращается в характер усмотрительного, субъективного права лиц публичной власти и государственной службы. Процедуры любого процесса могут быть таковы, что материализуют право или превращают его в фикцию. Пробельное процессуальное законодательство приводит к тому, что руководитель госоргана для каждого конкретного административно-управленческого дела определяет конкретные процедуры производства, действий по нему как в подразделениях своего ведомства, так и согласования его вопросов в иных инстанциях, или ждет, чтобы порядок рассмотрения данного дела был определен опять-таки усмотри-тельным индивидуальным решением вышестоящей инстанции, скажем, правительства, министра. Это состояние административно-управленческого процесса точнее квалифицируется неюридическим термином — деятельность, что предполагает акцент на значительный удельный вес в ней субъективного фактора. Мож^но сказать, что административно-управленческий процесс — это юридическая категория, характеризующая административно-правовое воздействие субъекта управления на основе урегулированных, упорядоченных, нормированных процедур. Пока даже процедуры в палатах парламента недостаточно урегулированы. Последствия при этом обнаруживаются двоякого рода: неэффективность аппарата парламентской службы и невозможность формирования единого аппарата парламентской службы на основе унифицированных процессуальных норм и управленческих технологий. Не случайно не удалась попытка (1994 г.) создать единый аппарат парламента, что вполне соответствует конституционному положению о российском парламенте как одном государственном органе. Актуальной остается задача урегулирования административно-управленческих процедур в масштабах государственной службы как целостного единого публично-правового института. Авторы концепции правовой реформы отмечали целесообразность приступить к подготовке методологии и структуры проекта процессуального управленческого процесса и принятия Закона об административно-управленческих процедурах — Управленческого кодекса63. «Существующий нормативный материал не позволяет объединить, управленческие действия под эгидой административного процесса», — справедливо подчеркивал А. Ф. Ноздрачев на «Лазаревских чтениях» 1997 г., говоря о необходимости кодифицирования процессуальных норм в сфере управления64. Вопрос о принятии соответствующего кодифицированного акта обсуждается, но не решается, и здесь мы опять же отстаем от европейских стран. Известно, к примеру, что в Венгрии еще в 1957 г. был принят Закон об общем административном процессе, претерпевший позднейшие редакции. Вопросам позитивной управленческой деятельности органов власти в нем отводится значительное место65. В 1970 г. в Народной Республике Болгария был принят Закон об административном производстве, в котором есть раздел о производстве по изданию административных актов66. Еще раньше данный вопрос был решен в ряде стран Западной Европы и США (см., например, Закон об административной процедуре от 11 июня 1946г.)67. Российский управленческий кодекс должен быть принят как обще-федеральный и содержать в себе как материальные нормы управленческого производства, так и процессуальные. «Организация и функционирование аппарата государственного управления должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической силы — законами. Именно они должны закреплять принципы, главные направления, формы и методы администрации, регулировать ее взаимоотношения с гражданами, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, средствами массовой информации», — так по этому поводу высказывался Д. Н. Бахрах68 и с этим трудно не согласиться. Стратегической целью управленческого процесса должна являться выработка таких форм воздействия и определение такого порядка управления, при которых происходит максимальное или оптимальное совпадение интересов и выгод сторон, складывается их сотрудничество, а не противоборство и непонимание друг друга. Таким образом, административно-управленческий процесс должен в ближайшей перспективе иметь качественную нормативную основу, которая бы: 1) рассматривала все общественные отношения, нуждающиеся в правовом опосредовании, или хотя бы их основную массу; 2) содержала процессуальные нормы, четко регулирующие процедуры реализации материальных норм; 3) закрепляла надежные организационно-правовые механизмы обеспечения законности в управлении. В федеральном административно-управленческом кодексе целесообразно определить:
Вопросы для размышления и самоконтроля
• . Тема 16. Управленческая деятельность как процесс: формы, процедуры
Поставим перед собой задачу вскрыть наиболее общие элементы управленческой деятельности как процесса, публичного воздействия присущие всем органам публичного государственного, муниципального управления, выявить наиболее эффективные ее формы и методы, обосновать определенные теоретические положения и практические рекомендации, которые, не будучи, конечно, бесспорными, представляют интерес для обучающихся работников государственного аппарата. 16.1. Формы осуществления управленческой деятельности Управленческая деятельность, ее результаты всегда приобретают определенные формы, и таким образом как бы опредмечивается, реализуется и фиксируется компетенция государственных органов. К примеру, изучение какой-либо ситуации приобретает форму Информационной записки; если по результатам изучения нужно принять управленческое решение, то оно принимается государственным органом в форме правового акта, подлежащего исполнению. В отличие от метода деятельности, который представляет собой как бы абстракцию, формы деятельности — реальные, видимые, типизированно фиксированные выражения (проявления) практической деятельности управленцев. По формам мы можем судить о том, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции. Формы осуществления управленческой деятельности — это внешне выраженные действия, акты управления, совершаемые должностными лицами, служащими в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия. Следует различать: правовые формы, посредством которых устанавливаются нормы права, фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл, неправовые, организационные формы, посредством которых фиксируются и осуществляются определенные индивидуальные либо коллективные действия (оперативно-организационные мероприятия, материально-технические операции). Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия. Деятельность государственных служащих всегда юридически оформлена так и таким образом, как требуется для реа лизации компетенции каждого конкретного государственного органа, а в нем — каждой государственной должности. Многие элементы управленческой деятельности не только юридически описываются, но и «привязываются» к государственным "органам и должностям, закрепляются в правовом статусе, процессуальных нормах — отсюда и происходит ошибочное отождествление управленческой деятельности с управленческим процессом. Правовые формы управленческой деятельности, в свою очередь, можно различать как право(нормо)творческую и право(нормо)применительную деятельность. 16.2. Правотворческая управленческая деятельность Это процесс создания, изменения, отмены и усовершенствования правовых норм, т. е. издание правовых актов. 16.2.1. Что такое правовой акт? Если все действия органов государственного (муниципального) управления и должностных лиц принято называть актами управления в широком смысле этого слова, то правовой акт — это письменный документ, в тексте которого есть правовое предписание, т. е. прямо сформулированное положение, содержащее обязательное для других органов, организаций и лиц решение публичной власти. В одном акте могут содержаться несколько правовых предписаний. Правовые акты обусловливают юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере управ-ления. По характеру сфокусированных в акте предписаний акты управления делятся на нормативные и индивидуальные. Нормативными актами управления считаются акты, устанавливающие общие правила поведения — нормы. Обычно говорят о двух основных признаках нормативности: об отсутствии конкретного адресата и о возможности неоднократного применения предписания. Индивидуальными актами управления считаются акты, которые с момента их издания порождают, изменяют или прекращают правовые отношения между точно определенными субъектами права. Особая группа актов управления — директивные предписания. Эти акты органов государственной власти из-за специфики их юридических свойств не могут быть отнесены ни к нормативным, так как не устанавливают новых норм права, ни к индивидуальным актам управления, так как не предназначены для решения конкретных дел. И все же директивные предписания во многом близки к нормативным актам управления, так как содержат императив (настоятельное требова ние), команду для тех органов, должностных лиц административного управления, кому они адресованы. Директивные предписания были характеры для советской административной системы управления. Практически они издавались с первых лет советской власти. По отдельным направлениям, 'к примеру по руководству исполнительными комитетами (исполкомами) местных советов, директивные предписания составляли до 40% всех предписаний Советов министров республик, адресованных исполкомам местных советов69. Чрезмерное увлечение директивными предписаниями, императивными методами управляющего воздействия стало основанием для резкой критики и отторжения советской административной системы управления, характеристики ее как «командно-административной». И все же целесообразно признать роль директивных предписаний для общего оперативного, иногда даже стратегического управления (руководства) во всех областях административно-политического, социально-культурного, военно-политического строительства. В наше время директивные предписания приняли форму Поручений Президента РФ, Правительства РФ, мэра... Новое название (форма) не изменило сущность такого рода актов управления. Поручения оказывают значительное влияние на деятельность многих органов управления одновременно, иногда обусловливают необходимость издания новых или отмены некоторых ранее изданных норм, принятие большого числа индивидуальных актов. Учитывая устойчивую практику издания директивных предписаний в отечественной системе административно-политического управления, важно не игнорировать их, а всесторонне изучать эти предписания (Поручения, Распоряжения) и на этой базе разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию их содержания, порядка издания. Поручения, Распоряжения часто адресуются большому числу государственных органов и общественных организаций, рассчитаны на определенное, порой длительное время и многократное применение. Это сближает их с нормативными актами и поэтому относиться к их подготовке следует с таким же вниманием, как и подготовке нормативных актов. Процедуры директивной деятельности органов (должностных лиц) управления во многом схожи с процедурой подготовки ими нормативных актов. Процедуры в сфере право(нормо)творческой и директивной деятельности — это порядок создания нормативных и директивных актов органами управления, различаются в зависимости от того, кем и как готовятся и издаются акты. Нормативные правовые акты принимаются правомочными коллегиальными органами управления. Нередко издаются совместные акты управления — двумя или несколькими органами управления в целях объединения усилий для решения вопросов, представляющих общий интерес для этих органов. Акты управления могут приниматься совместно с органами общественных организаций, совместным решением государственного и муниципального органов управления и т. д. В настоящее время процесс принятия и действия правовых актов управления нормативного характера в определенной мере урегулирован. Действуют: Указ Президента РФ, изданный в мае 1996 г., «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с дополнениями70; Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изменениями), изданное в августе 1997 г.71; приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», изданный в апреле 1998 г.72 Государственной Думой в ноябре 1996 г. принят в первом чтении проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который должен стать юридической базой для принятия и реализации других нормативных актов, регулирующих процедуры правотворчества. 16.2.2. Процедура издания нормативных актов Процедура издания нормативных актов включает следующие стадии:
По нашему мнению, такие же стадии имеет и процедура издания директивных актов — Поручений, Распоряжений и других предписаний публичного характера. 1. На стадии установления необходимости издания нормативного (или директивного) акта осуществляется: • сбор информации о положении дел в рассматриваемой (подлежащей регулированию) области общественной жизни;
2. Стадия подготовки проекта акта начинается с получения задания составителями проекта. В задании указывается:
Эта стадия представляет комплекс различных процедур. Первостепенное и первоочередное значение имеют действия по сбору и обработке информации. В задании указаны основные источники информации, однако этот перечень может быть расширен за счет таких источников, которые полезны при подготовке данного проекта и отвечают требованиям, предъявляемым к объему и качеству нужной в данном случае информации. Конечно, цели издания акта предопределяют содержание сведений, которые потребуются для подготовки проекта. Источником информации для субъектов подготовки нормативных (директивных) актов служат статистические данные государственных органов, результаты социологических исследований, заключения экспертных комиссий, сведения разведывательных и других оперативных компетентных органов, письма и обращения граждан и др. Очень важно определить конкретных исполнителей по сбору нужных сведений, четко сформулировать их задачи, связанные со сбором информации, установить, кто и с какой периодичностью должен представлять эту информацию, с помощью каких средств (способов) обеспечить ее достоверность. Важнейшим условием эффективности решения является то, чтобы информация, на основе которой составляется проект, была полной, объективной, достаточной и своевременной. Вот почему при сборе информации важно преодолеть разного рода влияния, деформирующие качество информации. Получению объективной информации могут помешать ценностные и идеологические установки, политические цели субъектов подготовки (принятия) публично значимых актов управления, а также сознательное ограничение поступления информации обществу или искажение ее с целью манипулирования общественным сознанием. Во избежание этого не стоит пренебрегать сведениями, которые используют политические и идеологические противники. Зачастую в этих сведениях можно найти информацию, раскрывающую причины собственных ошибок или выявить слабые стороны позиции оппонентов (альтернативный источник информации). Важной процедурой на стадии подготовки проекта акта является его согласование с заинтересованными организациями и лицами. Согласование подтверждается визированием проекта акта руководителями указанных органов и организаций (или заместителями, уполномоченными на это). Они обязаны в срок, установленный головным исполнителем, а если срок не установлен или проект вносится в порядке инициативы — не более чем в десятидневный срок завизировать поступившие проекты актов или завизировать с замечаниями. При наличии разногласий по проекту акта руководитель органа власти, готовящего данный акт, обеспечивает обсуждение его с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае если такое решение не найдено, проект может быть представлен на рассмотрение с приложением протокола согласительного совещания, перечня разногласий с мотивировками и подлинниками замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций (или уполномоченных ими заместителей). В целом проект нормативного (директивного) акта управления подготавливается соответствующим подразделением -органа управления либо специально созданными для этого межведомственными и ведомственными комиссиями, отдельными служащими. Резервы совершенствования этой стадии — в углублении научной обоснованности проекта, в правильном выборе формы будущего акта. 3. Стадия внесения проекта акта на рассмотрение во многом предопределена подготовкой такого рода актов. Вопросы могут быть подготовлены во исполнение решений вышестоящих органов или по их поручениям и указанию Правительства, или по указанию руководства министерств, или по инициативе их структурных подразделений. Поэтому внесение проекта акта на рассмотрение органа управления, определение конкретного срока внесения проекта зависят от самого органа управления, принимающего такой акт. Рассмотрим это на примере деятельности Правительства РФ. Порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов актов уста новлен Регламентом Правительства Российской Федерации (утв. в редакции постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760). Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов РФ, решений Парламента РФ, поручений Президента РФ поручается членам Правительства. Проекты собственно решений Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проекты решений вносятся с приложением — Пояснительной запиской, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических, политических и иных последствий их реализации. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. После согласования проекты решений визируются руководителями указанных органов и организаций. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагаются перечень разногласий и подлинники замечаний, подписанные соответствующими руководителями. Проекты решений Правительства нормативного характера в обязательном порядке согласовываются с Министерством юстиции РФ. Предложения, требующие решения вопросов о бюджетных ассигнованиях или поставках продукции для государственных нужд, вносятся в процессе составления бюджета или формирования и размещения объемов поставок продукции для этих целей. После утверждения бюджета такие предложения могут рассматриваться при указании источников финансирования, наличии необходимых обоснований и согласовании с Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и другими заинтересованными органами федеральной исполнительной власти. Выделение средств из резервного фонда Правительства может предусматриваться, только в случае возникновения чрезвычайного обстоятельства и при отсутствии другого источника финансирования. При внесении в Правительство предложений, требующих принятия Закона или решения Президента, одновременно с предложением представляются также проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним. Отдел или департамент Аппарата Правительства РФ, которому поручена проработка внесенного проекта решения, проводит анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему, редакторскую доработку текста, согласование с другими подразделениями Аппарата Прави-тельства и государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается Справка, в которой коротко и четко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения Правительства устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней, Неурегулированные разногласия между министерствами и ведомствами, другими органами и организациями по проекту рассматриваются заместителем председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), который принимает решение по этим разногласиям. При этом он вправе принять решение о внесении на заседание Правительства проекта с разногласиями. В этом случае к проекту прилагается справка с изложением мнения руководителей, имеющих возражения. Если в процессе доработки в проект вносятся существенные изменения, он подлежит повторному визированию руководителями заинтересованных министерств и ведомств, других органов и организаций. Подготовленный проект решения виаируется заместителем Председателя Правительства и передается руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства. 4. Стадия рассмотрения проекта нормативного (директивного) акта выявляет положительное значение акта. Орган управления обсуждает и учитывает возможные последствия реализации той или иной альтернативы проекта, может выбрать оптимальный вариант решения из предлагаемых для обсуждения, внести дополнения, уточнения или иные изменения в проект, признать проект неприемлемым из-за явных его недостатков или ненайденного консенсуса. Стадия рассмотрения (обсуждения) проекта состоит из трех этапов. Первый — вспомогательный — это подготовка к обсуждению, обеспечивающая качество второго этапа. Руководители коллегиального органа своевременно оповещаются о времени проведения обсуждения. Одновременно всем участникам вручается для ознакомления проект акта и другие материалы, связанные с его содержанием. Только при этом условии можно обеспечить всестороннее обсуждение сложившейся проблемной ситуации и проекта соответствующего акта. Поэтому общепризнанно, что нуждаются в четком определении права и обязанности лиц, непосредственно связанных с организацией и обеспечением обсуждения проекта. В их обязанности входит свое временное размножение проекта, рассылка его членам коллегиального органа управления. . В ходе обсуждения его участники дают общую оценку проекта (его идеологию, социальную значимость), его отдельных частей (разделов, статей) или элементов (дефинитивного, стилистического, юридически технического характера). В ходе-дискуссии могут быть сделаны поправки к проекту, которые признаются принятыми, если за них подано большинство голосов полномочных участников обсуждения. 5. Принятие решения — завершающий этап официального прохождения проекта. Именно здесь проект становится юридически значимым документом. Порядок рассмотрения проектов актов в Правительстве, установленный его Регламентом, может быть принят как типовой. Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства. При подготовке указанных проектов к рассмотрению в Правительстве Аппарат Правительства руководствуется федеральным законодательством, настоящим Регламентом, Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, а также Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации. Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, внесенные в установленном порядке без разногласий, докладываются Председателю Правительства или его заместителю. Аппарат Правительства проводит экспертизу проекта и его обоснований, а также необходимую проработку и редактирование текста. Подготовка проекта к рассмотрению осуществляется, как правило, в срок до 15 календарных дней, в том числе в течение 3 рабочих дней — предварительная экспертиза для решения вопроса о дальнейшей работе над проектом. Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, он подлежит возвращению в соответствии с п. 65 настоящего Регламента представившему его органу государственной власти для доработки и повторного визирования руководителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, других органов и организаций. Проекты, внесенные с разногласиями, докладываются Председателю Правительства или его заместителю (в соответствии с распределением обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними. Неурегулированные разногласия по проекту рассматриваются Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), который принимает по ним соответствующее решение. При этом Заместитель Председателя Правительства может внести Председателю Правительства предложение о рассмотрении на заседании Правительства проекта акта с разногласиями. В этом случае к проекту прилагается справка с изложением имеющихся возражений. Проекты актов Правительства, которые принимаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией Российской федерации к ведению Президента Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством Президента Российской Федерации, направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента Российской Федерации в порядке, установленном Президентом Российской Федерации. Проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом Российской Федерации: Законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее именуется — Государственная Дума) и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента Российской Федерации, в соответствии с порядком, установленным Президентом Российской Федерации, направляются Аппаратом Правительства для согласования в Администрацию Президента Российской Федерации не позднее чем за 2 недели до внесения их в Государственную Думу. Поступающие на согласование в Правительство с поручением Президента Российской Федерации или с письмом Руководителя Администрации Президента Российской Федерации проекты актов Президента Российской Федерации, затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Правительства, согласованные в установленном порядке с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, подлежат рассмотрению в Правительстве в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, не позднее чем в 5-дневный срок со дня их получения. С письменного согласия Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и Руководителя Аппарата Правительства срок согласования проектов актов Президента российской Федерации может быть увеличен до 15 дней. Подготовленный проект постановления или распоряжения Правительства, иного акта, по которому требуется решение Правительства, визируется Заместителем Председателя Правительства и передается Руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства. Руководитель Аппарата Правительства (лицо, его замещающее) проставляет дату в подписанных Председателем Правительства постановлениях и распоряжениях Правительства, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск. При выявлении обстоя тельств, препятствующих выпуску, Руководитель Аппарата докладывает о них Председателю Правительства и действует в соответствии с принятым Председателем Правительства решением. Опубликование принятого акта управления обеспечивает вступление его в юридическую силу в соответствии с принципом гласности в работе органов власти и управления. В этих целях используются официальные СМИ и специальные издания для публикации актов управления. Изложенный материал можно представить следующей схемой. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||