Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
Тема 15. Административный процесс: новые подходы к пониманию
15.1. Концептуальные'основы Процесс (с лат. Ргocessus — продвижение, прохождение) — термин, который употребляется в узком, юридическом смысле и широком, общепонятном. В юридическом значении процесс — это порядок рассмотрения дел в административных органах (административный процесс, административное дело) или в суде (судебный процесс, судебное дело, судопроизводство). Как общеупотребимое слово, процесс — продвижение, последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следуемых друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение. Как понимать это слово в сочетании с государственным управлением, т.е. процесс государственного управления? Очевидно, только в широком, общеупотребимом смысле — как непрерывное государственно-управляющее воздействие, проявляющее динамику взаимосвязей, взаимодействий, воздействий всех (статичных) компонентов системы госуправления (органов, кадров, актов, решений, принципов, методов и т. д.) в совокупности видимых (положительных и отрицательных) результатов их влияния на общественную систему. Можно сказать, что процесс государственного управления — это форма жизни системы госуправления, ее функционирование. Процесс государственного управления проявляется через отношения и деятельность государственных органов (должностных лиц), которые базируются на нормах публичного права, всех его отраслей, но при этом существуют отношения и деятельность в управлении, не урегулированные нормами права, которые реализуются в порядке усмотрения как субъективное право. Таким образом, процесс госуправления имеет два основания: профессионально-квалификационное управляющее воздействие и правовое воздействие (юридический процесс) — это вся палитра, динамика управления. С процессом государственного управления нельзя отождествлять управленческий процесс. Управленческий процесс — это та часть процесса госуправления, которая регламентируется нормами права и результатом имеет юридические последствия; это отношения и действия конкретных государственно-административных органов (и их должностных лиц), динамика которых зиждется на нормах права: материальных и процессуальных; это юридическая, процессуальная сторона управленческой деятельности. Таким образом, понятия «управленческий процесс» и «управленческая деятельность» близкие, но не совпадающие. Разберемся в этом более основательно. Управленческий процесс, отражая динамическую, действенную, практическую сущность управления, представляет собой совокупность последовательных действий, процедур, регулирующих поведение объекта управления. В результате осуществления этих действий формируются управленческие отношения, достигаются цели, реализуются функции, принципы и методы управления, определяется (достигается) его эффективность. При осуществлении любой властной управленческой деятельности органы государства обязаны руководствоваться правовыми установлениями, практически использовать предписания нормы права для разрешения конкретных вопросов управления. Причем одновременно необходимо обращаться как к материальным установлениям, так и к процессуальным, чтобы разрешить вопрос законно и оптимально, достичь необходимых социальных результатов. В то же время управление в своей динамике (т. е. процесс управления — не отождествлять с управленческим процессом!) нельзя рассматривать только через совокупность процедур, только как технологию, которые имеют немаловажное значение для качества управления, НО не исчерпывают его содержания. Более правильной является характеристика процесса управления в контексте его социальной сущности: в какой степени в нем отражены потребности и возможности общества предупреждать и разрешать возникающие противоречия, осуществлять права и свободы, интересы граждан. Без учета этого даже самая передовая технология не может исключить опасности бюрократизации управленческого процесса, превращения системы управления в «вещь для себя». Процесс управления, таким образом, это целостная управленческая деятельность субъектов управления (органов исполнительной власти и должностных лиц), осуществляемая как действия, урегулированные нормами права (управленческий процесс), так и действия, не регламентированные правом. Процесс управления как управленческая деятельность необходимо сочетает администрирование с политикой, предполагает способность управленцев разрабатывать управленческие решения, организовывать работу исходя из общенародных, общегосударственных интересов. В управленческой деятельности нельзя не замечать политическую составляющую. В современной западной и российской политологии активно разрабатывается подход к определению административной политики как одному из видов (разновидностей) управленческой деятельности, связанной с выражением и защитой значимых интересов государства, социальных групп и слоев общества, индивидов, интеграцией различных слоев населения, гармонизацией их интересов и рационализацией возникших противоречий и т.д. — т.е. по управлению социально-политическими процессами. Можно дать определение административной политике как спланированной на основе конституционно-законодательных норм программы, обозначающей цель, ценности и практические шаги. Любая диспропорция в развитии общества, любая трудность в решении конкретных проблем становится политической управленческой проблемой, ибо ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от власти и тем более, если для ее решения необходимо ломать, изменять существующие управленческие структуры, нормы и технологии (процедуры). 15.2. Административный процесс как исполнение государственной службы. Виды административного процесса Управленческий процесс всегда предполагает неравновесные управленческие отношения между субъектом и объектом управления. Именно поэтому возникает особая необходимость урегулировать нормами права все действия субъекта, и именно поэтому управленческий процесс — административный процесс, точнее, одна из его разновидностей. Что же такое «административный процесс»? Административный процесс понимается как урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел с сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-правовых отношений. Конечно, это не исчерпывающая научная дефиниция и нельзя признать непререкаемость, однозначность приведенного определения. Важно, что в ней .использован расширительный, не узкоюридический подход. В литературе до сих пор можно встретить узкую трактовку административного процесса (Н. Г. Салищева, А.А.Демин, М.Я.Масленников) как регламентированную законом деятельность по рассмотрению административных споров, по применению мер административного принуждения. Чтобы административный процесс состоялся, нужны следующие его составляющие:
Субъекты административного права определяются в нормах права общим или родовым понятием как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объединения, организации, предприятия, учреждения различной формы собственности, другие юридические лица — все те, кто потенциально может вступить в конкретные правоотношения с органами госадминистративного управления. Субъекты административных правоотношении — это конкретные участники, стороны правоотношений, наделенные правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, госадминистративного управления и способные реально осуществлять эти отношения, реализовать свои статусные права и обязанности в порядке, определенном законодательством (административно-процессуальным). Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений, если имеются три условия: а) нормы административного и административно-процессуального права, регулирующие права и обязанности сторон, процесс их правоотношений; б) основания для возникновения, изменения и прекращения правоотношения (по сути, совершение юридического факта); в) наличие административной правоспособности и административной дееспособности субъектов этих отношений. Под административной правоспособностью понимается реальная и обеспеченная государством возможность, иметь субъективные права и исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Под административной дееспособностью понимается способность гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти, другими словами, это возможность гражданина реализовать соответствующую правоспособность. Наступает с 16 лет, когда гражданин становится субъектом административной ответственности. Субъект административного права, субъект административно-правовых отношений — понятия юридические. Однако государственно-административное управление как система прямых и обратных связей органов исполнительной власти, их должностных лиц с общественностью, гражданами не сводится к чисто юридическим отношениям, чаще приобретает характер политических, личностных, формальных и неформальных связей, взаимоотношений. Поэтому допустимо ввести общий собирательный термин — субъекты административного процесса и представить их в виде следующей схемы. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ    Субъекты административного права:органы исполнительной власти, государственно-административного управления, должностные лица С   убъекты административного процесса  С  убъекты административно-правовых или неформальныхотношений, субъекты конституционного и гражданского права   Индивидуальные субъекты: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства Коллективные  субъекты:государственные органы, организации и предприятия, негосударственные предприятия и организации, общественные объединения, СМИ и т. д.Таким образом, субъекты административного процесса можно разделить на две категории. ' К первой группе отнесем тех, кто не наделен специальными полномочиями в сфере управленческого процесса, юридических и физических лиц. Граждане, реализующие установленные Конституцией и правовыми актами права и обязанности, могут воздействовать на административный процесс (участвовать в нем) двумя способами:, пассивным и активным. Пассивным — значит, исполнять возлагаемые на них обязанности, тем самым соглашаясь с установленным порядком управления, не желая его изменения или доверяя различным общественным институтам представлять их интересы, мнение. Активным — с целью корректировать процесс управления, выражая свое мнение или 'несогласие с каким-либо конкретным видом управляющего воздействия, используя для этого различные средства — институт обращений граждан или обжалование в суд какого-либо конкретного управленческого акта, действия. Право граждан участвовать в процессе управления и эффективность его использования во многом зависят от правовой и политической культуры граждан. Ко второй категории субъектов административного процесса отнесем тех, кому предоставлены или делегированы соответствующие полномочия в сфере управленческого процесса. Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности, нарушение конституционных норм, прав граждан. Само по себе позитивное правовое регулирование (законодательная регламентация правовых процедур), пусть даже самое оптимальное, не сможет полностью обезопасить управляемую сторону от нарушений ее прав и свобод органами власти. Необходим отлаженный механизм правового контроля за законностью решений и действий органов и их должностных лиц. Наряду с правовым позитивным регулированием административно-управленческого процесса в этот механизм входят административный порядок рассмотрения жалоб — особое административное производство. В данном производстве инициатива возникновения правоотношений полностью исходит от управляемой стороны, а уполномоченное лицо — управляющая сторона — не вправе отказать в рассмотрении предложения, заявления, жалобы, а в определенных случаях обязана предпринять соответствующие действия. Административно-правовые отношения всегда двусторонние. Одной стороной выступает орган государственной (муниципальной) власти, его должностные лица — это первичные, как бы «свои» субъекты. Другой стороной могут быть: другие органы госвласти, реализующие нормы административного права и вступающие во взаимоотношения с первичными субъектами, органы управления организациями, предприятиями и учреждениями, общественные объединения граждан, обладающие свойствами административного правового статуса, граждане, вступающие во взаимоотношения с субъектами административного права, администрацией, — это, так сказать, смежные субъекты 0 первичные, и смежные субъекты не замыкаются в кругу административных правовых норм, административный процесс и управленческая деятельность объективно и необходимо осуществляются на основе конституционного, гражданского права, реализуются смежные статусы всех субъектов права. Обобщая сказанное, можно еще раз обозначить новый подход, широкое толкование административного процесса. Это юридически урегулированная деятельность и порядок реализации органами государственной власти, государственными (муниципальными) служащими аппарата всех ветвей власти, гражданами, юридическими лица-ми _ т. е. субъектами административных правоотношений своего социального статуса в государственно-административной сфере управления, а также при разрешении споров и коллизий по поводу нарушения статуса на основе правовых норм и правил административной процедуры. По уровню реализации, масштабам следует различать:
По предметному содержанию административный процесс правомерно разделить на три вида:
Административно-юстиционный — это судебный процесс, а административная юстиция — разновидность судебной деятельности и система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, особый специализированный процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданами либо организацией, с одной стороны, и органом государственной власти (должностным лицом) — с другой. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать права и свободы человека и гражданина. Суд, установив обоснованность жалобы гражданина в отношении госслужащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, определяет меру ответственности вплоть/ь до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация для незаконных действии (решений). Административно-юрисдикционный — несудебный процесс — обеспечивает группу отношений, связанных с административной ответственностью, порядком и способом ее применения; это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность (^несудебная) органов госуправления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению административных правонарушений; порядок разбирательства (внесудебного) административных дел и применение к виновным физическим 'или юридическим лицам мер общественного воздействия, а также мер / по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений. Административно-юрисдикционную деятельность осуществляют компетентные государственные органы (и должностные лица), наделенные соответствующими властными полномочиями (органы МВД, таможенные, налоговые, природо-охранительные и т. п. инспекции), а также межведомственные общественные квазисудебные органы, создаваемые в целях выявления и пресечения административных правонарушений: административные комиссии, комиссии по труду (инспекции по труду) и т. д., они реализуют санкции, предусмотренные КоАП РФ и другими нормативными актами, в частности Законом РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»160. Выполняя свои задачи и функции, субъекты адми-нистративно-юрисдикционного процесса применяют меры государственного принуждения (предупредительные, пресекательные, административно-восстановительные и меры административного взыскания). Эти субъекты реализуют задачи по охране общественного строя, порядка, прав, свобод и законных интересов, т. е. защищают право от нарушений. Нормы, регулирующие применение государственно-принудительного управляющего воздействия (охранительного, таможенного, налогового и т. д.) можно объединить в институт полицейского права61. Таким образом, предмет административно-юрисдикционного процесса составляет урегулированные административно-правовыми нормами отношения, складывающиеся в связи с нарушением административно-правовых предписаний62. Административно-управленческий процесс обеспечивает основную группу отношений, регулируемых материальным административным правом; это юридически регламентируемая деятельность, порядок рассмотрения конкретных индивидуальных дел в сфере управления на основе норм права; это совокупность именно материальных процедур, при которых реализуется диспозиция и гипотеза - без санкций! ' Административно-управленческий процесс осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и законодательных, и судебных органах по обеспечению их внутреннего управления, в том числе по делам обеспечения законопроизводства, судопроизводства. Административно-управленческий процесс - это государственная служба по обеспечению, вообще говоря, всякого публично-правового процесса, включающего в себя также политические и правовые согласительные процессы и производства. Следовательно, в самом общем виде - это исполнение титульного юридического процесса государственного органа, действующего в определенном разделении государственной власти. Таким образом, каждый из указанных видов административного процесса «обслуживает» определенную группу отношений, имеет специфику по характеристике субъектов правоотношений, оснований для правоотношений, предмета урегулирования, методов административно-правового воздействия и соответственно — правовых норм. Таблица 1 |