Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
19.2. Подход к оценке деятельности органов управления Этот подход зачастую страдает двумя крайностями:
Между тем измерение должно сопровождать все четыре этапа процесса деятельности исходя из системного подхода: ввод — поступление ресурсов, в том числе денежных средств, оборудования, людей; внутренний процесс — превращение ресурсов в результаты деятельности: выход — результаты деятельности (услуги, программы, сделки, которые должна обеспечивать организация); конечный результат деятельности, отражающийся в оценке степени соответствия результатов ее важнейшим целям. ( Чтобы осуществить замеры и оценку деятельности государственных учреждений, нужно иметь критерии (греч. кriterio — отличительные признаки, мерило, «пробный камень») и показатели для соотношения, замера. Наиболее распространенными показателями оценки работы предприятий и менеджмента считаются следующие: показатели себестоимости, показатели производительности труда, часто и степень использования производственных мощностей, материальных ресурсов, контрольное время на выполнение конкретного задания, объем, общее количество выполненной работы, показатели соотношения между спросом и предоставлением услуг. Посмотрим, как это адаптируется к административно-управленческой сфере. 19.2.1. Экономия в управлении Девизом при определении затрат на управление должно стать: государство может оказывать людям услуги по приемлемым для них ценам. Затраты на управляющие структуры — немаловажный критерий при определении экономичности управления. Затраты имеют определенную структуру и различное значение по степени влияния на конечный объект управления. Сюда входят расходы на оплату труда управленческих работников, социальное обеспечение работников аппарата, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и ЭВМ и т. д., которые надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие. К сожалению, этого пока нет, а значит, нет и материальной заинтересованности персонала государственного органа в результатах своего труда. Зависимость нужна в прямо пропорциональном измерении, идет речь об экономичности каждой структуры, каждого участника управления, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Есть влияние и положительный результат конкретного управленческого воздействия — должна в прямой пропорции возрасти заработанная оплата (доплата, премия, вознаграждение и прочего вида). | Сюда же входят затраты (средства) на подготовку и переподготовку служащих, повышение их квалификации, развитие профессионального, интеллектуального, творческого и других видов личностного потенциала персонала управления. При некоторой опосредованное™ влияние этого фактора на конечную эффективность, его значение при определении качественных параметров результативности достаточно велико. В целом показатель экономичности (затратности) выявляет, во сколько обходится служба или подразделение. Конечно, оценивать место и роль в обществе, эффективность государственного органа (службы, подразделения) только путем измерения уровня затрат на него — в высшей степени примитивный метод, по определению не учитывающий продуктивности (как совокупности экономии и результативности), эффективности управления. Главный акцент переносится на учет интересов граждан, потребителей и налогоплательщиков. 19.2.2. Продуктивность в управлении Продуктивность в управлении — это критерий оценки самого процесса управления, производительность труда управленцев, определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно получать с их помощью, т.е.: \
Оцениваетсд продуктивность с помощью таких понятий, как «усилия», «работа» и «результаты». Усилия относятся к тому, что считается трудозатратами, измеряемыми, например, в человеко-часах (например, сколько стоит обработать заявку на жилищное пособие?). Работа — результат приложения усилий, она относится к деятельности, выполняемой в течение определенного количества человеко-часов. Это показатели объема проделанной работы, без определения качества или того, насколько она сЬответствует желаемым целям. Например, сколько заявок на пособие обрабатывает за час один работник? Результат — измеряет и усилия и работу, но при этом указывает на эффект этого усилия или работы при выполнении стоящей задачи. Таким образом, системная цепочка определения продуктивности выглядит следующим образом: затраты -» усилия -» работа -» результаты. Результатами 'деятельности государственной организации является как прямой внешний «выпуск» (услуги — например, выписанные чеки или количество дней нахождения пациента в государственной больнице), так и внешние косвенные результаты (повышение качества жизни клиентов или их возможность обеспечить собственную занятость). Кроме того, к результатам деятельности этих организаций относится «внутренний продукт» (обычно это услуги типа повышения квалификации и переподготовки кадров, эксплуатации и ремонта зданий и оборудования), что является необходимым условием обеспечения внешних выходов и косвенных результатов. Оценка деятельности должна охватывать все три стадии: оказание внешних услуг, внутренние услуги и достижение косвенных результатов с использованием концепции «пакетного анализа данных». Оценка деятельности любого коллектива будет субъективной и произвольной без надежной системы измерения результатов работы. И все же надежной системы измерения в государственных учреждениях пока нет. А если и существует, то в виде простого учета производственных показателей — количества удовлетворенных запросов, количества принятых решений, количества закрытых дел и т. п. Редко учитываются несколько критериев продуктивности. В результате управленцы не могут сравнивать свою деятельность с работой в других учреждениях, деятельность своего департамента с работой других подразделений организации и даже собственную деятельность в разные периоды времени. Оценивая выпуск управленческой продукции, необходимо четко разграничить и сопоставить фактически предоставленные услуги и характеристики услуг, имеющие первостепенное значение для граждан- потребителей. Можно выделить пять векторов: вектор затрат; вектор фактического выпуска товаров и услуг; вектор последствий прямых результатов выпуска (речь идет о степени безопасности, о бесперебойности работы транспортных магистралей и т. п.); вектор внешних условий, характеризующих условия жизни местного населения. Эффективная характеристика продуктивности трудоемких управленческих работ обычно представляется на двух уровнях:
Чтобы отыскать возможности повышения производительности профессиональной деятельности, полезно ввести еще два уровня:
Здесь опять необходима стратегическая классификация задач по профессиональным функциям и уровням квалификации. Квалификационный анализ позволит выявить потенциальные возможности информатизации, исключающие низкоквалифицированные работы, передачи соответствующих функций (операций) низкооплачиваемому низкоквалифицированному персоналу. Верную картину может дать тщательный внешний хронометраж на протяжении 3—4 недель, но это требует затрат и мешает работе. Другой способ — предложить работникам «раскладывать» затраченное время по определенной, заранее заготовленной схеме — это требует меньше затрат и не так отвлекает от дел. Но... даже хорошо сконструированный опрос мнения специалистов о том, как они используют собственное рабочее время, может не дать реальной картины, если опрашиваемые не заинтересованы в результатах. Поэтому главное условие сбора информации — честная, надежная помощь опрашиваемых специалистов, их интерес, проверка полученных данных. Выбор способа зависит от цели исследования. Если анализ должен показать, сколько сотрудников нужны учреждению, необходимы точные данные и стоит пойти на существенные расходы. Если задача состоит! в поиске возможностей совершенствования трудовой деятельности, не» касающихся квалификационного уровня сотрудников, норм и стандартов, опрос вполне обеспечит необходимой информацией без лиш-1 них затрат. Сравнительная оценка продуктивности работы различных структур и подразделений — дело непростое, ибо функциональные области существенно различны. Кроме того, использования единственного показателя недостаточно, чтобы выявить определенный критерий, характеризующий работу. Важнейшим специальным критерием продуктивности (и одновременно качества, эффективности) управления являются затраты време--ни на решение управленческих вопросов и осуществление управлен-4 ческих операций. К сожалению, часто бывает так, что принимается очень важное для людей управленческое решение, указывается срок исполнения, но, увы, он нарушается и задача переходит на следующие сроки. «Долгострой» в принятии и реализации управленческих актов — это показатель неэффективности власти. Люди устают ждать и появляется недоверие к власти. Таким образом, появляются издержки социально-экономического и морального, политического характера. В сфере социальных услуг от неоперативности обычно страдают люди, вынужденные, например, дожидаться места в больнице, очереди на прием к специалисту или расследования сообщений о жестоком обращении (с детьми, или в домах престарелых, или в Матросской Тишине). В некоторых случаях необходим «абсолютный» стандарт оперативности. Скажем, следует учитывать, что расследование случаев жестокого обращения с несовершеннолетними или престарелыми должно, начинаться в течение 24 ч после получения информации. Тогда при, оценке эффективности можно учитывать процент расследований, начатых в положенный срок. При оценке продуктивности управленческой деятельности важна оценить стиль и методы работы. Стиль функционирования субъектов управления, который характеризуется соотношением между нормоустановительной, нормоприменительной и непосредственно организаторской деятельностью, содержанием и количеством принимаемых решений, смыслом и числом со-; вещаний, заседаний, проверок и других организационных действий, сосредоточением управленческих .усилий на деятельности & органа» или управляемых объектах и иными элементами. Стиль зависит не; только от личности руководителя и функционирования соответствующей системы и подсистемы управления, но и от того, насколько 444 Раздел III. Управленческий процесс как исполнение государственной (муниципальной) службы в них четко «описаны» цели, как распределены функции, как обеспечены они организационными ресурсами и т. д. Сокращение числа и продолжительности различного рода заседаний, совещаний, представительских и пиаровских акций, излишней отчетности положительным образом отражается на производительности труда руководителей и служащих. В ряду специальных показателей работы государственных учреждений Методы решения задач, управленческие подходы. Например, отказ от административно-императивных методов, привлечение общественности к решению общественно значимых задач, в том числе раскрытию преступлений милицией, наведению порядка на улицах и дворах, озеленению города и т. п., тоже показатели сущностного предназначения и продуктивности работы государственных учреждений. Впрочем, измерение продуктивности следует вести на основе полученных результатов, а не используемых методов. Результаты, а не методы поддаются измерению. Например, деятельность органов здравоохранения, «милиции, пожарной охраны можно оценивать по результатам профилактической работы, на которую рассчитывают граждане, в то же время по экономии, обеспеченной за счет выполнения данных функций. На взгляды менеджмента в государственных учреждениях повлиял рожденный опять-таки частным сектором качественный подход. 19.2.3. Качество в управлении Качество — важнейший критерий при оценке продуктов и услуг, предоставляемых государственным сектором гражданам-, обществу. Качество и его повышение необходимо рассматривать в совокупности. Например, в муниципалитете приблизительная оценка различных типов организации сбора твердых отходов, и на этой основе распределение заказа, охватывает: меру выполняемых работ (в тоннах собранных твердых отходов), среднюю оценку чистоты улиц (низкая — 1, высокая — 4) и процент опрошенных жителей, выразивших удовлетворение постановкой дела со сбором твердых отходов. Эти показатели перемножаются, а затем делятся на расходы в рублевом выражении. Изменение показателя и служит мерой производительности. Объем выполненной работы оценивается с помощью «объективной» меры чистоты улиц и индекса «субъективного» удовлетворения граждан. Оценка качества медицинских, социальных, юридических, прочих услуг требует формального документирования каждого конкретного случая, из которого было бы видно, на чем основано заключение специалиста, какое он вынес решение и что предпринял. Затем выясняется, соответствуют ли принятые меры стандартным требованиям, при этом учитывается имеющаяся у специалиста в момент решения ин формация. Эффективность оценивается по проценту случаев, когда 1 все важные решения и действия соответствовали установленным профессиональным стандартам. Если отчетность поставлена плохо и не позволяет получить точную оценку, надо просто учитывать процент случаев, когда критически важная информация не зафиксирована документально (по схеме: , отсутствие результата есть тоже результат). Проблема качества государственных (муниципальных) услуг в плане ориентации на потребителя далеко не просто решается. В государственных учреждениях много таких особенностей, кото рые требуют, чтобы мы рассмотрели, насколько подход с позиций качества пригоден для государственных учреждений. Ориентация на качество может быть выгодна тем, что:
Но если следовать этой стратегии, появится ряд проблем: курс на качество требует перспективного планирования. Воспользуемся примером со строительством. Местные органы власти могут не захотеть выделить большую сумму из скудных средств на строительство дома со всеми удобствами, когда есть задачи важнее;
если потребители очень довольны качеством услуг, они могут требовать предоставления их в большем объеме. Но, как говорилось в предыдущих главах, проблема государственных учреждений заключается в том, что им нужно ограничивать спрос, чтобы избежать расхода госбюджета. Эта проблема была бы устранена, если бы покупатели оплачивали полную стоимость услуги. В целом при включении качества как оценочного критерия управления трудно бывает разделить понятия результативности и эффективности, может произойти «загрязнение» данных, снизится внимание к материальным результатам деятельности как таковым, а ведь именно они воплощают в себе то, что используется и потребляется. Прибыль, продуктивность работы в государственных учреждениях становится известной только после составления отчета об исполнении бюджета. Но служащим нужна информация и в промежутке между этим им нужно «ощущать» эффективность своей работы. 19.2.4. Эффективность в управлении как соотношение результатов и цели Эффективность можно измерить, если: а) цель четко сформулирована и ее понимают те, перед кем она поставлена; б) есть критерии оценки, шкала показателей результатов эффективности. Сами по себе цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение. Широкие общие цели хороши для публичных заявлений политиков и правительственной администрации, но не годятся для оценки и совершенствования деятельности отдельной организации и конкретного работника государственного аппарата. Здесь нужны цели ясные, осмысленные, измеримые, ла которых коллектив и управленцы могут сосредоточиться. Такой конкретной целью может быть программа, предусматривающая четкие показатели, которые можно оценить, измерить, увидеть. Поскольку государственное управление осуществляется в виде воздействия одних людей на других во имя их интересов, то во внимание должны приниматься главным образом социальные результаты и последствия, не просто производственные, технологические, экономические показатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение потребностей общества и поддержание его целостности и динамики, а с другой — через удовлетворение запросов людей, созданий им условий для трудовой и благополучной жизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты. Многие говорят: «если что-то нельзя измерить, значит, это неважно». Хотя эта посылка явно неверна, все же рассмотрим ее. Исследования показывают, что измеряется, как правило, то, что легко выразить количественно. Утверждается, что самая обоснованная критика «показателей выполнения» заключается в том, что они сосредоточены на затратах и процессах и мало отражают результат. Другими словами, они относятся к продуктивности, а не к эффективности. В здравоохранении «показатели выполнения» отражают затраченные средства и работу в плане приема врачами и т.д., но не состояние здоровья населения в результате всей этой работы. В университете «показателями выполнения» легко измерить количество лекций, занятые аудитории и поступившую плату за обучение. Труднее оценить действенность университета в развитии интеллекта студентов. Внимание только к тому, что легко поддается измерению, приводит к нежелательным результатам. Во-первых, из-за того, что затраты легче измерить, чем выгоду, эффективность часто низводят до экономии. Экономия денежных средств и рабочей силы становится единственным показателем улучшения; погоня за эффективностью превращается в стремление к сокращениям затрат. Во-вторых, из-за того, что общественно необходимые затраты труднее определить, чем экономические затраты, часто оставляют без внимания внешние факторы. Отдельные подразделения стремятся улучшить у себя соотношение «затраты/выгоды», даже если общий эффект ниже оптимального. В-третьих, экономические выгоды легче указать, чем общественные, и когда стараются повысить эффективность, то подменяют одни критерии другими, легче определяемыми. Борьба за эффективность перерождается в махинации с числами. Выполнение любой работы должно измеряться не тем, сколько затрачено денежных средств или сколько было, занято сотрудников, а тем, насколько хорошо поставлялись товары и в какой мере удовлетворялись нужды потребителей услуг. Таким образом, в центре внимания окажется эффективность управления. Итак, можно выделить три аспекта в определении эффективности управления. Первый — выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Второй — поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т. д.), с тем чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах. Третий — установление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления. Итоговая информация как характеристика результата управления выступает предпосылкой и основой для последующего сравнительного измерения издержек на Управление и результатов управления и получения соответствующих представлений о социальной эффективности управления. Комплексная характеристика результатов управления позволяет увидеть- его влияние и значение для общества в целом и назвать три уровня критериев социальной эффективности управления. Прежде всего имеются в виду критерии общей социальной эффективности систем управления, которые связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального) и позволяют увидеть (измерить) меру удовлетворения искомых потребностей. В качестве показателей учитываются:
Важно отметить, что на местном уровне приоритет тех или иных критериев может меняться в зависимости от конкретной ситуации. Например, в принятой Программе социально-экономического развития на ближайший год конкретного региона (области, города, муниципального образования) в числе важнейших задач было поставлено жилищное строительство. Поэтому показатель ввода в действие жилищных площадей, обеспечение "квартирами людей будет в субординации ведущим. В других территориях или в этом же регионе в другое время приоритет может быть отдан другому критерию и все показатели (признаки) будут выстроены в определенный ряд по значимости. Однако в любом случае для органов власти любого уровня — от федерального до местного самоуправления — неизменной остается социальная направленность их политики. В этой связи конечная социальная эффективность государственного управления имеет свои показатели — количественные и качественные. Эта «социальность» критериев эффективности государственного управления отличает его от коммерческой деятельности, где на первом месте всегда стоит прибыль. К примеру, развитие рыночных, товарно-денежных отношений составляет содержание деятельности, задачу и органов власти и предпринимателей. В отличие от последних местные органы власти призваны обеспечить социально направленный рынок, использовать в интересах населения его положительные стороны: конкуренцию, хо зяйственную инициативу и ответственность за повышение качества товаров, обслуживания, более полное удовлетворение покупателя. В то же время необходима ежедневная работа по борьбе с такими явлениями, присущими рынку, как спекуляция недоброкачественными товарами, коррупция, преступность, теневая экономика, необоснованные огромные «ножницы», в условиях жизни и обеспечения разных слоев населения и др. Программа повышения эффективности муниципального управления — не что иное, как программа повышения общественного благосостояния. Цель ее заключается в том, чтобы позволить администрации района не только лучше справляться с поставленными задачами, но и расширять масштабы своей деятельности, чтобы оказывать жителям такие услуги, которые местные службы ранее не предоставляли. В ряду специальных критериев эффективности управления — снижение сложности организации управления. Организация должна быть простой, понятной людям, негромоздкой и немногочисленной, чтобы каждый посетитель мог сразу разобраться, в какие двери и к кому стучаться при необходимости. Громоздкая бюрократическая структура власти влияет на настроение людей и их «кошелек». Точная оценка эффективности услуг гражданам, предоставляемых конкретным государственным (муниципальным) органом и привлекаемыми к этому профессионалами, предполагает учитывать ряд важных аспектов:
Важная роль в анализе и оценке управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждой структуры, каждого участника управления, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Если система измерения и оценки разработана с должной тщательностью, показатели используются аудиторами и аналитиками в управлении, которые осуществляют: — сравнение показателей деятельности организаций или отдельных подразделений с показателями деятельности аналогичных организационных единиц или с уровнем прошлых достижений;
Применение различного рода графиков и диаграмм способствует быстрому и легкому восприятию аналитических показателей, информации по существующей и прогнозируемой ситуации. Есть попытки количественного подсчета эффективности государственного управления — по конечным результатам изменения качества жизни в отчетный период. Так, А. М. Брячихин в бытность свою префектом СЗАО г. Москвы предлагал формулу: Эф = Кж / Рп, где Эф — эффективность деятельности органов управления территориального округа за определенный период; Кж — прирост (снижение) качества жизни населения; Рп — имеющийся ресурсный потенциал округа за данный период времени. Конечно, реальное положение дел в1 части повышения эффективности управляющего воздействия можно выяснить, сопоставляя данные между собой. Применяются следующие сравнения.
Таким образом, управленческие процессы и отношения с трудом, однако, поддаются количественным измерениям; для людей главное в них — их качество, заложенная в них мера удовлетворения их потребностей, интересов и целей, которые между тем не только объективны, но и крайне субъективированы. На государственное учреждение пора перестать смотреть как на закрытый черный ящик с входом и выходом — хотя пока они таковыми в большинстве своем являются, а начать смотреть как на открытый ящик, при этом внимание обращать на деятельность, включив в ее анализ — экономию, продуктивность, качество и эффективность. Для каждого государственного (муниципального) учреждения целесообразно выбрать и нормативно утвердить критерии и показатели качества, эффективности с учетом характера решаемых задач, ресурсных затрат, предпочтений потребителей, клиентов, услуг и товаров. Критерии социальной эффективности, если их регулярно использовать для анализа управленческих проявлений, могут при всей их ограниченности приносить вполне достоверные знания о том, как в обществе осуществляется управление. В этом и содержится их теоретический и практический смысл. 19.3. Проблема повышения результативности и эффективности государственных учреждений Решать эту проблему обычно предлагают с помощью комбинации различных подходов, методов и технологий.
Конкурентный тендер и передача на подряд. Тендер — конкурсная форма проведения торгов, объектом которых является заказ на выполнение работ. С 90-х годов практически все крупные государственные учреждения и муниципальные образования рассматрива ют возможности передачи на подряд частным фирмам либо отдельным физическим лицам многих работ: уборку, сбор мусора, составление планов, поставку продукции, охрану помещений, строительные работы и т. д. Проведение торгов-конкурсов и расширение подряда (правоотношение между заказчиком и исполнителем) не свидетельствует, однако, о здоровой конкуренции. Большинство контрактов получает незначительное количество (одних и тех же) фирм. Введение тендера оказало влияние на структуру и методы ведения дел организаций. Когда своей, созданной внутри учреждения «фирме по непосредственному обслуживанию» удавалось получить подряд, образовывались две группы «действующих лиц». Во-первых; заказчик в лице департамента, который объявлял конкурс на подряд. А во-вторых, подрядчик, который предоставляет услуги. Впервые в жизни властные структуры стали точно указывать, что должно быть сделано и на каком уровне, какого качества, и теперь они знают действительную стоимость этой работы. Это способствует подотчетности.
Применительно к каждой государственной организации простой формулы качества и эффективности не может быть. Однако можно рассмотреть общие проблемы повышения эффективности и их применимость к государственным учреждениям. 1. Преданность: потребителям, целям организации, личным принципам и т. д.
Целостная программа повышения эффективности деятельности государственных организаций может быть сформирована лишь на основе использования разнообразного «меню» методов и подходов, которые могут включать самые различные способы и системы управления бюджетом, финансами, персоналом, системы планирования, измерения, оценки и принятия решений. Такое «меню» предлагает самый широкий выбор средств: от составления критериев оценки до собственно оценки результатов деятельности, от компьютеризации до индивидуального психологического воздействия на отдельного работника, от методов ведения коллективных переговоров до конкретных форм сотрудничества субъекта и объекта управления, от формирования общего морального климата в коллективе до исполнения материальных стимулов в работе с персоналом, от вложения капиталов в развитие оборудования до вложения в развитие персонала (рабочей силы) и т. д. Вопросы для размышления и самоконтроля
|