Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
20.3. Процедуры контрольной деятельности Процедуры контроля в любых его формах (проверки (аудита), ревизии, обследования, инспектирования и т. д.) отражают сущность этой функции управления. - Несмотря на различие конкретных целей контроля, правового положения осуществляющих его органов и должностных лиц, форм, в которых контроль может осуществляться, общие процедуры его проведения в принципе одинаковы, что дает основание для выделения их в самостоятельную группу процедур. Соблюдение при контрольной деятельности таких принципов, как систематичность, достоверность, объективность, гласность, действенность контроля, обеспечивает достижение цели контроля: укрепление порядка, законности и организованности в сфере управления, да и во всех сферах жизни. Процесс контроля складывается из следующих друг за другом стадий:
1. Любая проверка планируется. Невозможно охватить контролем одновременно всю деятельность объекта (предмета) управления, весь управленческий персонал (и ни к чему). Важно сконцентрировать внимание на наиболее актуальных вопросах:
На первом плане, конечно, стоят вопросы, диктуемые базовыми общегосударственными публичными интересами. Каждая проверка должна служить интересам дела, а не быть средством «сведения счетов». Неоправданны проверки по формальным соображениям («для галочки»), по мелким вопросам. Нужно помнить, что любая проверка отвлекает людей от работы, создает обстановку нервозности.
Практике известны два вида планирования контроля — перспективное и текущее, причем они тесно связаны. Перспективное планирование контроля предусматривает основные направления контроля и наиболее важные проверки на сравнительно продолжительный период (год и более). Текущее планирование контроля позволяет концентрировать темы проверок, предусмотренных перспективным планояг, их задачи, объекты, сроки проведения, органы и лиц, которым они поручаются, т. е. обеспечивается практическая реализация контрольных мероприятий, намеченных перспективным планом. Составление перспективного и текущего плана — творческий процесс. Он требует от составителя знания фактического положения дел в подведомственной области, объекте управления, состояния государственной дисциплины и законности, общественного порядка. Учитываются не только директивы вышестоящих звеньев управления, но предложения общественных организаций, сигналы СМИ, предложения и рекомендации, содержащиеся в обращениях граждан. Наряду с тематикой проверок и их объектами в планах предусматриваются организационные мероприятия, обеспечивающие своевременное проведение проверок. 2. Подготовка проверки начинается с принятия решения о ее проведении. Обязательные элементы (действия) этой стадии: • ставится в известность руководитель проверяемого объекта (исключением могут быть внезапные проверки);
В решении о проверке и заданиях экспертам (проверяющим) предусматривается характер проверки, они бывают: тематические и документальные, комплексные или выборочные, разовые и повторные и т. д. 3. Проверка начинается с предъявления контрольным органом соответствующих документов, подтверждающих право проверки, руководителю проверяемого объекта. Это делается в тех случаях, если лица, осуществляющие контроль, не работают на проверяемом объекте. Детально порядок проведения ревизий, проверок финансово-хозяйственной деятельности, выполнения бюджета органами управления и т. п. определяется инструкциями соответствующих компетентных органов. Объем и характер фактического материала и документов, требуемых в ходе проверок, обычно довольно точно фиксируются в правовых актах. Действия по ознакомлению с планово-экономическими показателями проверяемого объекта, данными статистики, первичного бухучета, другими документами и материалами, их сопоставлению и сличению, посещению и осмотру объектов хозяйственной и иной деятельности, получению устных и письменных объяснений от должностных лиц, руководителей по вопросам, подлежащим проверке, связаны с компетенцией контролирующих органов и лиц (и не должны выходить за пределы поставленных задач экспертов) при условии соблюдения ими прав проверяемых, правильной реализации предоставленных контрольных полномочий. Четкое, организованное проведение проверок зависит не только от квалификации экспертов, но и от подготовленности лиц, которые по их требованию готовят нужную документацию и другие материалы. Этому помогает право контрольных органов привлекать к проверкам специалистов и общественность, включая их в состав проверяющих комиссий. Положениями нормативных актов предусматривается право контролирующего на истребование документов, обязанность проверяемого их представить. 3. Центральное место в конкретном процессе занимают составление, обсуждение и принятие контролирующим органом (лицом) акта проверки и решения по ее итогам. В акте, кроме констатации фактов, выражаются обязательные и рекомендательные предложения в адрес проверенного объекта, его руководителей, в адрес иных органов, уполномоченных принимать те или иные меры по акту проверки. Эта стадия связана с рядом действий процедурного характера: порядком составления и подписания акта проверки, характером отношений между участниками проверки и должностными лицами проверяемых органов.
Контрольные акты — это документы, которые должны отвечать требованиям законности, обоснованности, объективности. В зависимости от их назначения акты-документы подразделяются на исходные, промежуточные и завершающие. Существует большое многообразие форм документов, отражающих итоги проверки: акты проверки, справки, заключение экспертизы, обзор, информация, отчет эксперта и т. д. Но при любом названии итоговый документ по проверке содержит определенные реквизиты:
В ряде случаев в актах проверок указывается срок, в течение которого руководители обязаны устранить выявленные недостатки. Важное значение имеет процессуальное правило, устанавливающее, что если руководитель или главный бухгалтер проверяемой организации имеет возражения или замечания по акту ревизии или проверки, то он должен подписать акт и одновременно приложить к нему свои письменные возражения или замечания. Выполнение этого правила направлено на обеспечение объективности, достоверности проводимой проверки, предотвращение ее трансформации в полицейскую меру. Каждая контрольная экспертиза должна осуществлять на деле помощь, хоть в маленьком размере, но реальную. 5. Реализация принятого по результатам проверки решения играет особую роль в обеспечении действия контроля, ибо только фактическое выполнение рекомендаций, указаний экспертов нормализует ситуацию и создает привентивные меры недопущения впредь выявленных недостатков, правонарушений. Решение может реализовать как сам контролируемый орган, так и вышестоящий компетентный орган управления, иные органы, куда могут быть переданы материалы проверки. • Руководитель организации, назначивший проверку (ревизию), обязан не позднее чем в 2-недельный срок рассмотреть ее результаты и принять необходимое решение по возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных, устранению причин и условий, способствующих нарушению законности и государственной дисциплины, разработке необходимых предложений по их предупреждению, а также обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по результатам проверки. Решения по итогам проверки, правовые акты, в форму которых они облекаются, могут выноситься не только при установлении недостатков и нарушений, но и в случаях выявления положительного опыта, т. е. служат способом его распространения. • Немаловажное значение имеет соблюдение процедур, связанных с привлечением ответственности лиц, виновных в выявленных при проверках недостатках и нарушениях. Характер таких процедур зависит от того, кем и за что эти лица привлекаются к ответственности, а также и от того, какой вид ответственности и какая ее мера применяется. Так, почти все государственные инспекции наделены правом применения мер административной ответственности: органы государственного санитарного надзора, органы ГАИ, пожарного надзора, Гос-гортехнадзора и др. Руководители органов государственного (муниципального) управления вправе привлекать контролируемых ими подчиненных работников к дисциплинарной ответственности. Материалы проверок могут передаваться в прокуратуру для расследования и привлечения виновных к уголовной ответственности. 6. Предусмотрена процедура обжалования таких решений. Законодательством установлен административно-инстанционный и судебный порядки обжалования решений, принимаемых по материалам проверок. В инстанционном порядке — по линии вышестоящих органов могут быть обжалованы решения об ответственности руководителей должностных лиц проверяемых органов управления. Как показывает практика, незаконные решения такого рода — явление чрезвычайно редкое. Обжалование, как правило, связано с просьбой о смягчении взыскания (денежные начеты, понижение в должности, временное отстранение от должности и т. п.), а не с их незаконностью, несправедливостью. Инстанционный порядок обжалования решений, принимаемых различными государственными органами и должностными лицами по материалам проверок!, обеспечивает оперативное рассмотрение жалоб и надежно ограждает проверяемые от нарушения их прав. Законодательством предусмотрены определенные сроки, в течение которых решения могут быть обжалованы (чаще — 10-дневный со дня вынесения). Инстанционный порядок обжалования не исключает возможности прокурорского надзора, который распространяется на решение по результатам проверок (с учетом исключений, предусмотренных законом). • Порядок снятия взысканий обычно такой же, какой установлен трудовым правом для снятия дисциплинарных взысканий. Он сводится к тому,* что если лицо в течение года после получения взыскания не совершило нового проступка, то в дальнейшем считается, что оно взысканию не подвергалось. По заявлениям лиц, имеющих взыскания, или по ходатайству вынесших их органов такие взыскания могут быть сняты и до истечения года (т. е. досрочно) специальными решениями и только после рассмотрения вопроса о действительном устранении недостатков, отмеченных в актах проверок, за которые взыскания были наложены. Поскольку использование права на обжалование целиком зависит от проверяемой стороны, то это право можно определить как имеющее факультативный характер, т. е. оно не является обязанностью, а потому может и не использоваться. 7. Неотъемлемой частью контролируемой деятельности является последующий контроль за исполнением решений, рекомендаций, указаний, содержащихся в акте проверки, в изданных на его основе правовых актах, приказах, распоряжениях, т. е. умение провести практический контроль за тем, чтобы слово превращалось в дело. Формы такого контроля: ознакомление с результатами выполнения решений на месте; заслушивание и обсуждение докладов и сообщений руководителей, должностных лиц о реализации предложений; собрание коллектива организации по данному вопросу; получение письменной информации о выполнении решений. Проверяя исполнение своих предписаний, контролирующие органы активизируют работу органов управления, помогают им повысить эффективность управления. В заключение остается затронуть проблемы морального климата, в котором осуществляется контроль. Климат, сопутствующий контролю, является неудовлетворительным, если 'для него характерны не гармония и сотрудничество, а игра «в прятки»: контролирующие ищут, а контролируемые прячут. Эта «игра» оказывает деморализующее влияние на всех ее участников. Широко известна психологическая закономерность: один из действенных методов увеличения числа преступников состоит в том,. что к рядовым гражданам относятся так, как если бы они были преступниками. Деморализация сопутствует любому контролю, проводимому под флагом идеологии «контрольного факта». А это ведет к большим общественным потерям. Климат, который окружает контроль, безусловно, необходимо изменить. Можно полагать, что постановка вопроса о необходимости учитывать позитивные факты наряду с негативными вызывает надежду на изменения в будущем. Убеждение, что контролер одинаково заинтересован в отыскании как негативных, так и положительных сторон деятельности, будет способствовать тому, что каждый работник учреждения или предприятия будет встречать контролера как желанного гостя. Он будет стараться помочь контролеру вникнуть во все тонкости деятельности учреждения. На наш взгляд, создание соответствующего климата, сопутствующего контролю, целесообразно со многих сторон и, следовательно, заслуживает внедрения. 20.4. Служебный контроль 20.4.1. О роли стратегического и функционального служебного контроля Здесь используются и увязываются понятия на первый взгляд противоположные: стратегический контроль и функциональный контроль. Сущность концепции автора сострит в следующем: чтобы полностью ориентироваться в том, что делается в контролируемом структурном подразделении, все ли функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника. Достаточно охватить контролем определенные стратегические пункты. Если лесник хочет узнать, сколько и каких зверей находится в его районе, ему не нужно заглядывать под каждый куст и каждое дерево. Если он знает, что все животные района пьют из одного водоема, достаточно проследить за этим местом. Подобным образом ведет себя опытный и мыслящий руководитель: планируя проведение контроля, вместо традиционной сетки всех функций он составляет сетку стратегических пунктов. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки. В качестве примера приведем отдел территориального управления. Стратегическими пунктами в нем (помимо других) могут быть следующие:
Совершенно ясно, что для каждого отдела или других административных единиц сетка стратегических пунктов контроля будет иной. Контроль этих пунктов позволяет ориентироваться комплексно и значительно быстрее, чем контроль каждого отдельного вопроса. Контроль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т. п. Практический вывод может быть следующим: везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функций должен быть заменен стратегическим контролем. Другой важной проблемой общего значения является перенос упора в контроле с прошлого на будущее, ибо лучше с 75%-ной уверенностью предвидеть ошибку, которая может случиться в будущем, если не предпринять определенные шаги, чем иметь 100%-ное знание о происхождении ошибки, которая. уже произошла. Невозможно, разумеется, дать общие рецепты по организации контроля, направленного в будущее, так как это можно сделать только для конкретных руководящих постов. Поэтому ограничимся попыткой убедить читателя, что подобный контроль возможен. Зная работника, уровень его квалификации, практический опыт и добросовестность, а также ориентируясь в степени и характере трудностей поручаемых ему заданий, можно заблаговременно предположить (конечно, с определенной степенью вероятности) характер и степень ошибок, какие он может допустить. Следовательно, можно предпринять соответствующие предупредительные меры, пока эти ошибки еще не совершены. В конечном счете нас интересует устранение потерь. Несравненно полезнее контроль факторов, чреватых потенциальными ошибками, нежели контроль, ориентированный исключительно на вскрытие совершенных ошибок. Широко распространенной ошибкой в практике руководителей является то, что им зачастую недостаточно факта хорошо выполненной подчиненным работы. У руководителя нередко создается впечатление, что задание можно было бы выполнить значительно лучше и он выбрал бы иной вариант исполнения. Такая оценка означает, что подчиненный, желая получить одобрение, должен как бы воплотиться в личность начальника, что невыполнимо да и не требуется. В результате у подчиненного возникает чувство беспомощности и незаслуженной обиды, неприязнь к работе, потеря веры в свою работоспособность, одним словом, целая гамма оттенков фрустрации. Руководитель, столкнувшийся с непредвиденным поведением подчиненного (способом решения проблемы), должен подавить в себе психологически понятную неприязнь к чему-то неизвестному и задаться вопросом: содержит ли представленная ему работа ошибки, поддающиеся интерсубъективной проверке, иными словами, такие ошибки, наличие которых может установить специалист, эмоционально равнодушный по отношению к обеим сторонам? Если таких ошибок нет, то руководитель обязан без всяких колебаний одобрить работу подчиненного. Требование, чтобы работа была выполнена не только правильно с любой точки зрения, но и в соответствии с индивидуальными способностями руководителя, противоречит духу нашего времени, грешит пережитками прошлого в сфере человеческих отношений. Кроме того, работа «под руководителя» подавляет самостоятельность и тормозит прогресс. Оценка работника должна касаться степени выполнения им своих заданий. Субъективный подход усложняет взаимопонимание начальника и подчиненного. Ведь трудно найти человека, который согласится с оценкой, что он «недостаточно энергичен», «не слишком достоин доверия» или «малоинициативен». Если же принять за исходный пункт порученные задания и результаты, полученные при их осуществлении, то это может дать большую вероятность взаимопонимания. Исследования в ряде государственных учреждений показали, что в организациях после вынесения оценок в период аттестации, основанных на результатах работы, производительность труда увеличилась более чем в 2 раза, а те работники, которые оказались неспособными трудиться добросовестно, предпочли найти такое место работы, где оценки проводились не по результатам работы, а по личным качествам. 20.4.2. Периодические аттестации работников Кадровая политика во всех областях общественной жизни — проблема весьма актуальная. Ее обсуждению посвящены многочисленные научные конференции. Проблема приобретает все большее значение вследствие объективных условий. Среди них в первую очередь следует отметить развертывание информационной революции и возрастание требований к управленческим кадрам и прежде всего к тому, чтобы соответствующим образом подготовленные люди находились на соответствующих местах. Одним из важнейших инструментов реализации этого требования могут и должны быть периодические аттестации работников. Если, с одной стороны, среди практиков и теоретиков царит единодушное мнение о том, что периодические аттестации работников необходимы, то, с другой стороны, существуют серьезные разногласия относительно того, что должно быть предметом оценки; личные качества работников или результаты их труда? Анализ определенного количества аттестационных листов оценок работы показал, что по ним трудно разделить работников на плохих и хороших, так как судить по записям, занесенным в аттестации, можно только в общем плане: все работники хорошие или очень хорошие. Известно, что периодические аттестации отличаются от экзаменов. Хорошие и отличные оценки, полученные в учебных заведениях, свидетельствуют о достижении педагогической цели. При аттестации речь идет о другом: о подчеркивании различий между людьми, так как именно на этих различиях основывается кадровая политика. Следовательно, если_ таких характеристик в записях не имеется, то аттестация не достигла своей цели, и об этом надо сказать прямо. Ряд руководителей отделов убедительно объяснили, на чем основывается механизм выравнивания оценок при анкетировании. Объяснение выглядит так: личные качества работников почти не поддаются измерению. Различные люди по-разному оценивают отдельные человеческие качества. Например, в описании оценок имеется графа «отношение к подчиненным работникам». Поведение данного руководителя по отношению к подчиненным можно назвать суровым, полностью правильным или, наконец, мягким и вследствие этого деморализующим. Подобные рассуждения можно вести также относительно других качеств, следовательно, и тех, которые фигурируют в обязательном перечне оценок. Например, «старательность в выполнении заданий». Кто, когда и как установил границу, выше которой задание выполнено со старанием, а ниже — нет? Каждый руководитель (и в отношении любой категории заданий) имеет об этом собственное представление. А если это так, если любую личную черту можно рассматривать по-разному, то получается, что случайно кому-то приписывают плохую черту или отсутствие хорошей. В каждом коллективе есть работники, считающие своей обязанностью защищать трудящихся от несправедливости. Они убеждены, что имеют не только право, но и моральную обязанность спросить, на каком основании тому или иному работнику снижается оценка. Ее снижение убедительно обосновать невозможно, так как группа людей, проводящих оценку, не располагает объективными измерителями личных качеств. Поэтому оспариваемая оценка выравнивается до общепринятого уровня. Так объясняют механизм выравнивания опрошенные руководители. Лица, проводившие исследования, указывали на то, что определенная человеческая черта может дать о себе знать только в определенных обстоятельствах. Если их нет, то и эта черта не проявится. В качестве примера можно привести следующий факт. Один работник согласно проведенным оценкам характеризовался хорошими организаторскими способностями, а в последующих оценках это уже не отмечалось. Данной черты этот работник не утратил, а был переведен на другую должность, где его организаторские способности не могли проявиться. Самый весомый упрек в адрес аттестаций состоит в следующем: личные черты находятся в зависимости от особенностей выполняемой работы; государственная администрация представляет собой такую организацию, где выполняется самая разнородная работа, поэтому руководство не может оценивать и квалифицировать своих работников по схематичным перечням оценок. 20.4.3. Оценки руководителя, основанные на результатах работы Прежде всего остановимся на широко распространенном мнении о неизмеримости умственного труда по сравнению с физическим, где легко применить технические нормы. Мнение о принципиальной разнице между умственным и физическим трудом не выдерживает научной критики, так как в любой физической работе присутствует элемент умственного труда, а деятельность, которая внешне выглядит как чисто умственная работа, содержит определенное количество физических усилий. В связи с быстрым переводом простых работ на машинную технологию процесс стирания различий между этими двумя типами труда прогрессирует все быстрее. Кроме того, здравому смыслу противоречит практика деления людей на таких, которых оценивают по их личным качествам (инициативность, дружелюбие, добросовестность и т. д.), и на таких, которых просто спрашивают, сколько и что они произвели и соответствует ли их продукция установленным техническим нормам. Единственным критерием ценности человека являются конкретные результаты его труда, поддающиеся общественной оценке. Суждение о неизмеримости так называемой умственной^ работы администратора, экономиста, бухгалтера и т. п. является неверным, ибо нет такой общественно полезной работы, которую не удалось бы представить в определенном масштабе этой полезности. Неизмеримы и не поддаются сравнению только те работы, которые не имеют этой полезности. Разработка показателей отдельных элементов административной работы, сосредоточенной на индивидуальных рабочих местах, дело, несомненно, возможное, хотя (следует это признать) трудное. Разработка таких показателей требует знания теории организации и специфики данного участка труда. Самую большую опасность представляет заблуждение, что вопрос этот простой. Практика колеблется между двумя крайностями: убеждением, что умственная работа вообще не поддается измерению, и убеждением, что короткого размышления руководителя высшего ранга совершенно достаточно, чтобы определить показатели работы для различных подчиненных ему постов. Разработка правильных показателей работы для административного труда возможна. Так, мерилом определенных элементов ценности труда руководителя может быть процент принятых «наверху» или отклоненных «сверху» решений, подготовленных им (его коллективом). Можно говорить и о таком показателе организационных способностей руководителя, как степень необоснованного дробления на структурные единицы подчиненного ему учреждения. Еще одним показателем является текучесть кадров, непосредственно подчиненных руководителю, конечно, за исключением тех случаев, которые связаны с объективными причинами и не зависят от руководителя. К указанным показателям можно добавить следующие: а) достижения в обучении и повышении квалификации подчиненных, результатом чего является фактически предоставленная им определенная самостоятельность, выражающаяся в праве подписывать некоторые документы (по вопросам, решенным ими); б) в качестве показателя рациональности руководства можно принять степень использования знания подчиненных, которая выражается в приближении характера выполняемой работы к уровню их теоретической и профессиональной подготовки; в) в качестве особо важного показателя рациональности руководства можно назвать способность так организовать работу подчиненного коллектива и создать в нем такой климат, чтобы весь потенциал знаний всех членов коллектива оказался в распоряжении руководителя. Однако полный набор показателей управленческой работы можно • подготовить только для конкретного поста с учетом его специфики. Трудность установления показателей состоит главным образом в том, что они должны быть проверяемы йнтерсубъективно, должны равномерно охватывать все аспекты оцениваемой работы и ее совокупность в целом. Ибо если они будут касаться только избранных фрагментов работы или отдельных ее аспектов, это даст искаженную картину и искривление пропорций умственных усилий (концентрация на том, что измеримо). Необходимость обосновывать оценку на измеримых результатах, а не на личных качествах вытекает также из того, что оценка личных черт не отражает связь между оценками работников и оценкой учреждения. Часто создается неприемлемое положение, когда все работники оцениваются как хорошие или очень хорошие, а учреждение оценивается по-разному. В системе, где совокупность всей работы рассредоточена по отдельным постам, оценивается по результатам, достигнутым на них, и итоги оказываются хорошими, общая оценка всей деятельности не может в значительной степени отличаться от этих итогов. Кроме того, показатели, основанные на выполнении заданий, представляют собой в руках руководства эффективный инструмент поддержания работы всего коллектива на желаемом высоком уровне в соответствии со стратегией этой организации как целого. И последнее замечание. Много говорят и пишут об управлении посредством постановки целей и об управлении посредством вмешательства в исключительных случаях. Как один, так и другой метод предполагает измерение результатов работы. Иначе они были бы невозможны. 20.4.4. Взыскания и поощрения Умение пользоваться поощрениями и взысканиями издавна рассматривалось как основной мотивационный элемент поведения подчиненных. Эти проблемы имеют большое значение и заслуживают внимания. В данной области накопилось много предрассудков, много различных архаичных «принципов», согласно которым вышестоящее лицо должно реагировать на все недостатки и «не замечать» того, что подчиненные выполняют работу хорошо. Еще академик И. П. Павлов обращал внимание на то, как влияет хорошее настроение на организм человека. Он подчеркивал, что под влиянием многих факторов, и особенно доброго слова, у человека создается хорошее настроение, что, в свою очередь, стимулирует организм, улучшает работу сердца и нервной системы, уменьшает усталость и повышает работоспособность. Поощрение за правильное поведение усиливает желание продолжать, отмеченный способ поведения, следовательно, действует позитивно. Ясно, что поощрение усиливает позитивное отношение к тому учреждению, которое поощрило работника. Мало кто не сможет припомнить случая из собственной жизни, когда слова одобрения и должная оценка стали поворотным пунктом в направлении больших достижений. Иногда может показаться странным, почему кто-то является таким недобросовестным работником в то время, когда кто-то другой работает прекрасно. Полное объяснение этого представляется сложной проблемой, и мы не собираемся ее упрощать. Тем не менее мы убеждены, что у прекрасного работника мы найдем высокую степень самоуважения, являющегося, несомненно, результатом уважения, которое он получает со стороны других. А как действует взыскание? Предположим (хотя это бывает и не всегда), что взыскание удерживает от поведения, которое влечет за собой наказание, но одновременно наказание вызывает негативную позицию к наказывающим. Поэтому механизм взысканий должен действовать наподобие закона горячей печи. Эту аналогию использовал английский исследователь Бейси, автор трудов по администрированию 70-х годов XX в.
Что же касается техники поощрений, необходимо сделать следующие замечания: если мы поощряем работника (и делаем это в целях усиления индивидуальной мотивации), то должны избегать, неопределенных похвал. Похвала должна конкретно указывать на работу или ту ее часть, которая заслуживает быть отмеченной. Любое поощрение действует тем результативнее, чем короче, разрыв во времени между отмечаемым поступком и вынесением поощрения (один из принципов «горячей печи» в применении к поощрениям). Необходимо отметить, что применяемая иногда в органах администрации практика распределения премий, выдаваемых по случаю государственных праздников, пропорционально окладам работников или по иному принципу, не имеющему никакой связи с работой, перечеркивает все мотивационные воздействия этого вида поощрений. Резюмируя, следует сказать, что в настоящее время необходимо решительно отдать предпочтение поощрениям, а не взысканиям. Однако обстановка еще не созрела, чтобы можно было полностью отказаться от использования взысканий. Тем не менее воздействие этого типа мотивации (основанной на страхе) не вселяет больших надежд, особенно если иметь в виду будущее. 20.5. Ответственность по службе Административная деятельность может приводить к нанесению ущерба. Правовое государство, заставляющее администрацию придерживаться права, требует исправление такого ущерба. Эта идея лишь постепенно в течение XXI в. получает свое развитие, шествуя с различной скоростью по регионам, странам. Ответственность основана на вине работников административно-управленческих органов. Может быть две категории вины: вина службы и личная вина. Служебная вина возникает в случае ущерба от неправильного функционирования публичной службы: государственный служащий не выполняет или поздно выполняет задачу, совершает ошибку в рассмотрении дела или при принятии решения, совершает незаконный проступок. При этом вина его непроизвольна и связана с неизбежными пороками организации. Служебная вина вменяется не государственному служащему, а публичному лицу, которое несет соответствующую ответственность. Иногда ущерб может быть вызван как служебной, так и личной виной. Потерпевший может выбрать: либо подать иск на агента, либо на публичное лицо. Тот, кто хочет получить компенсацию, поставит вопрос об ответственности административной организации, а затем уже об ответственности государственного служащего в отношении части ущерба от личной вины. Только суд может определить долю ущерба от соответственно служебной и личной вине. Личная вина становится возможной благодаря службе. Она проявляет не администратора, а человека с его страстями, слабостями, стремлением к личной выгоде, желанием досадить управляющему лицу, учреждению проступком — вопрос об ответственности рассматривается в суде по нормам гражданского права. Ответственность административных органов, не связанная с виной, может быть основана на риске, который причиняет ущерб частному лицу (склад боеприпасов, размещенный вблизи жилого района), наличие шумного и загрязняющего объекта, причиняющего ущерб живущим по соседству. Ущерб, чтобы подлежать возмещению, должен быть определенным (т. е. родиться, существовать или даже относиться к будущему, если он неправомерно возникает), прямым (непосредственно от деятельности администрации), особым (затрагивать лишь определенное число лиц или одного человека, но не всех членов коллектива), конкретным, т. е. он должен нарушать юридически защищенную ситуацию (ущерб лицам, находящимся в незаконном положении, не возмещается); иметь денежное выражение — теперь только признается возмещение морального ущерба или в связи с нравственной болью в результате утраты близкого человека —. но... весьма незначительное. Условия возмещения ущерба. Всегда встает вопрос о дате оценки ущерба. Суд считает, что ущерб должен быть возмещен полностью — т.е. на дату принятия им решения, с поправкой на задержку не по вине потерпевшего. При возмещении ущерба имуществу он оценивается на день его возникновения. Сумма, присуждаемая судьей, не может превышать сумму, запрошенную потерпевшим и может быть сокращена. Возмещение принимает форму либо выплаты капитала, либо выплаты ренты (особенно в отношении детей и инвалидов). Допускается судьей индексация ренты в связи с повышением цен и падением покупательной способности. Судья может адресовать цифровую оценку администрации, если сам не может определить размер ущерба. Отсутствие механизма контроля за исполнением администрацией решений суда создает, безусловно, трудность в восстановлении нарушенных правоотношений и в целом укреплении ответственности работников административного аппарата управления. Вопросы для размышления и самоконтроля
|