Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
21.3. Инициатива по отношению к посетителю Здесь имеется в виду инициатива административных органов по отношению к индивидуальным делам граждан. Не всегда началом дела может быть инициатива гражданина. Административные органы должны выступать с инициативой по отношению к гражданам (в фор- ! ме необязательных предложений) в том случае, если совпадают инте- > ресы обеих сторон, как граждан, так и общества. Идея эта не являет- > ся чем-то новым. Прецеденты такого подхода наблюдаются уже в те- > чение нескольких десятков лет. хВ определенных ситуациях граждане плохо ориентируются, чего-то не знают, поэтому по тем или иным причинам воздерживаются от инициативы. Оперативное и квалифи- ' цированное административное учреждение, действующее в интересах общества, может найти много возможностей для проявления инициативы. Вот несколько примеров. Жилищные вопросы. Немало жителей города совершают встречные поездки на работу. Местные органы администрации могут изучить встречные потоки и внести предложения по обмену жилплощадью. Вопросы трудоустройства. Хорошо известно, какая связь возникает между стабильностью кадров, с одной стороны, и возможностью использования работника на должности, отвечающей уровню его квалификации и интересов, — с другой. Человек, которому приходится работать не по специальности, чувствует себя временным работником и растрачивает знания, приобретенные в свое время за собственный счет или за счет общества. Сейчас органы местного административного управления почти не информируют граждан о вакантных рабочих местах и не проявляют инициативу по этим вопросам. Они могли бы собирать информацию о тех, кто хочет сменить место работы на более подходящее с точки зрения профессиональной подготовки. Без сомнения, эта проблема представляет собой широкое поле деятельности для инициативы местных административных органов. Если иметь в виду инициативу административных органов по-отношению к гражданам, то прежде всего особая ситуация существует в области социального обеспечения, где также имеются широкие возможности активизировать деятельность. С данной проблемой тесно связана другая на первый взгляд, может быть, не столь существенная, но важная вследствие того, что возникает довольно часто.. Это допущение ошибок со стороны органов административного управления при рассмотрении индивидуальных дел граждан. То, что ошибки встречаются, — это естественно, так как нет такой области человеческой деятельности, где они ни совершались бы. Поэтому речь идет о том, что ошибка должна быть исправлена тем, кто ее допустил. Следует подчеркнуть, что для выявления ошибок необходимы те документы, которые могут быть обнаружены только в служебных источниках, доступных органам администрации без какого-либо участия заинтересованного лица. Учреждению легче исправить ошибку, служащий администрации лучше ориентируется в том, где следует искать источник ошибки, в каком структурном подразделении учреждения она была допущена, а также каким способом ее устранить. Исправление ошибок, допущенных администрацией, должно происходить независимо от отношения «учреждение — гражданин». Этот вопрос настолько важен, что является неотъемлемым элементом совершенствования управления. Знаний, касающихся источников возникновения ошибок, не заменить ничем. Однако можно встретиться с мнением, что перекладывание на посетителя тяжести доказательства ошибки, допущенной в органе администрации, необходимо, потому что ограждает от потока несправедливых претензий, базирующихся на предположении о якобы допущенных ошибках. Но ведь достаточно предупредить каждого, кто сигнализирует об ошибке, допущенной административным органом, об ответственности, которую он понесет, если выяснение покажет ложность сигнала. Чтобы учреждение могло правильно выполнять свои задачи, оно должно быть ограждено от излишней работы, вызванной проверкой неподтверждающихся сигналов. 21.4. Процедуры реализации прав и обязанностей граждан в сфере управления Институт обращения граждан известен в России со времен Петра I. Им была учреждена (1722 г.) должность рекетмейстера, который ведал «правлением дел челобитчиков», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения сенатской коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях докладывал дело самому императору. Губернская реформа 1775 г. и Жалованная грамота дворянству 1785 г. Екатерины II наделила дворянские собрания не только правом «решать вопросы, поставленные правительством», но также представлять свои пожелания, мнения по важным государственным вопросам губернатору или генерал-губернатору, специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице. Сегодня в Российской Федерации к числу неотчуждаемых относится право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33 Конституции РФ). Особое административное производство по обращениям целесообразна разделить на два самостоятельных: производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления и производство по административно-правовым жалобам и спорам (об этом в следующем параграфе). Осуществление многих конституционных прав и обязанностей зависит как от действия самого гражданина, так и от правоприменительной деятельности государственных органов, должностных лиц, от принятия ими соответствующих решений, нередко при участии общественности. Процедуры призваны в данном случае обеспечить быстроту и максимальную полноту реализации прав граждан и исполнения ими своих обязанностей, стать преградой субъективизму и бюрократизму. Данного рода процедуры имеют специфические черты: • отношения между государственным органом и гражданином возникают обычно по инициативе гражданина; « решения, с которыми связывается претворение в жизнь прав и обязанностей граждан, как правило, принимаются коллегиально;
Принципы, на которых строятся процедуры реализации прав и обязанностей граждан, представляют собой модификацию общих принципов административного процесса. Лаконичность процедуры (ее простота) означает минимальность или, по крайней мере, отсутствие излишних требований к доказыванию гражданином своего права. Оптимальность Означает дифференциацию процедуры в зависимости от условий реализации субъективного права. Так, процедура регистрации брака может быть более сложной для молодых людей («испытательный срок», участие свидетелей), чем для лиц немолодого возраста. Гласность предполагает гарантированную возможность получения исчерпывающей и объективной информации всеми заинтересованными в этом лицами о ходе и результатах подготовки, рассмотрения и принятия решения по делу. Гласность проявляется и в открытом характере процесса, если он представляет интерес для общественности, участием СМИ. Реализация этого принципа предполагает нормативное установление исключений из этого принципа (тайна вкладов, интимная сфера жизни человека, государственная тайна, профессиональная тайна). Непосредственность процедуры состоит прежде всего в личном участии гражданина при разборе его дела. Принцип обязывает адми нистративное лицо заблаговременно извещать гражданина о дне и времени'рассмотрения его дела. Этот принцип применительно к органу государственного управления предполагает ведение дела, как правило, одним лицом, недопущение перебрасывания дела к другому служащему, а также преимущественное получение информации от заинтересованного лица наряду, конечно, с исследованием документов, свидетельских показаний. В связи с принципом непосредственности встает вопрос о допустимости участия адвоката как законного представителя гражданина в подготовке и вынесении решения. Думается, целесообразно установить такое правило (право), ибо адвокат не только сведущ в законодательстве (праве), но и знаком с практикой решения подобных дел и способен учесть все обстоятельства, чтобы помочь гражданину реализовать его права в административном процессе. Принцип решающей роли низового звена аппарата управления состоит в том, что по большинству дел, рассматриваемых органами управления, решение выносится низовой инстанцией. Двухинстанционный порядок принимается в исключительных случаях и объясняется особыми условиями. Постановление низового звена по делу вступает в силу сразу после принятия. Обжалование по общему правилу не приостанавливает исполнения постановления. Исключение составляют жалобы на постановления о наложении административных взысканий и взысканий с граждан недоимок по налогам и сборам, обязательному страхованию. Принцип равенства перед законом состоит в четком определении в рамках процедуры прав и обязанностей каждой стороны процесса, а также взаимосвязи и взаимозависимости этих прав и обязанностей, обеспечения их юридическими гарантиями. Стороны процесса равны перед законом вне зависимости от того, кто является инициативной стороной: гражданин или государственный орган. Конечно, равенство перед законом вовсе не означает полного равенства прав и обязанностей органа, должностного лица, решающего дело, с правами и обязанностями остальных участников процесса. Процедура реализации прав и обязанностей граждан обычно предусматривает следующие стадии:
Важно подчеркнуть принципиальный момент, связанный с реализацией правила «равенство перед законом»: демократизация управления означает правоотношения, которые возникают между государственным органом (должностным лицом) и гражданином, на всех стадиях должны быть сбалансированы, в том числе процессуальные преимущества (как особый вид процессуальных прав) и процессуальные запреты (особый вид процессуальных обязанностей), ответственность и другие элементы процедуры реализации прав и обязанностей граждан. 1. Подача гражданином заявления и принятие его к рассмотрению — начальная стадия; • Заявление есть официальное выражение намерения гражданина реализовать свое право, обязанность. Однако дело может быть возбуждено и по инициативе соответствующего органа управления (касающегося, например, исполнения воинской обязанности). Форма заявления не регламентируется законодательством, но в большинстве случаев, если нормативный акт упоминает о заявлении, то речь идет о письменном документе. Иногда на практике заявлением считается сам факт обращения гражданина в учреждение. Заслуживает повсеместного распространения разработка социальных бланков заявлений — это повышает культуру обслуживания, облегчает работу и должностных лиц и граждан. • К заявлению гражданин должен приложить перечень документов, предусмотренных процедурой. Перечень должен содержать необходимый минимум, а информация об этом должна быть доступна гражданам. Сбалансированность прав и обязанностей сторон в данном случае означает: администрация вправе требовать от гражданина документов, подтверждающих его права, однако бремя доказывания должно быть разделено между гражданином и государственным органом, последний в силу своей компетенции может всемерно содействовать гражданам в осуществлении их прав. Такое правило, к примеру, уже существует при Документальном обосновании права на получение пенсии, которое производится администрацией предприятия (учреждения) и гражданином совместно. 2. Стадия рассмотрения дела.
Лица, рассматривающие подобные дела, помимо профессиональных и политических качеств, наличия специального образования, должны обладать комплексом моральных качеств, такими человеческими достоинствами, как чувство справедливости, гуманности, сердечности. Отношение к этическим правилам целесообразно ввести в служебные характеристики таких работников как профессионально-важное качество (ПВК). Целесообразно также нормативно урегулировать важнейшие элементы этой процедурной стадии: -- установить виды дел, которые должны разбираться только в присутствии заявителя. К их числу следовало бы отнести дела: а) имеющие особую значимость для гражданина; б) предусматривающие выбор альтернативных решений; в) предполагающие значительную степень административного усмотрения со Стороны государственных органов и должностных лиц; при этом предусмотреть право гражданина на отвод лица, рассматривающего его дело. Исторически это право имеет уголовно-процессуальное происхождение, но его перенесение в сферу административного процесса, там, где это возможно, будет рациональным и полезным. 3. Стадия вынесения решения выделяется условно, поскольку обычно сливается с предыдущей, логически завершая её. Но иногда она отделяется во времени. Здесь возможны:
4. Исполнение решений — одна из самых важных стадий процедуры реализации прав и обязанностей граждан. Органы управления, служащие совершают целый ряд действий, чтобы создать условия для своевременного и точного выполнения решений. Активное участие проявляют и сами граждане. 5. Обжалование принятых решений представляет собой, по сути ^дела, дополнительную гарантию прав и обязанностей граждан. На стадии обжалования (при рассмотрении жалобы) осуществляется контроль: а) за правильностью решения по существу; б) за его законностью; в) обоснованностью, целесообразностью и г) за соблюдением Ц установленной процедуры. В целом процесс дальнейшей либерализации и демократизации общественной жизни связан с совершенствованием процедур реализации прав и свобод граждан в соответствии \с формулой «можно делать все, что не запрещено законом». Многие {[вопросы распределения материальных и духовных благ будут решаться самими гражданами на основе норм гражданского права, т. е. без издания правоприменительных актов управления. 21.5. Административный порядок рассмотрения жалоб Административное обжалование регулируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (апрель 1993 г.)90. На уровне субъектов Федерации особое административное производство (по обжалованию во внесудебном порядке) регламентируется региональным законодательством, например Законом города Москвы «Об обращениях граждан» (принят в июне 1997 г.)91. Разрабатывается вопрос административного обжалования | и на ведомственном уровне. Так, действуют Правила подачи жалоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентной палате Российского агентства по патентным и товарным знакам92. Право на жалобу служит одним из средств, как указано выше, дополнительного гарантирования прав и обязанностей граждан, а также устранения нарушений законности и их предупреждения. Административный порядок рассмотрения жалоб имеет определенное предпочтение у населения по сравнению с судебным разбирательством. Причины можно указать следующие:
орган государственного управления рассматривает дело по существу, и не только на предмет соответствия акта требованиям законности, но и целесообразности. В этом состоит отличие административного обжалования от судебного, в котором полномочия суда сводятся к признанию правового акта управления законным или незаконным; — обращения граждан — одна из форм обратной связи, помогающая государственно-административным органам управления выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции. Предметом обжалования могут быть не только незаконные, но . и нецелесообразные акты управления. Право на жалобу не ограничено ни по содержанию, ни по форме. Письменные и устные жалобы имеют одинаковое юридическое значение, поэтому письменная форма не является преимущественным фактором. Под порядком рассмотрения жалоб подразумевается установленная законодательством последовательность действий, иначе говоря, процедура приема жалобы, ее проверки, подготовки и принятия решения по жалобе, исполнения этого решения. Хорошо разработанный механизм рассмотрения жалоб способствует оперативному, законному и справедливому реагированию на обоснованные требования граждан. В этом заинтересованы и государственные органы, поскольку без участия граждан они не могут уловить многие Нарушения законодательства. Устные обращения широко распространены, прием их прочно вошел в организацию работы почти всех звеньев государственного аппарата. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться с устной жалобой, а должностному лицу постараться сразу же дать ответ. Таким образом, в ряде случаев подача устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет излишнюю переписку и помогает более оперативно разрешить возникший вопрос. Однако сложные жалобы, нуждающиеся в проверке, разумеется, следует оформлять письменно. Изучение практики показывает, что многие жалобы содержат избыточную информацию., не относящуюся к сути обращения, в то же время в них часто отсутствуют необходимые сведения. Это затрудняет разрешение жалоб, обусловливает потребность выяснения дополнительных данных, которые своевременно могли быть без особого труда приведены. Поэтому должностному лицу, принимающему жалобу, следует проявить внимание при приеме жалобы к заявителю, помочь ему грамотно ее изложить. Речь идет о необходимости указания Ф. И. О, места жительства (или работы) заявителя, изложения предмета жалобы, требований, предъявляемых гражданином к государственному органу, должностному лицу. Принятая жалоба должна быть зарегистрирована в специальном журнале или регистрационной карточке. С этого начинается делопроизводство по жалобе. Жалоба после регистрации передается соответствующему должностному лицу — руководителю или тому, на кого возложены обязанности по разбору жалоб. Получивший жалобу решает вопрос о том, подлежит ли она рассмотрению данным органом или ее необходимо направить по принадлежности в другой — компетентный орган, т. е. по подведомственности — но ни в коем случае нельзя переправлять жалобу туда и тем, действия которых обжалуются. Необходимость и справедливость такого запрета всем понятны. Однако практика свидетельствует о прямых и косвенных нарушениях этого запрета. Прямые нарушения, как правило, являются следствием нерадивого отношения некоторых должностных лиц и обстановки фактической безнаказанности. Ликвидация этих причин связана главным образом с общим повышением эффективности института юридической ответственности. Косвенные нарушения выражаются в том, что вышестоящий орган (должностное лицо) дает поручения подчиненным звеньям аппарата и лицам, чьи действия обжалуются, собрать информацию по жалобе (т. е. фактически провести проверку по ней), а затем эту информацию переслать «наверх» для окончательных выводов. В этой связи уместно привести древнюю и меткую римскую пословицу: Neto sudex in causa sua (никто не судья в собственном деле). Разумеется, этот запрет следует распространить и на устные жалобы. Проверка жалобы — это важнейшая стадия производства. Всесторонность, полнота, объективность (непредвзятость) — основные правила, принципы ее осуществления. При этом важно выявить причины и условия, способствующие нарушениям, которые порождают жалобы. Проверка должна проводиться беспристрастными лицами, компетентными специалистами в соответствующих областях. При этом в ходе проверки необходимо получить как письменные объяснения от заявителя (если в жалобе не все ясно), так и от лица, представителя организации, чья деятельность обжалуется. Лицо, обращающееся с жалобой, и его законный представитель (в частности, адвокат) вправе ознакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. Государственные органы удовлетворяют ходатайства либо, если оно необоснованно или незаконно, мотивированно отказывают в удовлетворении. Вынесение решения по жалобе предполагает полное удовлетворение требований жалобщика, частичное или их отклонение. Логически и юридически аргументированное решение способствует максимально четкому и законному завершению всего производства по жалобе. Закон требует сообщать гражданам в письменной или устной форме и в установленный срок о решениях, принятых по жалобам, а в случае их отклонения указывать мотивы, по просьбе граждан разъяснить порядок обжалования. К сожалению, встречаются решения по жалобам, в которых отсутствуют достаточно логичные и юридические основания. В случае спорной ситуации следует, видимо, придерживаться порядка, согласно которому письменное решение по жалобе вручается Гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его жалобы. Разумеется, должно удовлетворяться требование гражданина о получении им письменного ответа и в случае положительного исхода. Но в последнем случае можно не использовать письменную форму ответа, если гражданин не настаивает на этом. Письменные решения, вынесенные единолично должностными лицами, оформляются в виде ответа гражданину. Решения коллегиальных органов издаются в соответствии с их компетенцией в форме правовых актов. Ответ и решение содержат определенные реквизиты:
Сроки принятия решения по жалобе в каждом конкретном случае могут устанавливаться: а) от одного месяца в случаях, когда требуется дополнительное детальное изучение и проверка; б) безотлагательно, если нет необходимости в дополнительном изучении; в) в иных случаях — не позднее 15 дней с момента поступления жалобы в орган, обязанный разрешить вопрос по существу. Существующим инстанционным порядком устанавливается, что вышестоящие органы управления, руководители дают оценку решениям подчиненных им лиц и органов, а при необходимости оперативно отменяют или изменяют их, выносят новые решения, контролируя потом их исполнение. Вместе с тем в законодательстве отсутствует указание на то, какая инстанция принимает окончательное решение. Одни и те же жалобы неоднократно направляются гражданами в самые различные учреждения и организации. Этот пробел в правовом регулировании следует устранить и четко определить конечные инстанции в иерархии административных органов, принимающих окончательное решение (обжалованию не подлежащие). Анализ практики и теории администрирования приводит к выводу о целесообразности создания в органах исполнительной власти специальных юрисдикционных коллегий, которые выступали бы на правах второй инстанции и принимали бы по конкретной категории жалоб окончательные решения. В состав такой коллегии могли бы входить три должностных лица: представитель юрисдикционной коллегии (из числа заместителей первого должностного лица) и два члена коллегии, скажем, заведующий юридическим отделом и представитель отдела управления, компетенция которого затронута жалобой. Состав такой коллегии целесообразно утверждать приказом министра, решением представительного органа территориальной власти. Решение такой коллегии может подвергаться апелляционному обжалованию в судебные инстанции. Исполнение решения — завершающая стадия в производстве по жалобе. Выделяются два вида процессуальных сроков: к первому относится время вступления решения в законную силу, а ко второму — время фактического исполнения решения. Кроме того, особо отмечается момент завершения всего производства по жалобе, т. е. когда она считается полностью разрешенной. Время вступления решения по жалобе в законную силу наступает с момента доведения до сведения лица, подавшего жалобу. Но в особых случаях процессуальный срок определяется иначе. Так, постановление о наложении штрафа вступает обычно в законную силу через 10 дней после его вручения правонарушителю. Впрочем, это можно было бы сделать общим правилом. Устанавливается срок и для фактического исполнения решения, как правило, месячный с момента его вынесения. Целесообразно этот срок указывать в реквизитах принятого решения по жалобе, так как на практике нередки случаи, когда положительное решение по жалобе, принято, а фактически права гражданина не восстановлены и тем самым его требования не удовлетворены. Целесообразно закрепить порядок; производство по жалобе закончено, если фактически исполнено принятое по ней решение, а исполнение производилось в строго определенный срок. Реальное значение имело бы правило, устанавливающее, что при исполнении решения по жалобе должны устраняться все последствия, наступившие в результате неправильных актов и незаконных действий, отменяемых данным решением. При фактической невозможности этого (порча или уничтожение вещи, подлежащей возврату, и т. п.) должна обеспечиваться равноценная материальная, а по требованию заявителя — и моральная компенсация. Жалобы не должны быть анонимными. По анонимным производство не начинается. Если заявитель просит, чтобы в ходе расследования по жалобе его личность не раскрывалась — тайну имени следует сохранить. Если же обнаруживается, что заявитель действовал недобросовестно, то с предварительного согласия руководства вышестоящего органа, несмотря на просьбу о сохранении анонимности, личность жалобщика должна быть раскрыта. И в заключение можно отметить, что наряду с жалобами в административном порядке каждый гражданин может использовать судебный канал разрешения жалоб. Следует исходить из того, что судебный и административный способы рассмотрения жалоб не исключают друг друга, а выступают подсистемами единого демократического института права жалобы. Речь нужно вести не об альтернативе «или-или», а о совершенствовании обеих форм при более целесообразной юридической их скоординированности. 21.6. Информационное обслуживание и самообслуживание Разговор должностного лица и посетителя занимает их обоих и отнимает у них время. Совершенно очевидно, что чем больше посетителей, тем больше им приходится ожидать приема и тем тяжелее оказывается работа служащего. Если проанализировать цель посещении административных органов, то нетрудно убедиться в том, что большое количество посетителей обращается прежде всего за информацией. Если бы посетители точно знали, кому они должны направить заявление по определенному вопросу, как его изложить, какие и где достать документы, в какой форме, когда они получат ответ, а кроме того, ориентировались в том, какими критериями руководствуется данное учреждение, решающее эти вопросы, то, без сомнения, количество посещений уменьшилось бы в значительной степени, а заявления посылались по электронной либо традиционной почте. Поэтому возникает вопрос, как следует организовать информационное самообслуживание посетителей, чтобы у них не возникала необходимость вступать в переговоры со служащими административных органов. Многие учреждения массового обслуживания (например, социального обеспечения) давно справились с этой проблемой. Здесь посетитель находит всю нужную ему информацию на стендах и плакатах, вывешенных в том помещении, куда приходят заинтересованные лица. Совсем иначе выглядят проблемы в областных или районных территориальных административных органах. На наш взгляд, в деятельности местных органов или в отделах административных учреждений достаточно много массовых и однородных дел. Указатели, из которых можно узнать, где расположены соответствующие отделы административного органа, не исчерпывают всех задач информационного самообслуживания посетителей. Все, что касается решения вопросов, входящих в круг компетенции данного подразделения аппарата, посетитель должен почерпнуть из объявлений, помещенных в коридоре, не беспокоя референта множеством вопросов и не ожидая в очереди для приема, чтобы предварительно побеседовать с компетентным работником. Одним из ключевых элементов самообслуживания посетителей должны стать специальные инструкции для посетителей. Это нужно потому, что никакие объявления не смогут вместить всю информацию о том, как надо подходить к решению сложных вопросов. По сложным делам в каждом отделе должны иметься тщательно разработанные и доступно изложенные инструкции-памятки. Посетителю, нуждающемуся в информации относительно данного рода дел, вручается отпечатанная информация. Необходимость в непосредственной беседе возникает только при ситуациях, отклоняющихся от типичных. Исследования показали, что многие задержки при рассмотрении '.дел происходят вследствие получения посетителем неполной информации. Легко понять недовольство посетителя, который не может уяснить, почему ему не сказано сразу все, что нужно, и из^за этого потеряно время. Общественное мнение часто выступает против нечеткой деятельности административных учреждений и неправильного отношения к посетителям. Однако не следует забывать о том, что референт может быть перегруженным, от переутомления у него может быть ослаблено внимание и т. д. Нельзя требовать от работника, чтобы он действовал, как автомат. Это может сделать хорошо разработанная уточненная инструкция. Язык как способ передачи служебной информации. Для того чтобы информационное самообслуживание оправдало ожидания, чтобы оно вообще было в состоянии функционировать, административные работники должны в отношениях с гражданами пользоваться понятным для них языком. Ибо следует подчеркнуть (и это отмечает не только специальная литература, но и пресса), что язык, которым административные работники пользуются в отношениях с гражданами, является тяжелым, невыразительным и многим людям совершенно непонятным. Объясняется этот факт тем, что органы администрации переняли способ формулирования мысли, принятый в судебных процедурах, где точность языка должна быть достигнута любой ценой и, следовательно, за счет усложнения доступности текста для читателя, не знакомого с тонкостями юрисдикции. Однако административные работники таким языком говорить не должны. Поэтому надо стремиться к тому, чтобы у одного человека из тысячи, прочитавшего данный текст, оставались определенные сомнения, с которыми он пойдет в учреждение с просьбой о выяснении, а не к тому, чтобы 999 человек в этом тексте вообще не разобрались. Непонимание служебного языка побудило ученых западных стран специально исследовать эту проблему. Так, во Франции в 1966 г. был создан специальный комитет, задачей которого было введение правильного, простого и точного языка в корреспонденции и документах органов государственной администрации. Подобную задачу поставило перед собой также и Общество по вопросу применения правильного французского языка в деятельности администрации. Научно разработанных методов оценки ясности служебных русских текстов до сих пор нет, тем не менее можно высказать по этому вопросу несколько общих замечаний.
Расширенная информация. Это понятие отражает желание и умение администрации вникнуть в положение, которое привело посетителя, заинтересованное лицо в государственное учреждение, и позаботиться о том, чтобы гражданин не потерпел ущерб по причине незнания правовых положений, а также других сведений, прямо или косвенно причастных к рассмотрению поставленных вопросов. Легко проиллюстрировать, о каких сведениях может идти речь.
Во всех отделах органов государственного административного управления комплексное отношение к посетителю, характеризуемое доброжелательной позицией, позволит выявить необходимость в соответствующей расширенной информации, за которую будут благодарны граждане, посещающие учреждения. Для различных плакатов и объявлений с расширенной информацией следует использовать места, оставшиеся свободными после размещения информации, непосредственно связанной с решением вопросов, о которых говорилось в предыдущих пунктах. Превентивная информация. Этот тип информации не дает ответов на конкретно поставленные вопросы, она дает ответы, предваряющие вопросы посетителя. На Международном конгрессе по научной организации, который состоялся в Париже в 1957 г., была отмечена следующая закономерность: чем лучше общество информировано об организациях, задачах, компетенции и возможностях органов государственного административного управления, тем легче этим органам работать и тем правильнее строятся отношения обеих сторон. Из этой закономерности можно сделать широкие выводы. Юристы органов власти могли бы больше информировать граждан об интересующих вопросах, используя для этого различные формы. Эти формы зависят от местных условий. Формы вызова гражданина в учреждение. Возникающую иногда необходимость вызова гражданина в учреждение (злоупотреблять такими вызовами не следует) нужно облечь в соответствующую ^форму. Повестка для вызова часто бывает составлена таким образом, что производит впечатление угрозы, поскольку в ней указывается, что если адресат не выполнит предписанное, то ему согласно определенным статьям будет назначено какое-то наказание. А ведь в 99% случаев атмосфера принуждения не имеет смысла и абсолютно излишня (исключение могут представлять вызовы в суд и милицию). В обычных условиях, если двум заинтересованным сторонам необходимо встретиться, так как одна из них что-то должна сообщить другой или выяснить какое-либо обстоятельство, вряд ли нужны угрозы. Уведомление о необходимости личного контакта с заинтересованным лицом должно быть сформулировано в доброжелательной форме с указанием о существе дела и определением конкретного времени, в границах которого эта встреча может состояться. Только в том случае (что бывает редко), если гражданин не реагирует на вызов, в последующих уведомлениях могут быть указаны правовые положения, обязывающие гражданина подчиниться. Устранение необходимости являться в учреждение. Идеальным (в точном смысле этого слова) было бы решение, которое не ставит за интересованное лицо перед необходимостью посещать учреждение. Самое лучшее принять решение в интересах заинтересованного лица без его вмешательства. Имеется ли такая категория лиц, дела которых могут быть решены без посещения ими учреждения? Да, такая категория существует и в достаточно большом количестве. Имеются в виду посетители, цель которых — ускорить решение дел, находящихся в процессе рассмотрения. Иногда посетители такого рода составляют большинство (приходят, чтобы «подтолкнуть» дело). В связи с этой проблемой следует обратить внимание на просрочки при- рассмотрении дел. Рассмотрение дел без задержки, сразу же по их получении, не только сберегает время посетителя, но и ограждает исполнителя от визитов, нарушающих ритм работы и спокойствие. Немаловажно также'то обстоятельство, что служащий не роется в груде бумаг в поисках нужного дела. Наконец, если началом дела является визит посетителя и беседа с ним, то служащий, приступивший в тот же день к рассмотрению вопроса, помнит все обстоятельства дела и поэтому вряд ли забудет что-либо существенное для данного дела. Даже поверхностное наблюдение приводит к убеждению, что во многих учреждениях постоянно возникает скопление нерассмотренных дел. Это происходит не из-за непрерывного поступления новых дел в количестве, превышающем возможность их исполнения в соответствующий период. Если бы учреждение получало больше дел, чем можно решить, то следовало бы предположить, что такое учреждение утонет в скопившихся делах. Но так не бывает. Практика показывает, что в тех учреждениях, в которых скопились, например, дела в размере месячной или квартальной задолженности, количество просроченных дел стабилизируется, практически не увеличиваясь и не уменьшаясь. Вывод из этого положения только один: непрерывная задолженность, вызванная якобы перегрузкой в работе, идет еще от традиций бюрократии. Эта задолженность должна быть радикально ликвидирована, хотя бы ценой одноразовой кампании. Наличие залежей неисполненных дел связано с неправильным отношением к этой проблеме. Совокупность данной проблематики существенным образом связана с проблематикой гармонизации задач. Ликвидация пиковых ситуаций. Несмотря на постепенное улучшение работы учреждений, все же возникают ситуации, когда происходит большой наплыв посетителей. Это бывает в связи с введением или изменением каких-либо инструкций или предписаний, периодическими обменами документов и по другим причинам. В результате наплыва посетителей возникают очереди, толпа, шум и т. п. Работники четко действующего административного органа должны активно реагировать на изменение обстановки. В зависимости от обстоятельств следует немедленно предпринять следующие меры:
Огромный вред приносит несоблюдение пунктуальности в сфере здравоохранения, где это совершенно нетерпимо и должно быть устранено, поскольку речь идет о больных, следовательно, беспомощных людях. Независимо от сказанного относительно обслуживания посетителей в момент пикового напряжения следует помнить, что именно в это время должна произойти немедленная мобилизация усилий всего коллектива административного учреждения (не только тех отделов, в которые явились на прием посетители) с использованием всех возможностей, какие предоставляет правильная организация для разрядки сложившегося положения. Рабочее место для обслуживания посетителей. Часто служащий учреждения отвечает посетителю на поставленный им вопрос таким образом: «Я, со своей стороны, сделал все, что меня касается. Остальное ко мне не относится!» Следует установить, что означает «делать только то, что меня касается». За это работник отвечает только перед своим руководителем. А по отношению к посетителю служащий представляет учреждение в целом. Посетителя не касается сфера компетенции принимающего его работника. Его беспокоит решение вопроса, с которым он обратился в учреждение. Если бы контакты с посетителями ограничивались сферой компетенции разговаривающих с ними работников, то рабочие места, связывающие учреждение и посетителей, были бы барьером в этих контактах. Чтобы избежать этого, следует соблюдать два условия: а) административный работник должен помнить, что по отношению к посетителю он представляет не себя и свою должность, а учреждение в целом; б) рабочее место, связывающее учреждение и посетителей, должно иметь информационные каналы, соединяющие его с самыми важными организациями по вопросам, которые интересуют посетителей. Правильное обслуживание посетителей в государственных учреждениях включает много проблем. Затронутые здесь вопросы могут рассматриваться в качестве фрагментов этой большой темы. |