лекции по экологии. Лекции по экологическому праву. Учебники Гринчук М. М. Экологическое право Боголюбов С. А. Экологическое право
 Скачать 0.58 Mb.
|
|
2) обеспечение реализации и защиты основных экологических прав и свобод человека и гражданина 3) обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Правовые основания публичного управления в экологической сфере: 1) государство (муниципальные образования) наделены, обладают властью 2) преобладание публичных форм собственности на природные ресурсы 3) принцип разделения государственной власти на 3 ветви: законодательную, исполнительную и судебную 4) публичный характер экологических отношений, в силу которого государство обязано обеспечивать экологические права и свободы человека и гражданина. Управление в экологической сфере – это исполнительно-распорядительная и организационная деятельность, направленная на реализацию принадлежащих публично-правовым образованиям как субъектам политической власти и собственникам природных ресурсов прав в целях обеспечения законности и правопорядка в сфере природопользования и защиты окружающей среды. Публично-правовые образования – это РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Управление в экологической сфере динамично и постоянно развивается – это связано с общественными отношениями; с изменением основных целей и задач управления, субъектов управления (органов управления), функций управления (направлений деятельности, обеспечивающих реализацию целей) и методов управления. Этапы в развитии управления в экологической сфере: 1) послереволюционный этап (октябрь 1917 г. – 1990 г.) 2) с 1990 г. по 2000 г. 3) с 2000 г. по настоящее время. Первый этап (с октября 1917 г. по 1990 г.) В условиях единой исключительной государственной собственности на природные ресурсы управление в этот период характеризуется следующим: 1) административно-командная система управления природопользованием 2) отсутствие экономических методов управления 3) отсутствие специально уполномоченных органов управления природопользованием, когда контрольно-надзорные функции в данной сфере осуществляли так называемые «хозяйственные министерства и ведомства». Цель управления – обеспечить природопользование, т.е. изъятие природных ресурсов. Второй этап (с 1990 г. по 2000 г.) За эти 10 лет в сфере управления было сделано очень много. I. В условиях демократизации меняется система органов и методов управления. Это связано с ранее принятым актом – Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 7 января 1988 года «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», согласно которому: 1) создаются специально уполномоченные органы управления в области охраны природы – Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомэкология). Госкомэкология РФ создан в 1990 году. 2) создаются поресурсные специально уполномоченные органы управления: земельным фондом (Госкомзем), недрами (Госкомнедра), водным хозяйством (Госкомвод), лесным хозяйством, в сфере рыболовства, охотничьим фондом. За 10 лет структура специально уполномоченных органов пересматривалась около 5-и раз. Проблемы: 1) дублирование полномочий 2) постоянные пересмотр штатной численности, штатного состава. II. Предусматривается система экономических мер в сфере природопользования и охраны окружающей среды: 1) планирование финансирования природоохранных мероприятий Впервые отдельной строкой в бюджете предусмотрены расходы на проведение природоохранных мероприятий. Долгое время на эти нужды отводилось менее 1% бюджета, потом – 1%, потом – 8%. 2) создание и функционирование экологических фондов, которые имели статус государственных внебюджетных фондов. Экологические фонды аккумулировали средства: поступающие в виде штрафов за административные правонарушения средства от реализации орудий, предметов противозаконной деятельности (охоты, рыболовства) и т.д. Данные средства направлялись на: 1) переоснащение предприятий (установку очистительных сооружений, смену технологий) 2) компенсации вреда здоровью гражданам, причинённого экологическими правонарушениями 3) различные образовательные программы, подготовка экологических кадров и др. 3) внедрение экологического страхования По этому поводу нет специального закона, есть упоминания о страховых рисках в ФЗ «О недрах», ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя», ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ «Об атомной энергии», ФЗ «О радиационной безопасности». Добровольное экологическое страхование устанавливается ГК РФ. 4) развитие рынка экологических услуг Например: проведение экологической сертификации, выдача экологических паспортов предприятиям, экологическое аудирование. По данному вопросу отсутствует специальное законодательство, регулируется только на ведомственном уровне. 5) экономическое стимулирование – это повышение материальной заинтересованности природопользователей в проведении природоохранных мероприятий. Предполагается финансирование со стороны государства – налоговые льготы (реально в этом вопросе – пробел в законодательстве). III. Несмотря на провозглашение многообразия форм собственности на природные ресурсы государство сохраняет рычаги управления в экологической сфере в силу публичного характера экологических отношений, но заменяет методы сплошного администрирования (указаний и руководства) на усиление государственного экологического контроля и надзора. Государство видит свою задачу в том, чтобы усилить контроль, а в остальном предоставить самостоятельность субъектам природопользования. Третий этап (с 2000 г. по настоящее время) В условиях возможной приватизации иных (кроме земли) природных ресурсов, необходимости рассчитываться по долгам перед мировым сообществом и проведения административной реформы (сокращение аппарата в целях снижения нагрузки на бюджет, желание концентрировать политику в руках правительства): 1) происходит дальнейшая демократизация управления природопользованием Упраздняется самостоятельный орган управления охраны окружающей среды, его функции передаются Министерству природных ресурсов (в том числе до марта 2004 года – по государственному экологическому контролю). 2) сокращение количества экономических мер регулирования упразднение федерального экологического фонда (средства теперь напрямую поступают в бюджет). В некоторых субъекта РФ данные фонды сохранены, но изменили свой статус – теперь это государственные бюджетные фонды. непринятие либо недофинансирование экологических программ отсутствие в действительности механизма экономического стимулирования. 2. Виды и органы государственного управления в экологической сфере Виды государственного управления определяются в зависимости от функций и компетенции органов, его осуществляющих: 1) общее управление Его осуществляют органы общей компетенции: Правительство органы исполнительной власти субъектов РФ органы местного самоуправления – могут осуществлять отдельные государственные полномочия в случаях, прямо установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, при соответствующем финансировании. 2) специальное управление Его осуществляют органы специальной компетенции, т.е. специально уполномоченные на то иные федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, которые имеют полномочия только в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо отдельные из таковых полномочий. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Постановления Правительства РФ от 6,7,8,9 апреля 2004 года О вопросах федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Система федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), специально уполномоченных на осуществление управления в экологической сфере: 1) Министерство природных ресурсов – это ФОИВ, в ведении которого находятся: Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство лесного хозяйства Федеральное агентство по недропользованию. Министерство природных ресурсов (МПР) осуществляет следующие функции: 1) выработка государственной политики 2) нормативно-правовое регулирование 3) координация и контроль деятельности находящейся в его ведении Службы и Агентств. МПР осуществляет свои функции (деятельность) по следующим направлениям (согласно Постановлению Правительства от 6 апреля 2004 года): 1) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр 2) охрана, защита, воспроизводство и использование лесов 3) использование и охрана водных объектов 4) обеспечение эксплуатации гидротехнических сооружений 5) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания 6) охрана природных комплексов особо охраняемых природных территорий 7) охрана окружающей среды в целом и обеспечение экологической безопасности 8) охрана атмосферного воздуха 9) деятельность по обращению с отходами производства и потребления (кроме радиоактивных) 10) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Министерство природных ресурсов не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в экологической сфере, функции по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции (кроме случаев, прямо устанавливаемых указами президента РФ). Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования – это ФОИВ. Согласно Постановлению Правительства от 6 апреля 2004 года основным её назначением является осуществлении функций по контролю и надзору в экологической сфере по следующим направлениям: 1) в сфере недропользования и охраны недр 2) в сфере использования и охраны лесов 3) в сфере использования и охраны водных объектов 4) в сфере использования и охраны животного мира 5) в отношении использования объектов охоты 6) в отношении использования водных биологических ресурсов на особо охраняемых природных территориях 7) в области охраны особо охраняемых природных территорий и объектов 8) государственный экологический контроль 9) в области обращения с отходами 10) в области охраны атмосферного воздуха 11) лицензирование деятельности по обращению с отходами 12) организация и проведение экологической экспертизы и др. Федеральное агентство водных ресурсов – это ФОИВ. Действует в области осуществления правоприменительных функций, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использовании водных ресурсов, в том числе: 1) по обеспечению мероприятий по рациональному использованию и охране водных объектов 2) по предоставлению права пользования водными объектами 3) по эксплуатации гидротехнических сооружений 4) ведение Государственного реестра договоров пользования водными объектами, Государственного водного кадастра, Государственного регистра гидротехнических сооружений 5) ведение государственного мониторинга водных объектов. Федеральное агентство лесного хозяйства – это ФОИВ, который осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Не вправе заниматься нормотворчеством. Виды (направления) деятельности: 1) обеспечение рационального неистощительного использования лесов, охрана и защита лесов (в том числе охрана объектов животного мира, средой обитания которых являются леса, кроме объектов охоты) 2) предоставление права пользования участками Лесного фонда 3) обеспечение проведения лесоустройства 4) государственный мониторинг лесов 5) государственный учёт Лесного фонда 6) отнесение лесов к группам, лесов первой группы – к категориям защитности; перевод лесов из одной группы в другую. Эту деятельность Агентство осуществляет в пределах своей компетенции. 7) ведение Государственного лесного кадастра 8) оказание услуг по вышеперечисленным направлениям. Федеральное агентство по недропользованию – это ФОИВ, который осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Направления деятельности: 1) в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы 2) геологическое изучение и использование недр 3) ведение федерального и территориальных Фондов геологической информации 4) ведение Государственного кадастра месторождений полезных ископаемых 5) предоставление права пользования недрами 6) установление стоимостной оценки месторождений 7) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. 2) Министерство сельского хозяйства, в ведении которого находится Федеральное агентство по рыболовству. Министерство сельского хозяйства – это орган, осуществляющий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства. Федеральное агентство по рыболовству осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом упразднённого Государственного комитета по рыболовству, в том числе: 1) ведение Государственного кадастра, Реестра пользователей водных биологических ресурсов 2) государственный учёт и государственный мониторинг водных биологических ресурсов 3) комплексное изучение, научно-исследовательская деятельность и охрана водных биологических ресурсов 4) организация аукционов по продаже квот на вылов водных биологических ресурсов и др. Федеральное агентство сельского хозяйства – это орган, осуществляющий правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в отношении использования объектов животного мира, отнесённых к объектам охоты. Ранее этот орган назывался Департамент охоты и охотничьего хозяйства. 3) Министерство экономического развития и торговли РФ – это ФОИВ, в ведении которого находится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Министерство экономического развития и торговли РФ занимается политикой, нормативно-правовым регулированием и координацией. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости – это орган, осуществляющий правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Направления деятельности Федерального агентства кадастра объектов недвижимости: 1) создание и ведение Государственного кадастра объектов недвижимости на базе Государственного земельного кадастра 2) кадастровая оценка земель и иных объектов недвижимости 3) мониторинг земель 4) обеспечение землеустройства на федеральных землях и др. Нет контроля за использованием земель. 4) Министерство здравоохранения и социального развития РФ – это ФОИВ, в ведении которого находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Ей переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. 5) Министерство промышленности и энергетики РФ – это ФОИВ, в ведении которого находится Федеральная служба по технологическому надзору, созданная в результате преобразования Федерального горного и промышленного надзора России. Эта Служба будет выдавать лицензии на осуществление горных работ, опасных для жизни и здоровья человека, а также осуществлять контроль и надзор за такими работами. Ранее выделялся третий вид управления – ведомственно-отраслевое управление. Оно будет иметь значение и в дальнейшем, его будут осуществлять иные ФОИВ в части тех предприятий (учреждений, организаций), которые являются природопользователями и подчиняются данным органам. 3. Общая характеристика функций управления |