Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 1 из 42

д.м. овсянко

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО

Учебное пособие

Издание третье, переработанное и дополненное


УДК 342.9 ББК 67.401 034
Овсянко Д.М.

034 Административное право: Учебное пособие. — Изд. 3-е, перераб. и доп. — М.: Юристь, 2000. — 468 с.

ISBN 5-7975-0320-4 (в пер.)

Вопросы курса административного права освещаются в пособии с учетом изменений в законодательстве по состоянию на 1 марта 2000 г. Излагаются исходные положения и понятия одной из важнейших отраслей российского права как совокупности правовых норм, регулирующих общественные отно­шения, которые возникают в процессе осуществления государственного уп­равления. Раскрываются конкретные виды государственного управления, осу­ществляемого органами исполнительной власти в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Рассчитано на студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов органов государственной власти.

УДК 342.9

ББК 67.401

ISBN 5-7975-0320-4 © «Юристь», 2000 © Овсянко Д. М. 2000

Часть первая ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 1 ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Предмет административного права и исполнительная власть

Предметом каждой отрасли права является определенная сфера об­щественных отношений (человеческих связей), регулирование кото­рых осуществляется нормами этой отрасли права. Административное право — одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Поэтому при изучении предмета данной отрасли права необходимо прежде всего уяснить, что такое исполнительная власть, в чем ее сущность и соци­альное назначение.

В юридическом смысле под властью обычно подразумевают право, возможность и полномочия субъекта (органа, должностного лица, представителя власти и др.) подчинять кого-либо своей воле; распоря­жаться чьими-либо действиями; признание одного властвующим, уп­равляющим, а другого подвластным, управляемым. В общественных отношениях, которые складываются в социальной сфере между людь­ми и их объединениями, между обществом и личностью, государством и гражданином, управляющую сторону называют субъектом, а управ­ляемую — объектом управления. Объекты управления могут находить­ся в полном (организационном) или некотором подчинении субъекту управления. Управляющее воздействие на участников какой-либо де­ятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей ока­зывают как государственные, так и негосударственные органы. Поэто­му управление в социальной сфере делится на два вида: государствен­ное и негосударственное (см. схему 1). Отношения между субъектом и объектом управления характеризуются взаимными правами и обязан­ностями, а также существующими видами ответственности за свое поведение.

Схема 1. Организация управления в социальной сфере Российской Федерации

Государственное управление — это один из видов деятельности госу­дарственных органов Российской Федерации по осуществлению госу­дарственной власти, реализации государственно-властных полномо­чий. Однако объем их государственно-управленческих (администра­тивных*) полномочий неодинаков, что объясняется существующим го­сударственным устройством страны.
* Латинское слово «администрация» в переводе на русский язык означает «управление», «руководство».
Сущность и структура государственной власти юридически закреп­ляются в Конституции* и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, мате­риальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и при­нуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.
* Там, где по тексту следуют слова «Конституция», «Президент», «Правительство», «Закон» и др., имеются в виду Конституция, Президент, Правительство, Закон и т.д. Российской Федерации, если иное не оговорено в самом тексте.
Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей — на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что Конституцией закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдывающий себя уже на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы госу­дарственной власти на три ее ветви по горизонтали — законодатель­ную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикаль­ной субординации. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке раз­граничения предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации»*. Предмет ведения Рос­сийской Федерации — сфера общественных отношений, регулирова­ние которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации — к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения — к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа госу­дарственной власти — совокупность его полномочий по предметам ве­дения. Полномочия органа государственной власти — его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществле­ния иных государственно-властных полномочий.
* Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1999. № 26. Ст.3176.
Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государ­ственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государствен­ная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Функциями органов законодательной власти являются: законода­тельная, т.е. подготовка и принятие законов, и контрольная — в отно­шении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Кон­ституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов ис­полнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Что же касается ветви исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распоряди­тельного характера. Практически они выполняются специальными орга­нами государства — органами исполнительной власти, деятельность кото­рых реализуется на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государ­ственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным ор­ганам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строитель­ством ранее называлась государственным управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную — вмес­то термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федераль­ные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими государственное управление*. Хотя понятия эти весьма близки, по­скольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» — шире понятия «исполнительная власть», так как неко­торые управленческие функции выполняются и другими органами го­сударственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия — своей глав­ной функцией — одновременно осуществляют при рассмотрении кон­кретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве дея­тельностью аппаратов судов и других судебных работников.
* СЗ РФ 1995. №47 Ст. 4471; 1997. №5 Ст. 610; №12 Ст. 1419
Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции, он явля­ется главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти. Президент страны согласует, коорди­нирует деятельность всех ветвей и структур государственной власти; в то же время он обладает широкими полномочиями и может активно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти.

Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых на­правлена деятельность органов исполнительной власти, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции.

Функции органов исполнительной власти — исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы разрабатывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты — акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответст­вующие должности). Все эти решения и акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

Основными направлениями деятельности (функциями) органов ис­полнительной власти являются:

прогнозирование — предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в том числе научной;

планирование — определение направлений, целей, задач и ожидае­мых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;

организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение их функций, подчиненнос­ти, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.);

правовое регулирование — установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;

общее руководство и оперативно-распорядительная работа;

предварительная и текущая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

контроль — проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер, в том числе к нарушителям установленного порядка;

учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, ее конечных результатов;

информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;

методическое руководство;

кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

Перечисленные функции характерны для структур исполнительной власти. Их подробное исследование и совершенствование — предмет теории социального управления и ее государственно-правовой моди­фикации — теории государственного управления, выделившейся из теории административного права, но теснейшим образом с ней взаи­модействующей, равно как и с практикой администрирования.

Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления, включающий выработку и принятие решения, организацию его испол­нения, контроль за исполнением и подведение итогов. Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональ­ных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информаци­онные ресурсы. В процессе реализации их полномочий обеспечивают­ся права, обязанности и законные интересы физических и юридичес­ких лиц, нормальная деятельность различных организаций государст­венного и негосударственного секторов экономики. Вот почему вопрос об устройстве исполнительной власти относится к числу важнейших в формировании эффективной российской государственности. Перво­очередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношениям, правильно­му определению компетенции каждого ее органа и должностного лица, укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой ква­лификации и ответственности всех государственных служащих. В По­слании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г.* было подчеркнуто, что стала очевидной необходимость дальнейшего рефор­мирования исполнительной власти. При этом отмечена необходимость радикального усиления регулирующих и контрольных функций орга­нов исполнительной власти вместо директивного управления; по­вышения роли перспективного и текущего прогнозирования для при­нятия стратегических решений и упреждающих мер; определения форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, а также контроля общества за деятельностью государственного аппарата.
* Российская газета 1997. 7 марта.
Таким образом, главное в сущности органов исполнительной влас­ти — это наличие полномочий и реальных возможностей по реализа­ции государственных функций организационно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера; использование при реа­лизации этой деятельности правовых актов управления, выражающих государственный (публичный) интерес.

Иной является сущность негосударственного управления, которое осуществляется исполнительными органами в системе местного само­управления, в общественных объединениях, религиозных объединени­ях и частных организациях. Действующее законодательство не наделя­ет их государственно-властными полномочиями, так как на них возло­жены иные виды социального управления*.
* подробно об этом см. в главе 5.
На основании изложенного можно сделать вывод о предмете адми­нистративного права. Его составляет широкий круг общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при осу­ществлении государственного управления. По своей направленности и целям регулирования их нормами административного права управленческие отношения могут быть как внешними, так и внутриорганизационными (см. схему 2).

Внешними называются отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти, так как управляющее воздействие со стороны органов исполнительной власти оказывается на волю и поведение управляемых внешних объектов. Внешними считаются отношения: между различными органами исполнительной власти (соподчинен­ными и несоподчиненными);

Схема 2. Предмет административного права

между органами исполнительной власти и гражданами;

между органами исполнительной власти и находящимися в их ор­ганизационном подчинении предприятиями, учреждениями и органи­зациями;

между органами исполнительной власти и органами судебной власти;

между органами исполнительной власти и негосударственными ор­ганизациями в случаях, предусмотренных действующим законодатель­ством.

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) уп­равленческие отношения возникают в процессе деятельности не толь­ко органов исполнительной власти, но и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.