Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 5 из 42

§ 2. Система и классификация органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается вертикаль­ная связь между соподчиненными органами на основе разделения компе­тенции между ними. В систему входят (см. схему 8):

Правительство — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правовое положение органов исполнительной власти как субъек­тов административно-правовых отношений определено соответствую­щими нормативными актами.

Поскольку этих органов много и они имеют разнообразное право­вое положение, целесообразно классифицировать их по существенно важным признакам сходства и различия для того, чтобы точно и все­сторонне охарактеризовать правовое положение каждого из них в от­дельности. Четкая классификация позволяет избежать в законодатель­стве и практике его применения путаницы в определении функций органов, их полномочий и ответственности, предотвратить дублирова­ние и вмешательство одних органов в дела других. В конечном итоге классификация призвана обеспечивать более эффективную деятель­ность этих органов (см. схему 9).

С учетом территориального масштаба деятельности органы испол­нительной власти могут быть двух уровней: федерального и субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значе­ния (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов. Этот признак обусловлен федеративным государственным устройством и административно-территориальным делением Россий­ской Федерации. На всю территорию России свою деятельность рас­пространяют: Правительство, федеральные министерства и иные фе­деральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность соот­ветственно в пределах своей территории, т. е. части территории Рос­сии.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорга­низация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства*.
* СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4081.

Схема 8. Система органов исполнительной власти

Схема 9. Классификация органов исполнительной власти Российской Федерации

Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т. д.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему их испол­нительных органов.

Кроме того, в некоторых федеральных органах исполнительной власти имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут охватываться несколько субъектов Федерации (например, желез­ные дороги, военные округа и т. п.).

Формирование органов исполнительной власти субъектов Федера­ции осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном ст. 73, 77, 78 Конституции, а также актами субъектов Федерации.

Московская городская администрация имеет особый (двойной) статус: она является исполнительным органом государственной власти и одновременно исполнительным органом городского самоуправ­ления.

По организационно-правовым формам на федеральном уровне раз­личаются: Правительство Российской Федерации; федеральные ми­нистерства; государственные комитеты Российской Федерации; феде­ральные комиссии России; федеральные службы России; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти: Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента*.
* СЗ РФ. 1999. №22. Ст.2727.
Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: правительства (советы мини­стров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департамен­ты; главные управления, управления, отделы и иные органы.

В зависимости от объема и характера компетенции органы исполни­тельной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер дея­тельности (президентуры, правительства, главы администраций, гу­бернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ве­дают специальными вопросами управления, имеющими межотрасле­вое значение (государственный комитет, федеральная комиссия и ана­логичные органы субъектов Федерации). Из их числа иногда выделяют органы специальной и смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции (федераль­ные надзоры, агентства и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются: а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т. е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная ко­миссия и др.); б) единоначальные органы, в которых основные вопро­сы решаются их руководителями (министерства, большинство адми­нистраций субъектов Федерации). Коллегиальность позволяет наибо­лее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность ру­ководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах.

Для подготовки и рассмотрения предложений по вопросам, имею­щим важное значение, прежде всего межотраслевого характера, Пре­зидентом, Правительством, министерствами и ведомствами создаются координационные и консультативные органы. Их правовой статус оп­ределен Указом Президента от 28 сентября 1992 г.*
* Ведомости РФ. 1992. № 41. Ст. 2280.
Классификация органов исполнительной власти может проводить­ся также по другим признакам: по порядку образования (избираемые, назначаемые); по источникам финансирования (видам бюджета).

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Хотя формально, по действующей Конституции, Президент не яв­ляется главой исполнительной власти, фактически он активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов. Это выра­жается в различных формах: прямо, поскольку многие из федеральных органов исполнительной власти подчинены ему непосредственно, или косвенно — через Правительство либо путем назначения на должности и освобождения от должностей, а также издания своих нормативных и распорядительных актов.

Полномочия Президента в сфере исполнительной власти огромны. В соответствии со ст. 83 Конституции он, в частности:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Прави­тельства РФ;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

принимает решение об отставке Правительства;

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

по предложению Председателя Правительства назначает на долж­ность и освобождает от должности заместителей Председателя Прави­тельства и федеральных министров;

формирует и возглавляет Совет Безопасности;

утверждает военную доктрину;

формирует Администрацию Президента;

назначает и освобождает полномочных представителей Прези­дента;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил;

назначает и отзывает после консультаций с соответствующими ко­митетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломати­ческих представителей России в иностранных государствах и междуна­родных организациях;

подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти);

обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш­ней политики государства;

осуществляет руководство внешней политикой страны;

ведет переговоры, подписывает международные договоры и рати­фикационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружен­ными Силами России; в соответствующих случаях вводит на террито­рии России или в отдельных ее местностях военное, а также чрезвычай­ное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Феде­рации и Государственной Думе; награждает государственными награ­дами Российской Федерации, присваивает почетные звания Россий­ской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Президент издает указы и распоряжения, обязательные для испол­нения на всей территории страны. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Президент вправе отменять постановления и распоряжения Прави­тельства, а также приостанавливать действие актов органов исполни­тельной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательст­вам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Субъектом административного права Президент становится на че­тыре года в результате всенародных выборов, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их ис­полнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Конституция (ст. 92 и 93) предусматривает основания и порядок досрочного прекра­щения исполнения Президентом своих полномочий. Вопросы органи­зации и проведения выборов Президента подробно урегулированы Фе­деральным законом от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Рос­сийской Федерации»*.
* СЗ РФ. 2000. № 1 (Часть II). Ст. 11.

Постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация. Положение о ней утверждено Указом от 2 октября 1996 г.* Администрация создает условия для реали­зации Президентом функций гаранта Конституции, прав и свобод че­ловека и гражданина; принятия мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики, решения кадровых во­просов и обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него полномочий.
* СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689; 1997. № 16. Ст. 1857, 1858; 1998. № 7. Ст. 827; 1999. № 5. Ст.652.
В целях обеспечения реализации Президентом своих конституци­онных полномочий, повышения эффективности деятельности феде­ральных органов исполнительной власти, усиления контроля за испол­нением указов и распоряжений Президента его Указом от 9 июля 1997 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации*. Представитель главы государства яв­ляется государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он представляет интересы Президента на части террито­рии страны, включающей в себя один или несколько субъектов Феде­рации (соответствующий регион). Основные задачи полпреда: содей­ствие Президенту страны в реализации его конституционных полномо­чий в регионе, информирование его о политическом, социальном и экономическом положении, взаимодействие с федеральными и мест­ными органами власти, политическими партиями и иными обществен­ными организациями.
* СЗ РФ. 1997. №28. Ст. 3421.

§ 4. Федеральные органы исполнительной власти

Правительство — высший исполнительный орган государственной власти в масштабе всей страны. Его правовое положение определено гл. 6 Конституции и Федеральным конституционным законом от 17 де­кабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998 № 1. Ст. 1; 1999. № 34. Ст. 4223.
Федеральная исполнительная власть имеет двухступенчатую струк­туру: Правительство России с его аппаратом и федеральные органы — министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные органы. Начиная с 1994 г. неоднократно производилась их реор­ганизация, обновление состава Правительства и его аппарата. В целом эта перестройка была подчинена политическим, экономическим и со­циальным преобразованиям, происходящим в стране.

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией, и освобождается им от должности. Ос­вобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Предсе­дателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о получен­ных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бу­магах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. На них распространяются и ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об осно­вах государственной службы Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.
Правительство, согласно ст. 114 Конституции:

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед Государственной Думой;

обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в об­ласти культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной без­опасности и реализации внешней политики страны;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, ох­ране собственности и общественного порядка, борьбе с преступ­ностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конститу­цией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г., Правительство в пределах своих полномочий: организует реа­лизацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирова­ние в социально-экономической сфере; обеспечивает единство систе­мы исполнительной власти Российской Федерации, направляет и кон­тролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам; оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечива­ет их исполнение. Эти акты имеют большое значение для формирова­ния общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высо­ким положением Правительства в государстве и в системе исполни­тельной власти.

В вышеназванном Федеральном конституционном законе опреде­лены полномочия Правительства раздельно по сферам (экономика, социальная сфера и т. д.), а также полномочия Председателя Прави­тельства по организации работы Правительства, полномочия замести­телей Председателя Правительства, федеральных министров, Прези­диума Правительства. Кроме того, предусмотрены положения, обеспе­чивающие согласованное функционирование и взаимодействие Пра­вительства с другими органами государственной власти — Президен­том, Федеральным Собранием, органами судебной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства в законодательном процессе, а также обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства от 1 февраля 2000 г. утверждено Положение о его полномочных представителях в палатах Федерального Собрания*. Они без специального решения Пра­вительства участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства в Совете Федерации и Государственной Думе, представ­ляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым зако­нопроектам и законам; организуют участие руководителей федераль­ных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Со­брания по законопроектам, внесенным Правительством; взаимодейст­вуют с полномочными представителями Президента и участвуют в под­готовке для Президента информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конститу­ционным законам и федеральным законам, а также обеспечивают представление интересов Правительства в палатах Федерального Со­брания по другим вопросам, указанным в Положении.

* СЗ РФ. 2000 № 6. Ст. 774.
Постановлением Правительства от 9 ноября 1998 г.* установлено, что полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ осуществляет координацию деятельности представителей фе­деральных органов исполнительной власти по представлению ими ин­тересов Правительства в Конституционном Суде РФ. Согласно Указу Президента от 2 апреля 1992 г.** администрации краев и областей по согласованию с Правительством вправе учреждать представительства администраций при Правительстве. Республики имеют свои предста­вительства при Президенте страны. Эти представительства — важные механизмы прямых и обратных связей центра и субъектов Федерации, обеспечивающие целостность государственного организма России.
* СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5530.

** Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 826.
Правительство вправе учреждать организации, образовывать коор­динационные, совещательные органы, а также органы при Правитель­стве (например, имеются Правительственные комиссии по оператив­ным вопросам, миграционной политике, по вопросам СНГ).

Для обеспечения деятельности Правительства и организации кон­троля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства, который состоит из ряда структурных подразделений — департаментов, управ­лений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и ап­паратами палат Федерального Собрания.

Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы орга­низации деятельности Правительства Российской Федерации»* ут­верждены Регламент Правительства и Положение об Аппарате Прави­тельства. В Регламенте решаются вопросы формирования плана засе­даний Правительства, порядок внесения документов для их рассмотрения на заседаниях Правительства и оформления принимаемых им решений.
* СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3176.

Постановлением Правительства от 8 июня 1999 г. «О некоторых во­просах организации работы Правительства Российской Федерации»* установлено, что в целях обеспечения всестороннего рассмотрения со­циально-экономических вопросов развития страны и усиления взаимо­действия с органами государственной власти субъектов Федерации на­равне с членами Президиума Правительства на заседаниях Правитель­ства участвуют в выработке решений Председатель Центрального банка России, специальный представитель Президента по связям с междуна­родными финансовыми организациями и президент Российской акаде­мии наук. Руководители органов исполнительной власти субъектов Фе­дерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, участвуют в заседаниях Правительства на постоянной основе, а другие могут приглашаться на заседания по наиболее важным вопросам и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации.
* СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2979.
Правительство руководит работой федеральных министерств, госу­дарственных комитетов, федеральных служб и иных федеральных ор­ганов исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих особенностей. Президент как Верховный Главнокоман­дующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности своими указами и распоряжениями направляет деятельность федераль­ных министерств и иных федеральных органов исполнительной влас­ти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юс­тиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство осу­ществляет руководство названными органами в соответствии с Кон­ституцией, федеральными конституционными законами, федеральны­ми законами, указами и распоряжениями Президента.

Председатель Правительства систематически информирует Прези­дента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.

Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая прини­мается или отклоняется Президентом.

Особенности административно-правового статуса федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в основном отражены в Указах Президента от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти»*, от 6 сентября 1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»**, от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*** и от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»****.
* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

** СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264.

*** СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727; № 24. Ст. 2958.

**** СЗ РФ 1999. № 34. Ст. 4223; 2000. № 2. Ст. 169.
Министерство Российской Федерации — федеральный орган ис­полнительной власти, проводящий государственную политику и осу­ществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными за­конами, указами Президента и постановлениями Правительства, дея­тельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Из этого определения явствует, что современное министерство дей­ствует в качестве не только отраслевого, но и межотраслевого (коорди­нирующего) органа. Как орган отраслевого управления, министерство осуществляет весь комплекс управленческих функций в пределах своей сферы деятельности, т. е. подведомственной ему отрасли государствен­ного управления. В отношении же неподведомственных (неподчинен­ных) ему федеральных органов исполнительной власти, а следователь­но, и находящихся в ведении таких органов соответствующих объектов, министерство может осуществлять только одну управленческую функ­цию — координацию (согласование) их деятельности по вопросам, от­носящимся к сфере его деятельности. Например, Министерство обра­зования РФ, согласно постановлению Правительства от 10 декабря 1999 г.*, осуществляет управление в области образования, научной и научно-технической деятельности подведомственных ему учреждений высшего и среднего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, включающее все управленческие функции (прогнозирование, планирование, регу­лирование, координацию, контроль и другие). В отношении же орга­нов управления образованием и находящихся в их ведении объектов иных федеральных органов исполнительной власти (например, минис­терств обороны, внутренних дел, здравоохранения) оно выполняет только координирующую роль по вопросам своей сферы деятельности.
* СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6348
Государственный комитет Российской Федерации, федеральная ко­миссия России — федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное ре­гулирование в определенной сфере деятельности.

Как видим, эти органы отличаются от министерства тем, что их компетенция имеет прежде всего межотраслевую направленность. В то же время они осуществляют функциональное регулирование в опреде­ленной сфере. Сфера их деятельности отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по рыболовству, со­гласно постановлению Правительства от 10 февраля 1999 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим госу­дарственное регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизвод­ства водных биологических ресурсов и среды их обитания.
* СЗ РФ. 1999. №7. Ст. 920.
Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет со­ответственно его (ее) председатель. В состав Правительства они не входят.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разреши­тельные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах. Например, Федеральная архивная служба России, согласно Положе­нию о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декаб­ря 1998 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ.
* СЗ РФ. 1999. № l. Cт. 203.
Перечисленные органы осуществляют функции как отраслевого, так и межотраслевого характера. Четкие правовые признаки этой груп­пы органов отсутствуют. Федеральную службу России возглавляет ру­ководитель (директор), российское агентство — генеральный дирек­тор, федеральный надзор России — начальник.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорга­низация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подве­домственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Консти­туцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждаются Президентом, а о других органах исполни­тельной власти — Правительством. Большинство из этих положений будут рассмотрены во второй части настоящего пособия.

Конкретные наименования всех федеральных органов исполни­тельной власти определены в Указе Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*.
* СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.

§ 5. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнитель­ной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, ко­торые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов ис­полнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. Они называются по-разному: управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др. Напри­мер: территориальные органы по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ; территориальные органы Министерства РФ по делам печати, радиовещания и средств массовых коммуника­ций; государственные налоговые инспекции Министерства РФ по на­логам и сборам.

Постановлениями Правительства от 27 мая 1993 г.* и от 20 июля 1998 г.** определены основные положения, касающиеся порядка созда­ния, состава и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде­ральном бюджете. Установлено, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и дей­ствуют под руководством соответствующих органов исполнительной власти, а по вопросам, относящимся к компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с соответствующими органами ис­полнительной власти субъектов Федерации.
* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее — САПП РФ). 1993. № 22. Ст. 2032.

** СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3871.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим федеральным органом исполнитель­ной власти по согласованию с администрациями краев, областей, авто­номной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных органов, принципы их деятель­ности и основные полномочия.

Так, территориальные органы в соответствии с профилем своей де­ятельности участвуют в выработке мер и способствуют государствен­ному регулированию социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в со­вместной работе с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации по разработке и реализации программ углубления экономичес­ких реформ; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. Для решения этих задач они наделены соответствующими пра­вами.

Совершенно очевидно, что существующая система федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов нужда­ется в дальнейшем совершенствовании, так как по ряду причин она не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как отмечено в Указе Президента от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, а также в Послании Президента Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г.**, возникла необходимость в упорядочении состава территориальных органов. Численность их работников стала во много раз больше состава цент­рального аппарата федеральных органов исполнительной власти, и за­дача их сокращения стала весьма актуальной. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации, более четкому разграничению их функций и полномочий, со­гласованию их действий. Для большей стабильности систему и струк­туру федеральных органов исполнительной власти целесообразно за­крепить федеральным законом.
* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

** Российская газета. 1999. 31 марта.
25 мая 1998 г. Президентом утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти*. Коллегия в пределах своей компетенции содействует согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенст­вованию взаимодействия территориальных органов и органов государ­ственной власти субъекта (субъектов) Федерации, исключению дубли­рования в их работе.
* СЗ РФ. 1998. № 22 Cт. 2407.

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 11 Конституции и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации»*, система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Образова­ние, формирование и деятельность этих органов регулируются Консти­туцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республи­ки, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и иными нормативными правовыми ак­тами субъектов Федерации.
* СЗ РФ 1999 №42. Ст. 5005
В субъекте Федерации устанавливается система органов исполни­тельной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглав­ляемым его руководителем.

Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливать­ся должность высшего должностного лица субъекта Федерации, воз­главляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель выс­шего исполнительного органа) избирается гражданами России, прожи­вающими на территории субъекта Федерации, на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) устанав­ливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом истори­ческих, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации (например, президент республики, губернатор края, мэр города феде­рального значения).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению ком­плексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспе­чения и экологии, в частности он:

осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного орга­на) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект бюджета, а также проекты социаль­но-экономического развития субъекта Федерации;

обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Федерации для представления их высшим долж­ностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего испол­нительного органа) в законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта Федерации;

формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федера­ции (примерная структура органов краевой, областной администра­ции рекомендована постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г.*);
* САПП РФ. 1993. №22. Ст. 2068.

управляет и распоряжается собственностью субъекта Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъек­ту Федерации;

вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Кон­ституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным право­вым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд;

заключает в соответствии с федеральным законом договоры с феде­ральными органами исполнительной власти о разграничении предме­тов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

осуществляет иные полномочия, установленные федеральными за­конами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной влас­ти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Расширение прав и повышение самостоятельности регионов, кото­рое наблюдается в последние годы, является объективным процессом в развитии федеративного государства. В то же время недопустим любой выход за пределы установленной им компетенции, так как это означает незаконное присвоение властных полномочий. В своей прак­тической деятельности органы исполнительной власти субъектов Фе­дерации должны строго руководствоваться ст. 73 Конституции, Феде­ральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграни­чения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1999.№ 26. Cт. 3176.
Юридически органы исполнительной власти субъектов Федерации не находятся в организационном подчинении аналогичных федераль­ных органов. Поэтому последние вправе лишь координировать работу соответствующих их профилю органов исполнительной власти субъек­тов Федерации (министерств, управлений, комитетов, департаментов, отделов).

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель выс­шего органа исполнительной власти) издает указы (постановления) и распоряжения.