Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 3 из 42

Раздел II СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 2 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНИНА

§ 1. Понятие административно-правового статуса гражданина

Административно-правовой статус гражданина Российской Федера­ции есть установленные законом и иными нормативными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечиваю­щие его участие в управлении государством и удовлетворении публичных и личных интересов. Это одна из разновидностей статуса гражданина (наряду с политическим, трудовым и т.д.), реализация которого зави­сит от соответствующих действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Административно-правовой статус гражданина России определен Конституцией, Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Рос­сийской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва­ния и жительства в пределах Российской Федерации»*, Федеральными законами от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Фе­дерации и въезда в Российскую Федерацию»**, от 9 января 1996 г. «О за­щите прав потребителей»***, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»****, Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе воен­нослужащих»*****, Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу для РФ 11 августа 1998 г.)****** и другими российскими, а также международными актами, влияние которых непрерывно воз­растает.
* Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

** СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175.

*** СЗ РФ. 1996. № 3 Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.

**** Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст 685; 1995. № 51 Ст. 4970.

***** СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2331; 2000. №1 (Часть II). Ст. 12.

****** СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.
Главная особенность, характеризующая граждан как участников административно-правовых отношений, заключается в том, что они вы­ступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные общеграж­данские права и обязанности в сфере исполнительной власти, а не правомочия государственных или негосударственных организаций, где они могут работать. Поэтому административно-правовые отношения между соответствующим органом (должностным лицом), выступаю­щим в качестве одной стороны, наделенной государственно-властны­ми полномочиями, и гражданами в качестве другой стороны, не наде­ленной такими полномочиями, но обладающей определенными права­ми и обязанностями в сфере исполнительной власти, могут склады­ваться в связи с: реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав в сфере исполнительной власти; выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере ис­полнительной власти; нарушением гражданами своих правовых обязанностей в этой сфере; нарушением органами исполнительной власти или их должностны­ми лицами прав и законных интересов граждан.

Круг возникающих при этом административно-правовых отноше­ний весьма разнообразен, а происходящие в стране общественные пре­образования приводят к значительному расширению и улучшению ад­министративно-правового статуса граждан.

В соответствии со ст. 2 Конституции человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защи­та — важнейшей обязанностью государства. Этим объясняется перво­очередное значение рассмотрения статуса граждан как субъектов адми­нистративно-правовых отношений.

Административно-правовой статус граждан имеет сложный ком­плексный характер и охватывает многие права и обязанности в сфере исполнительной власти.

Так, согласно ст. 32 Конституции, граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей. Граждане России имеют равный доступ к госу­дарственной службе.

Граждане имеют право на объединение для защиты своих интересов (ст. 30), право на проведение собраний, митингов и демонстраций, ше­ствия и пикетирование (ст. 31), право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращать­ся (ст. 27).

Граждане России имеют право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Конституция и законы предусматривают ряд других личных, эконо­мических и социальных прав, требующих активной деятельности и со­действия государственных органов (право на жилье, образование, пользование связью, библиотечное обслуживание и т. д.).

Важнейшее значение имеют положения Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона; никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию; каждый человек имеет право на эффективное восстанов­ление в правах компетентными национальными судами в случаях на­рушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.

Наряду с этим Конституция возлагает на граждан обязанности пла­тить установленные налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окру­жающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защищать Отечество (ст. 59); соблюдать Конституцию и законы, в том числе административно-правовые нормы (ст. 15).

Административно-правовое положение граждан определяется объемом и характером их административной правосубъектности, ко­торую образуют административная правоспособность и дееспособ­ность.

Чтобы приобрести права и нести обязанности в сфере исполнитель­ной власти, т. е. быть участником административно-правовых отноше­ний, гражданин, как и другие субъекты административного права, дол­жен обладать административной правоспособностью — фактической, обеспеченной государством возможностью иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения и прекращается смер­тью, не может быть отчуждаема или передаваема другому лицу, невоз­можен и отказ от нее. Однако правоспособность может быть частично или временно ограничена в случаях и в порядке, определенных законо­дательством. Например, не все граждане по состоянию здоровья, со­гласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»*, могут быть призваны или поступить на воен­ную службу по контракту (ст. 30, 33).
* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
Статья 44 Уголовного кодекса РФ устанавливает в качестве одного из видов наказаний лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. Статьей 24 КоАП предусмотрена возможность временного ли­шения гражданина специально предоставленного ему права, напри­мер, права управления транспортными средствами Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»* предусматривает возмож­ность введения чрезвычайного положения, правовой режим которого выражается в возможности ограничения некоторых прав и свобод граждан с указанием предела и срока действия.
* Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
Административная правоспособность является необходимым усло­вием административной дееспособности, т. е. способности гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и вы­полнять возложенные на него юридические обязанности в сфере ис­полнительной власти. Тем самым административная дееспособность означает возможность гражданина реализовать соответствующую пра­воспособность.

Как правило, административная дееспособность возникает по до­стижении гражданином 18- летнего возраста, в ряде случаев — раньше, в частности с 16 лет.

По общему правилу, граждане обладают равной административной дееспособностью. Однако по состоянию здоровья (психическое рас­стройство, слабоумие) некоторые из них могут быть признаны частич­но или полностью недееспособными. Например, в соответствии со ст. 20 КоАП не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездей­ствия находилось в состоянии невменяемости.

Дееспособные граждане могут осуществлять субъективные права и обязанности, вступив в конкретные административно-правовые отно­шения, и быть стороной, обязанной выполнять требования, исходящие от органов исполнительной власти, или реализующей принадлежащие ей права. Конкретные административно-правовые отношения возни­кают как по собственной инициативе граждан, так и в порядке одно­стороннего волеизъявления другой стороны, наделенной конкретными полномочиями.

§ 2. Административно-правовые гарантии прав и свобод гражданина

В Конституции, законах и других актах предусмотрен целый ряд гарантий, т. е. специальных экономических, политических, организацион­ных и юридических (в том числе административно-правовых) мер, на­правленных на реализацию и охрану прав и свобод граждан от каких-либо нарушений.

Эти гарантии могут быть судебными и внесудебными.

Судебная защита прав и свобод гражданина может осуществляться в соответствии с внутригосударственным законодательством, а также международными договорами РФ.

Статьи 18 и 46 Конституции особо подчеркивают роль судов в защи­те прав и свобод граждан. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каж­дый вправе в соответствии с международными договорами РФ обра­щаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод челове­ка, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В современном законодательстве России заметна тенденция к рас­ширению возможностей судебной защиты прав и свобод граждан, а также совершенствованию процессуального законодательства в этой области. Суды во все возрастающем объеме рассматривают дела, выте­кающие из административно-правовых отношений или касающиеся административно-правовых споров. Особо велика роль Конституционного Суда России, разрешающего дела о конституционности право­вых актов, в том числе непосредственно связанных с конституционны­ми правами, свободами и обязанностями граждан.

К видам внесудебных административно-правовых гарантий отно­сятся:

1. Право Президента приостанавливать, согласно ст. 85 Конститу­ции, действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если этими актами нарушаются права и свободы человека и гражданина, до решения этого вопроса соответствующим судом;

2. Право гражданина обратиться в органы исполнительной власти, прокуратуру, Комиссию по правам человека при Президенте страны, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и к уполномоченным и комиссиям по правам человека субъектов Федера­ции, на которых возложены обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Так, например, Комиссия по правам человека при Президенте стра­ны, действующая согласно Положению о ней от 18 октября 1996 г.*, обя­зана создавать условия для реализации Президентом его конституцион­ных полномочий гаранта прав и свобод человека. В этих целях она наде­лена широкими полномочиями: может получать информацию и мате­риалы, проводить проверки, посещения любых государственных орга­низаций. Комиссия составляет ежегодные доклады, ставит вопросы и вносит предложения, рассматривает обращения граждан, участвует в разработке проектов актов Президента и международных договоров.
* СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4886.
26 февраля 1997 г. принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»*, определяющий компетенцию Уполномоченного, организационные формы и условия его деятельности. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории России иностран­ных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездей­ствие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
* СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе, в частности: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод гражданина; обратиться в компетентные государственные ор­ганы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или админи­стративного производства либо уголовного дела в отношении долж­ностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого ус­матриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3. Предусмотренное ст. 53 Конституции право каждого на возмеще­ние государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

4. Установленный КоАП и другими законами процессуальный по­рядок рассмотрения дел о правонарушениях, являющийся важной га­рантией законного и обоснованного привлечения граждан к админи­стративной, дисциплинарной и материальной ответственности за не­правомерные действия в сфере исполнительной власти;

5. Предусмотренное ст. 45 Конституции право каждого защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (например, необходимая оборона; право обратиться за помощью в негосударственные организации; право приостановить работу, если она не оплачива­ется; забастовка и др.);

6. Принятие органами исполнительной власти, суда и прокуратуры мер к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граж­дан, привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

Согласно ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражда­нина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодатель­ной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечи­ваются правосудием. Однако на практике это не всегда соблюдается.

Например, в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 г.* отражены типичные нару­шения в этой области. К ним относятся факты несвоевременной вы­платы заработной платы, пенсий и пособий, издания незаконных нор­мативных актов на различных уровнях управления, нарушения прав на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на выбор места жительства и регистрации (прописки), превышения власти правоохра­нительными и силовыми структурами. В Докладе сделан вывод, что еще не создан комплексный механизм обеспечения прав и свобод че­ловека, соответствующий международным стандартам. Реальных воз­можностей для защиты своих прав у граждан России сегодня недоста­точно. В правоохранительной практике не разработаны и не внедрены процедуры прямого действия норм Конституции и международно-пра­вовых актов.
* Российская газета. 1999. 10 марта.

§ 3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Основными актами, определяющими правовое положение ино­странных граждан и лиц без гражданства при нахождении на террито­рии России, являются: Конституция РФ, Закон СССР от 24 июня 1981 г «О правовом положении иностранных граждан в СССР»*, Феде­ральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»**, правительственные акты — Правила транзитного проезда иностранных граждан через тер­риторию СССР от 10 мая 1984 г.*** Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 г.,**** а также международные соглаше­ния и договоры.
* Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 936.

** СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175.

*** Собрание постановлений Правительства СССР (далее — СП СССР). 1984. № 21. Ст.113.

**** СП СССР. 1991. №12-13. Ст. 55.
Эти акты регулируют административно-правовые отношения, в ко­торые вступают иностранные граждане и лица без гражданства, опре­деляют их права и обязанности, ограничения, ответственность за нару­шения законодательства, меры надзора и контроля.

Административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в страну, имеет свои особенности: сначала она является ограниченной (наступает после оформления в посольстве или консульстве документов на въезд), затем — полной (с момента прибытия на территорию РФ), а прекращается при выезде из России или изменении гражданства. Возникновение административной дее­способности зависит либо от того, какие права и обязанности реализу­ются ими на общих основаниях, либо от критериев, указанных в меж­дународных соглашениях.

В соответствии со ст. 62 Конституции эти лица пользуются в Рос­сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с граждана­ми России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Иностранным гражданам (в том числе гражданам СНГ) гарантиру­ются предусмотренные законом права и свободы. Однако объем адми­нистративной правосубъектности этих лиц несколько уже, чем граж­дан России. Они не могут занимать государственные должности, а также заниматься деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или с государственной тайной. В отношении этих лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения безопасности. На иностранных граждан не распространяется законодательство о воин­ской обязанности и военной службе.

Иностранные граждане, прибывшие в Россию, различаются по цели пребывания: постоянно проживающие, временно пребывающие или проезжающие через территорию России транзитом. Прибывшие на постоянное проживание обязаны получить в органах внутренних дел вид на жительство и в установленный срок зарегистрироваться (прописаться).

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат админи­стративной ответственности на общих основаниях. К ним могут быть применены меры административной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по не­действительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации (прописки) либо передвижения и выбора места жительст­ва, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребы­вания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через тер­риторию России. В случаях, определенных ст. 32¹ КоАП, эти лица могут быть выдворены из России.

Не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации иностран­ные граждане, которые в соответствии с законодательством России и международными договорами пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом.

Особый административно-правовой статус имеют беженцы и вы­нужденные переселенцы*.
* Подробнее о них см. в главе 28.