Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 13 из 42

Глава 9 АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. Понятие и признаки административной ответственности

Административная ответственность — это применение государствен­ными органами, должностными лицами и представителями власти уста­новленных государством мер административного воздействия к гражда­нам, а в соответствующих случаях — и к организациям за совершенные административные правонарушения.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности — уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается в принудительном характере мер воз­действия на правонарушителей, отрицательной оценке их поведения и наступлении для них неблагоприятных последствий, в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности по воспита­нию правонарушителей и предупреждению правонарушений. В то же время административная ответственность имеет свои специфические особенности, характерные признаки (см. схему 14).

1. Административная ответственность регулируется КоАП, Тамо­женным и Налоговым кодексами РФ, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, рядом федеральных законов об ответст­венности юридических лиц за административные правонарушения, а также некоторыми подзаконными актами. В целях полной кодифика­ции нормативно-правовой базы в этой области подготовлен проект нового КоАП.

Согласно действующему законодательству, устанавливать админи­стративную ответственность могут не только органы
Схема 14. Понятие и особенности административной ответственности


законодательной власти, а в пределах своей компетенции — органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства и администрация субъектов Федерации), а при стихийных бедствиях и эпидемиях—также и органы местного самоуправления. Путем издания правовых норм ими опреде­ляются основания ответственности, процедура рассмотрения дел о пра­вонарушениях, меры, которые могут применяться к нарушителям, и порядок реализации этих мер. Совокупность таких материальных и процессуальных норм и регулируемых ими отношений образует право­вой институт административной ответственности, который представ­ляет собой важнейшую часть административного права, подобно тому значению, которое имеют институты уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности в соответствующих отраслях права.

Согласно ст. 72 Конституции, административное и административ­но-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в области уста­новления и реализации ответственности за административные право­нарушения, хотя и предусмотрен действующим КоАП, пока не раз­решен.

Необходимо также иметь в виду, что административную ответствен­ность предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.).

2. Главное различие между административной и другими видами ответственности (уголовной, дисциплинарной, материальной) заклю­чается в основании ответственности. Для привлечения к администра­тивной ответственности необходимо наличие состава административ­ного проступка, т. е. совокупности специфических признаков, по кото­рым проводится отличие административного проступка от преступле­ния, дисциплинарного проступка и неправомерных действий, вызыва­ющих последствия имущественного характера.

3. Субъектами административной ответственности являются не только физические, но и юридические лица — предприятия, учрежде­ния, организации. Государственные служащие несут административ­ную ответственность по общим правилам, наравне с остальными граж­данами России.

4. За совершение административного правонарушения применяют­ся административные взыскания, а в некоторых случаях — иные меры воздействия (например, дисциплинарные). Для административной от­ветственности характерно и наличие специфических оснований, усло­вий и последствий освобождения от нее лиц, совершивших административные правонарушения, или замены административных взыска­ний другими мерами воздействия (мерами общественного воздейст­вия, иными мерами).

5. В отличие от дисциплинарной ответственности, при которой между органом или руководителем, применяющим меры взыскания, и лицом, привлекаемым к ответственности, существуют отношения под­чиненности, при административной ответственности таких отноше­ний нет. Административные взыскания применяются широким кругом специально уполномоченных на то органов (должностных лиц) испол­нительной власти, местного самоуправления, а также судами и миро­выми судьями.

6. Административной ответственности присущ особый процессу­альный порядок применения. Он изложен в КоАП, а также в ряде федеральных законов, не вошедших в Кодекс. По сравнению с судеб­ным процессом по гражданским и уголовным делам он сравнительно прост, что создает условия для оперативного и экономного разрешения дел об административных правонарушениях. В то же время он содер­жит необходимые гарантии законности, осуществления права граждан на защиту.

7. Имеются также особенности наложения и действия администра­тивных взысканий. К таким особенностям относятся: принципы нало­жения взысканий; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответст­венность; исчисление сроков административного взыскания и сроков их давности; порядок возмещения причиненного административным правонарушением имущественного ущерба и др.

§ 2. Особенности административной ответственности юридических лиц

Вопрос о возможности привлечения юридических лиц (государст­венных и негосударственных организаций) к административной ответ­ственности регулируется законами, принятыми после введения в дей­ствие КоАП (т. е. после 1 января 1985 г.) и не включенными в него.

1. Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»* установлено, что предприятия, учреждения, орга­низации, виновные в совершении экологических правонарушений (за­грязнение окружающей среды, невыполнение обязанностей по прове­дению государственной экологической экспертизы и др.), подвергают­ся штрафу с учетом размера причиненного экологии ущерба.
* Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»* установлена административная ответственность не только граждан, индивидуальных предпринимате­лей, должностных лиц, но и юридических лиц в виде штрафа в размере до 400 минимальных размеров оплаты труда за различные правонару­шения в этой области, в частности за нарушение требований, предъяв­ляемых к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабже­нию населения, атмосферному воздуху, почвам, содержанию террито­рий городских, сельских поселений и промышленных площадок.
* СЗ РФ. 1999. №14. Ст. 1650.
2. В соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»* (с последующими изме­нениями и дополнениями) налогоплательщик, нарушивший налоговое законодательство, несет административную ответственность в виде:

а) взыскания всей суммы сокрытого или заниженного дохода (при­были) либо суммы налога за иной сокрытый или неучтенный объект налогообложения и штрафа в размере той же, а в определенных случаях и большей суммы;

б) штрафа за отсутствие или нарушение порядка учета объектов налогообложения — в размере 10% причитающихся к уплате сумм на­лога.
* Ведомости РФ. 1992. №11. Ст. 527.
3. Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответст­венности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»* предусматривает наложе­ние штрафов за нарушения обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, стро­ительно-монтажных работ, при производстве строительных материа­лов, конструкций и изделий, влекущих снижение параметров прочнос­ти, устойчивости, надежности зданий, строений и другие нарушения в области строительства.
* Ведомости РФ. 1993. №2. Ст. 58.
4. Согласно Таможенному кодексу, к юридическим лицам за нару­шение таможенных правил могут применяться такие виды администра­тивных взысканий, как: предупреждение; штраф в сумме до 500-крат­ного минимального размера месячной оплаты труда; конфискация то­варов и транспортных средств, являющихся непосредственными объ­ектами нарушения таможенных правил; конфискация транспортных средств, на которых перевозились товары; взыскание стоимости неза­конно перемещаемых товаров через таможенную границу; отзыв ли­цензии или квалификационного аттестата.

5. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопас­ности»* установлена административная ответственность предприятий за различные нарушения требований пожарной безопасности. Они уп­лачивают штраф в размере до двух процентов соответствующих фондов оплаты труда, а иные субъекты предпринимательской деятельности — в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда.
* СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
6. Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополисти­ческой деятельности на товарных рынках» (с изменениями от 25 мая 1995 г. и 6 мая 1998 г)* предусмотрено, что коммерческие и некоммер­ческие организации несут ответственность за неисполнение законных требований федерального антимонопольного органа (территориально­го органа) в виде штрафа в размере до 8 тыс. минимальных размеров оплаты труда.
* Ведомости РФ. 1991. № 16. Ст. 499; 1992. № 32. Ст. 1882; № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 1999. № 26. Ст. 3174; 2000. № 2. Ст. 124.
Согласно Федеральному закону от 18 июля 1995 г. «О рекламе»*, на рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей за нарушение законодательства о рекламе может быть наложен штраф в размере до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда.
* СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2864.
7. На субъектов естественных монополий, согласно Федеральному закону о них от 17 августа 1995 г.*, может быть наложен штраф в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда за непредставление в срок требуемых документов или иной информации, необходимой для регу­лирования деятельности естественных монополий.
* СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
8. Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»* предусматривает административную ответственность за осуществление без лицензии банковской деятельности. Такое нарушение влечет за собой взыскание всей суммы, полученной в результате осу­ществления банковских операций без лицензии, а также штрафа в дву­кратном размере этой суммы.
* СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; Российская газета. 1999. 14 июля.
9. 8 июля 1999 г. принят Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборо­та этилового спирта (курсив мой. —Д.О.), алкогольной и спиртосодержащей продукции»*. Деятельность юридического лица в этой области без соответствующей лицензии влечет наложение административного штрафа в размере до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда с конфискацией продукции, оборудования и сырья.
* СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3476.
10. Федеральным законом от 18 июля 1999 г. «Об экспортном кон­троле»* установлена административная ответственность организаций за нарушение законодательства РФ в области экспортного контроля. Например, за осуществление внешнеэкономических операций с това­рами, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельнос­ти без лицензий или разрешений предусмотрено наложение штрафа в размере стократного минимального размера оплаты труда, а в случае правонарушения, повлекшего за собой причинение существенного ущерба интересам государства, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет.
* СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
11. 6 декабря 1999 г. принят Федеральный закон «Об администра­тивной ответственности юридических лиц за нарушение законодатель­ства Российской Федерации о выборах и референдумах»*. В случае на­рушения избирательным блоком или политическим общественным объединением законодательства о выборах и референдумах на них может быть наложен штраф в размере от двухсот до пятисот минималь­ных размеров оплаты труда.
* СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 5906
Таким образом, в перечисленных и аналогичных случаях основани­ем привлечения юридических лиц к административной ответственнос­ти является неисполнение или ненадлежащее исполнение ими опреде­ленных правил, норм, стандартов и иные нарушения законности и государственной дисциплины. К юридическим лицам применяются не только меры взыскания, указанные в ст. 24 КоАП (предупреждение, конфискация), но и иные меры: штраф в особо крупных размерах; отзыв лицензии; лишение права заниматься отдельными видами дея­тельности на определенный срок и др.

Хотя субъектом административной ответственности официально обозначается юридическое лицо, но разумеется, что фактически винов­ны в совершении административного правонарушения должностные лица либо представители организации. Поэтому наложение админи­стративного взыскания на юридическое лицо не освобождает от ответ­ственности виновных должностных лиц либо представителей органи­зации.

§ 3. Административные взыскания и порядок их наложения

Административное взыскание — реакция на совершение администра­тивного правонарушения, мера ответственности за него. Оно применяет­ся в целях воспитания лица, совершившего административное право­нарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правопорядку, а также для предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Статья 24 КоАП предусматривает следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом ад­министративного правонарушения; конфискация предмета, явивше­гося орудием совершения или непосредственным объектом админи­стративного правонарушения; лишение специального права, предо­ставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств); исправительные работы; ад­министративный арест. Как видим, система («лестница») администра­тивных взысканий включает в себя различные по характеру, тяжести и юридическим последствиям санкции. Это дает возможность соответ­ствующим органам (должностным лицам) избрать меру взыскания за проступок с учетом характера совершенного правонарушения, личнос­ти нарушителя, степени его вины, имущественного положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.

Имеется и еще одна мера — административное выдворение за пре­делы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граждан­ства (ст. 32¹ КоАП). Она заключается в принудительном и контролиру­емом перемещении выдворяемых через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством, — их контролируемом самостоятельном выезде из страны.

Федеральным законом от 30 марта 1995 г. «О предупреждении рас­пространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого ви­русом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» предусмотрено, что в случае выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, они подлежат депортации из РФ в порядке, установленном ее законодательством.
* C3 РФ. 1995. №14. Ст. 1212.
Иные виды административных взысканий могут быть установлены только законодательными актами Российской Федерации и ее субъ­ектов.

При определении размера административного штрафа следует ру­ководствоваться Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РСФСР»*.
* Ведомости РФ. 1992. № 34. Ст. 1970.
КоАП (ст. 33 — 40) содержит общие правила наложения взысканий за административные правонарушения, которыми обязаны руководст­воваться все органы (должностные лица).

Прежде всего следует учитывать, что не подлежат административ­ной ответственности лица, действовавшие в состоянии крайней необ­ходимости, необходимой обороны или находившиеся в состоянии не­вменяемости при совершении административного правонарушения.

Взыскания налагаются в пределах, установленных нормативными актами, предусматривающими ответственность за совершенное адми­нистративное правонарушение.

К обстоятельствам, смягчающим ответственность, относятся: рас­каяние; предотвращение вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба; совершение правонарушения несо­вершеннолетним, беременной женщиной, а также под влиянием тяже­лых личных или семейных обстоятельств (ст. 34 КоАП).

В числе обстоятельств, отягчающих ответственность, — соверше­ние правонарушения группой лиц; в условиях стихийного бедствия; в состоянии опьянения; повторное в течение года совершение однород­ного правонарушения и т. п. (ст. 35 КоАП).

Взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Исключение составляют случаи, когда дела о совершенных правонару­шениях одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом).

Взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения.

Лицо считается не подвергавшимся административному взыска­нию, если в течение года со дня окончания исполнения взыскания оно не совершило нового административного правонарушения. С ис­течением этого срока совершение тем же лицом аналогичного право­нарушения исключает возможность его квалификации как повторно­го. Давностные сроки необходимо учитывать при решении вопроса о наложении административного взыскания при повторном, неоднократном, систематическом совершении административного правона­рушения.

Статья 247 Таможенного кодекса предусматривает, что на организа­ции и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупрежде­ние, штраф, отзыв лицензии, могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения.

§ 4. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания

Для обеспечения законности при решении вопросов, касающихся привлечения правонарушителей к административной ответственнос­ти, важное значение имеет правильное определение круга государст­венных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания. К числу таких органов (должностных лиц) КоАП относит: админи­стративные комиссии при местной администрации; местную админи­страцию (в случае, если не создана административная комиссия); ко­миссии по делам несовершеннолетних при местной администрации; районные (городские) суды, судей общих и военных судов, мировых судей; органы внутренних дел; органы государственных инспекций; другие органы (должностных лиц), уполномоченных на то законода­тельством РФ.

При этом четко определен и круг правонарушений, которые рас­сматривает и за которые каждый орган (должностное лицо) правомо­чен налагать административные взыскания, а также который исполняет их. Например, установлено, что исправительные работы и админи­стративный арест могут применяться только районным (городским) судом (судьей).

Применение мер административной ответственности к юридичес­ким лицам осуществляется органами и должностными лицами, указан­ными в соответствующих федеральных законах. Это — органы испол­нительной власти по охране окружающей среды, природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологического надзора, должностные лица государственной противопожарной службы, налоговые органы, тамо­женные и другие органы (должностные лица).

В связи с неоднократными реорганизациями федеральных органов исполнительной власти изменилось количество органов, уполномо­ченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также наименования некоторых из них. Появились федеральные над­зоры России — Госгортехнадзор и Госатомнадзор, федеральный анти­монопольный орган и его территориальные управления, инспекция государственного архитектурного надзора и другие органы, наделен­ные широкими полномочиями по разрешению дел об административ­ных правонарушениях.

Учитывая необходимость усиления борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, 10 мая 1999 г. Правительством утвержден план мероприятий федеральных органов исполнительной власти по преодо­лению детской безнадзорности на 1999—2000 годы*. Межведомствен­ной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве, об­разованной Указом Президента от 6 сентября 1993 г.**, предложено уси­лить оказание организационно-методической помощи комиссиям по делам несовершеннолетних при органах исполнительной власти субъ­ектов Федерации и регулярно рассматривать на своих заседаниях ход выполнения намеченных мероприятий. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления рекомендова­но осуществить комплекс мер по преодолению детской безнадзорнос­ти. Особо подчеркнута необходимость активизации деятельности (со­здание) комиссий по делам несовершеннолетних для координации действий органов и учреждений социальной защиты населения, обра­зования, здравоохранения, по делам молодежи, внутренних дел, обще­ственных объединений, иных органов и организаций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов.
* СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2497.

** САПП РФ. 1993. № 37. Ст. 3449.
Статья 40 КоАП предусматривает возложение на нарушителя обя­занности возместить причиненный ущерб. Если в результате соверше­ния административного правонарушения причинен имущественный ущерб гражданину, предприятию или организации, то административ­ная комиссия, местная администрация, комиссия по делам несовер­шеннолетних, а также суд (судья) при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение вправе одновремен­но решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если его сумма не превышает одной второй минимального размера оплаты труда, а районный (городской) суд — независимо от размера ущерба.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в по­рядке гражданского судопроизводства.