Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 16 из 42

Раздел VI АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННОСТЬ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 12 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти

В соответствии со ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, гражда­не и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; зако­ны и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны проти­воречить Конституции страны. Естественно, что и подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, а также актам выше­стоящих органов исполнительной власти. Они должны издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в установленной форме. Как законы, так и подзаконные акты обязательны для исполнения всеми без исключения гражданами, органами, организациями и должностными лицами. По­нимание и применение всех правовых актов должно быть единообраз­ным. Недопустимо противопоставление законности и целесообразнос­ти. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность, иную адекватную реакцию государства на противоправное поведение. Именно эти основные требования определяют сущность законности в сфере реализации исполнительной власти.

Самую многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных и негосудар­ственных предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизнен­ные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными. Это является важнейшим условием четкой и слаженной работы всех органов исполнительной власти, успешного выполнения стоящих перед ними задач по руководству экономикой, социально-культурной и админи­стративно-политической деятельностью.

Очевидно, что в правовом государстве должна быть всесторонняя, фундаментальная правовая база. За последние годы в России массив новых законодательных актов резко возрос, но пока, к сожалению, в нормотворческом процессе преобладают подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, ведомственные акты). От­сюда задача — минимизировать необходимость и возможность издания подзаконных нормативных актов, дополняющих или уточняющих за­коны, поскольку это нередко грозит нарушением законности.

Главное же заключается в обеспечении исполнения законов и дру­гих нормативных правовых актов, особенно теми, кому доверено их применение. Большое зло в строительстве правового государства — бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти. Поэтому государство должно эффективно обеспечивать законность и дисципли­ну в деятельности органов исполнительной власти. При этом важно добиваться не только точного, но и единообразного исполнения зако­нов и подзаконных актов во всей Российской Федерации. Единообраз­ное понимание и применение норм права касается всех участников управленческой деятельности — как управляющих, так и управляемых.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти за­висит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплиной подразу­мевается сознательное повиновение всех граждан порядку и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, выполне­ние государственными служащими общих и должностных обязаннос­тей и распоряжений руководителей. Меры, обеспечивающие закон­ность, способствуют укреплению дисциплины.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности ор­ганов исполнительной власти проводится соответствующая работа. Это: совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкая регламентация их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пре­делов их личной ответственности; принятие правовых актов, преду­сматривающих административный и судебный порядок восстановле­ния нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению закон­ности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции обобщенно на­зываются способами обеспечения законности (см. схему 17.) Это — кон­троль и надзор, а также обжалование (реализация права жалобы).

Схема 17. Способы обеспечения законности

Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки про­цесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и обще­ственные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности и, если таковые имеются, то своевременно уст­раняют их, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыноч­ной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой, саморегу­лироваться. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, при­чиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве госу­дарственных органов. Тем более недопустимо какое-либо самоустране­ние власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.

После распада СССР, в период повсеместного стремления к макси­мальной независимости, в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ос­лабляющие правопорядок в государстве. Встречаются попытки при­своить полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Рос­сийской Федерации. В отдельных регионах действуют акты, сужающие объем провозглашенных в стране прав и свобод граждан. Устанавлива­ются незаконные налоги и сборы, запреты на вывоз товаров, отменя­ются или приостанавливаются предоставленные федеральным законо­дательством льготы различным категориям граждан. Нередко приме­няются акты, устанавливающие незаконные меры административной ответственности.

Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлек­ли ряд преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в новой контрольной системе, способной эффективно функционировать в условиях экономической и политической демокра­тии. Уже заметно стремление сформировать ее. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контроль­ных органов, и активизация работы Конституционного Суда РФ, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Существующие механизмы, призванные обеспечивать соответствие актов субъектов РФ федеральному законодательству, несовершенны. Заключения Минюста России о результатах юридической экспертизы законности правовых актов субъектов Федерации носят рекоменда­тельный характер и не приостанавливают действия незаконных норма­тивных актов субъектов Федерации. Поэтому неслучайно в Послании Президента Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г.* подчеркнута необходимость как можно быстрее законодательно закрепить систе­му инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, веде­ние федерального Реестра правовых актов субъектов Федерации и ус­тановление конституционно-правовых санкций за умышленное не­подчинение правовым актам федеральных органов власти или долж­ностных лиц.
* Российская газета. 1998. 24 февр.
Важную роль призвана играть Комиссия при Президенте Россий­ской Федерации по взаимодействию федеральных органов государст­венной власти при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации, Положение о которой утверждено Указом Пре­зидента от 25 января 1996 г.* Комиссия, в частности, готовит предложе­ния об использовании Президентом согласительных процедур для раз­решения возможных разногласий между федеральными и региональ­ными органами государственной власти, об обращении в Конституци­онный Суд по поводу конституционности соответствующих актов, о приостановлении Президентом действия актов органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конститу­ции, а также другие предложения, направленные на укрепление закон­ности в стране.
* СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 461.
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положе­нии дел, о том, как реализуются законы в отраслях и сферах управле­ния, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно' оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольной информации принадлежит значительная роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережения ресур­сов, совершенствования системы органов исполнительной власти, оп­ределении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бю­рократизмом и преступностью в среде государственных служащих.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется оп­ределенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существу­ют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и це­лесообразность деятельности контролируемого, когда контролирую­щий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как прави­ло, предоставляет органу исполнительной власти определенную свобо­ду выбора, не предлагая жесткой модели поведения для каждой кон­кретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять ре­шения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные пра­вонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслуши­вание отчетов, информации и сообщений, результатов проверки, экс­пертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертифика­ции), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рас­смотрение жалоб и т. д. Особо значимы проверки, которые заключают­ся в установлении фактических данных и сборе информации о выпол­нении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтроль­ного объекта проводится проверка, различают контроль предваритель­ный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органа­ми исполнительной власти со стороны других органов (законодатель­ной, судебной власти, общественных организаций), именуется внеш­ним контролем, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы, — внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государст­венных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятель­ности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятель­ность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Определенная роль в обеспечении законности в сфере управления отводится общественному контролю, а также заявлениям и жалобам граждан.

Общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти (должностных лиц) осуществляется гражданами и их объеди­нениями в соответствии с Федеральными законами от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»*, от 12 января 1996 г. «О про­фессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»**, от 9 ян­варя 1996 г. «О защите прав потребителей»***, от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»**** и другими правовыми актами. Граждане и их объединения в случаях, предусмотренных законодательством, вы­ступают как частные лица или от имени общественности, а не госу­дарства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для общественного контроля харак­терно предупреждение нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством применения мер общественного воздействия, а также путем внесения предложений о мерах по обес­печению общественного порядка и безопасности, защиты прав и за­конных интересов граждан.
* СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608.

** СЗ РФ. 1996 № 3. Ст. 148.

*** СЗ РФ. 1996 № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287

****СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполни­тельной власти. Согласно ст. 33 Конституции, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллектив­ные обращения в государственные органы и органы местного самоуп­равления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд в соответсвии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»*.
* Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.