Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 18 из 42

§ 3. Прокурорский (общий) надзор

Прокуратура Российской Федерации — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Рос­сийской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполне­нием законов, действующих на территории России. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуро­ров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нару­шений законов государственными и негосударственными образова­ниями.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ (включая Главную военную прокуратуру), прокуроры республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной об­ласти, автономных округов, городов и районов, а также транспортные и специализированные прокуратуры, действующие на правах област­ных или районных прокуратур.

Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов испол­нительной власти (так называемого общего надзора) определены Фе­деральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г.)*.
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; 2000. № 2. Ст. 140.
Предметами общего надзора прокуратуры являются:

во-первых, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными ор­ганами исполнительной власти, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммер­ческих организаций;

во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых пере­численными органами и должностными лицами;

в-третьих, соблюдение прав и свобод человека и гражданина этими органами и должностными лицами;

в-четвертых, исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов управления юстицией и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» и «Об исполнительном произ­водстве»*.
* СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3590; 3591.
Перечень органов и должностных лиц, на действия и акты которых распространяется прокурорский (общий) надзор, является исчерпыва­ющим. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента.

В случае несоответствия постановлений Правительства Конститу­ции и законам РФ Генеральный прокурор страны, как это предусмот­рено ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 17 ноября 1995 г., информирует об этом Президента. Цель такой информации — обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с за­коном.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы про­куратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешива­ются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорному ему субъекту.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступив­шей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению твердого правового режи­ма переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности, соблюдению государственной и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзо­ра за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению зако­нов, оказывая им необходимую помощь в этом деле, своевременно выявляя и пресекая нарушения законов.

Федеральный закон определяет полномочия прокурора при прове­дении проверок. По предъявлении служебного удостоверения проку­рор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы проку­ратуры информацией о фактах нарушения законов. Он вправе требо­вать от руководителей и других должностных лиц представления необ­ходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; про­ведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам, информациям и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора ин­формации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном — они имеют текущий характер. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватиза­ции, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время — о коррупции, не­платежах и налоговых правонарушениях.

Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых под­надзорными органами и должностными лицами. Это — подзаконные акты, которые принимаются в целях реализации законов, содержащих­ся в них положений.

Несоответствием закону актов поднадзорных органов и должност­ных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отме­ненного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сро­ков, формы и процедуры издания нормативных актов.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рас­сматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нару­шении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупрежде­нию и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмеще­нию причиненного вреда.

Надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры на общих основаниях.

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. определены формы реа­гирования прокурора на выявленные нарушения законности.

Протест прокурора — это его реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд. В протесте про­курор вправе требовать отмены акта или приведения его в соответст­вие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законо­дательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуп­равления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоя­тельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения про­теста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедли­тельно в письменной форме. Если протест рассматривается коллеги­альным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принес­шему протест, чтобы он мог лично поддержать его. Установлен образец оформления протеста.

Представление прокурора готовится на основе материалов прокурор­ских проверок и преследует цель устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Каждое представление инди­видуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должност­ному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит без­отлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок долж­ны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено проку­рору в письменной форме. При рассмотрении представления коллеги­альным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

Постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или про­изводства об административном правонарушении подлежит рассмот­рению уполномоченным на то органом или должностным лицом в ус­тановленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведе­ний о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, кото­рому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

§ 4. Административный надзор

Как способ обеспечения законности и дисциплины административ­ный надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемую в отношении организационно не подчиненных органов, предприятий, уч­реждений, организаций, а также граждан по поводу исполнения ими обще­обязательных норм, правил, требований, стандартов с целью предупреж­дения и пресечения правонарушений и привлечения виновных к админи­стративной ответственности.

В отличие от рассмотренного выше контроля в системе исполни­тельной власти, для административного надзора характерны следую­щие признаки:

отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную дея­тельность объекта надзора;

наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

наличие у субъекта надзора юрисдикционных полномочий — воз­можности самостоятельного рассмотрения определенных дел и приме­нения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам.

Основным методом административного надзора является непо­средственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной ини­циативе уполномоченного органа.

К федеральным органам исполнительной власти, основной дея­тельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, специализи­рованные министерства, государственные комитеты, службы и иные органы (например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии), государственные инспекции и надзоры, входящие в со­став федеральных органов исполнительной власти (например, пожар­ный, геодезический, рыбный, санитарно-эпидемиологический надзор, Государственная инспекция безопасности дорожного движения), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), а также территориальные органы надзора (на­пример, энергетического).

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить кон­трольные функции от надзорных, например, у Государственного тамо­женного комитета или Министерства по налогам и сборам. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.

Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих от­раслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель — обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции и услуг.

Указом Президента от 12 ноября 1992 г. «О государственных над­зорных органах»* установлено, что федеральные надзоры России отно­сятся к организационно-правовым формам федеральных органов ис­полнительной власти. Компетенция федеральных надзоров России, как и других надзорных органов, по предупреждению, пресечению правонарушений, а в определенных случаях и привлечению к ответст­венности виновных лиц установлена соответствующими нормативны­ми правовыми актами. Многие надзорные органы наделены полномо­чиями по разработке и утверждению правил в своей области деятель­ности.
* Ведомости РФ. 1992. № 47. Ст. 2716.
Согласно Указу Президента от 21 января 1997 г.*, органами государ­ственного регулирования ядерной, радиационной, технической и по­жарной безопасности при использовании ядерной энергии являются Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопаснос­ти, Федеральный горный и промышленный надзор России, министер­ства здравоохранения и внутренних дел.
* СЗ РФ. 1997. №4.Ст. 518.
Так, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной без­опасности в соответствии с Положением о нем* надзирает за соблюде­нием федеральными органами исполнительной власти, предприятия­ми, организациями и гражданами законодательства в части обеспече­ния ядерной и радиационной безопасности при производстве, обраще­нии и использовании атомной энергии, ядерных материалов, радиоак­тивных веществ и изделий на их основе.
* Ведомости РФ. 1992. №24. Ст. 1338; САПП РФ. 1993. №38. Ст. 3519; Российская газета. 1995. 2 авг.
Министерство топлива и энергетики РФ, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 27 января 1996 г.*, обеспечивает государственный контроль и надзор за рацио­нальным использованием нефти, газа, угля, горючих сланцев и продук­тов их переработки, электрической и тепловой энергии, качеством торфа.
* СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 564.
Должностные лица органов управления и подразделений Государ­ственной противопожарной службы при осуществлении государствен­ного пожарного надзора, как это установлено Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»*, имеют право:
* СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
организовывать разработку, утверждать самостоятельно или со­вместно с федеральными органами исполнительной власти обязатель­ные для исполнения нормативные документы по пожарной безопас­ности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической про­дукции;

давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражда­нам обязательные для исполнения предписания по устранению нару­шений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекраще­нию выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности;

налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности и принимать другие меры, указанные в законе.

§ 5. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц

Для обеспечения законности в деятельности органов исполнитель­ной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном каче­стве, как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражда­нин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституция устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), граждане РФ имеют право обра­щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния (ст. 33).

Жалобы — это обращения граждан по поводу нарушения их субъек­тивных прав и свобод. Предложения и заявления имеют иную право­вую сущность — они не связаны с нарушением субъективных прав гражданина, а чаще всего носят критический характер и, как полагают их авторы, направлены на улучшение деятельности органов исполни­тельной власти, их должностных лиц, государственных служащих.

Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные дей­ствия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благо­даря правовой основе жалобы приобретают качества правового средст­ва, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за ра­ботой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы — важное средство охраны прав личности, ук­репления связей государственного аппарата с населением, существен­ный источник самой разнообразной информации. Они являются эф­фективным инструментом противодействия бюрократизму, корруп­ции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращаю­щиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона.

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граж­дан — административный и судебный.

В органы исполнительной власти ежегодно поступает большое ко­личество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав. Об­ращаясь 15 января 1998 г. к руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации, Президент отметил, что поступление жалоб граждан в местные и федеральные органы исполнительной власти на волокиту, бюрократизм, бездушное отношение должностных лиц при решении жизненно важных проблем россиян не снижается, и по­требовал ужесточить спрос с руководителей за состояние работы с об­ращениями граждан*.
* Российские вести. 1998.27 янв.
Указом Президента от 3 апреля 1997 г. было утверждено Положение об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обра­щениями граждан*. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Президента, Предсе­дателя Правительства, руководителей федеральных органов исполни­тельной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; представ­лять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан; изучать опыт работы соот­ветствующих органов и иностранных государств.
* СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1612
В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и ос­новных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями, вне­сенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффектив­ной защиты интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском суде дел по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного Российской Федерации в этом суде. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента от 29 марта 1998 г.*
* Российская газета. 1998. 8 апр.
Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб яв­ляется то, что они разрешаются заинтересованными органами испол­нительной власти, при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может признаваться эффективным, тем более когда речь может идти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Следует также учитывать и то, что пока действующий Указ Пре­зидиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рас­смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с последующи­ми изменениями от 4 марта 1980 г.)* лишь в самой общей форме опре­деляет особенности этого вида юрисдикционного производства.
* Ведомости СССР. 1968. № 17. Ст. 10
Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судеб­ному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстрого исправления ошибки, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым админи­стративным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Обязан­ность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, при­нимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе про­цесса ему приходится не только объяснять действия органа и моти­вировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со сто­роны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допу­щенные нарушения прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) предусматривает возможность каждого гражданина обратиться в суд, если он считает, что неправомер­ными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объедине­ний, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в ре­зультате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на граж­данина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незакон­но привлечен к какой-либо ответственности.

Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые дейст­вия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключи­тельной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (реше­ний), в отношении которых законодательством предусмотрен иной по­рядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, обще­ственному объединению, должностному лицу, государственному слу­жащему.

Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы гражданину отказано или ответ не получен в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц — со дня получения гражданином письменного уведомле­ния об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месяч­ного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое дей­ствие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда направляется со­ответствующему органу, объединению или должностному лицу и граж­данину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения.

Права военнослужащих должны быть обеспечены на равных усло­виях с другими гражданами. Поэтому Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской Федерации»* установил, что военные суды рассматривают административные дела о защите нарушенных и(или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воин­ских должностных лиц и принятых ими решений. Кроме того, военные суды вправе признать незаконными нормативные акты Министерства обороны РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касаю­щихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы.
* СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3170.