Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 20 из 42

Часть вторая ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ

Раздел VII ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 14 СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие организационно-правовой системы управления

Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.

Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя сис­тему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.

Правовые основы организации государственного управления (реали­зации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Фе­деральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Прави­тельстве Российской Федерации»*, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»**, от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации»***, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

** СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

*** СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных пра­вовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональны­ми субъектами управления осуществляется на основе разделения ком­петенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, понима­ется их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Пра­вительства от 27 мая 1993 г.**
* СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223; № 46. Ст. 5541; № 50. Ст. 6199.

** САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2068.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

При определении структуры федеральных и региональных субъек­тов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти в ре­шающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспечение этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*.

* СЗ РФ; 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.
При определении форм и методов управляющего воздействия фе­деральных и региональных органов исполнительной власти на государ­ственные и негосударственные предприятия, учреждения и организа­ции надо обязательно учитывать, что в современных условиях расши­ряется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.

В «Концепции управления государственным имуществом и прива­тизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Пра­вительства от 9 сентября 1999 г.*, сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управ­ления представляет собой неразрывное единство следующих элемен­тов: обеспечение обязательного порядка определения способа дости­жения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотива­ции управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за резуль­таты управления, постоянное поступление, обработка и анализ инфор­мации о работе управляющих и объектов управления.
* СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными ор­ганами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном кон­ституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и по­становлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.
Одним из основных правил организации деятельности Правитель­ства является деление всех федеральных органов исполнительной влас­ти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по при­знаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сфе­рам управления). Различаются три основные направления управлен­ческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):

1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-дорожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, фи­нансами и другими отраслями экономического профиля;
Схема 19. Система органов государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах

2) управление в социально-культурной сфере, включающее такие от­расли, как образование, наука, культура, труд и социальное развитие, здравоохранение;

3) управление в административно-политической сфере (оборона, без­опасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

С учетом деления управленческой деятельности по направлениям определяются полномочия заместителей Председателя Правительства (курирование направлений), а также создаются структурные подразде­ления (департаменты, управления) в Аппарате Правительства*.
* СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5763.
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации ус­танавливается ими самостоятельно, но при организации деятельности этих органов учитывается принятое деление федеральных органов ис­полнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы. Это явля­ется одним из условий обеспечения теснейшего взаимодействия феде­ральных и региональных исполнительных органов.

Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне за­висит в первую очередь от соответствия управленческих структур за­данным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом производительные силы и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персо­нальное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим инте­ресам граждан, государственных и негосударственных организаций.

В Конституции страны (ст. 71—73) содержатся указания относи­тельно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функ­ционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управ­ления.

Так, в ведении Российской Федерации находится решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне: установление системы федеральных органов исполнительной власти; управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Федерации; установление правовых основ единого рынка; федеральная государственная служба и др. Определен круг вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Исходя из этого во многих конституциях (уставах) субъектов Феде­рации закрепляется положение о том, что в их самостоятельном веде­нии находятся вопросы организации управления на региональном уровне: установление системы органов исполнительной власти субъек­та Федерации; определение порядка их организации и деятельности; разграничение их компетенции и т.д.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает порядок при­нятия федеральных законов по предметам совместного ведения Феде­рации и ее субъектов, основные принципы и порядок рассмотрения предметов ведения и полномочий при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осу­ществления части своих полномочий. Среди организационных указы­ваются принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов при заключении таких соглашений, а также принцип обеспеченности ресурсами, в соответствии с которым при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствую­щих органов финансовыми, материально-техническими и иными ре­сурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает и осу­ществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономи­ческого развития субъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осущест­вляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также со­глашениями с федеральными органами исполнительной власти, пред­усмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции феде­ральных и региональных органов исполнительной власти, в организа­ции государственного управления играют Федеральные законы «О ес­тественных монополиях», «О связи», «О государственном регулирова­нии внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.

Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действую­щим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных орга­нов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответствен­ности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать про­блемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управлен­ческой деятельности.

§ 2. Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого и регионального управления

Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межот­раслевой и региональной компетенции.

Органами общей компетенции называются органы, осуществляю­щие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на тер­ритории Федерации или ее субъекта, независимо от их организацион­но-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, прави­тельства, главы администраций.

Что касается отраслевого и межотраслевого управления, то между ними проводить различие непросто, так как они имеют много общего В то же время это две разные организационно-правовые формы госу­дарственного управления (см. схему 20).

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации — соответствую­щих органов исполнительной власти. Федеральное министерство — основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отрас­левой характер может преобладать в управленческой деятельности не­которых федеральных служб (например, в Федеральной службе лесно­го хозяйства, в Федеральной службе воздушного транспорта).

Министерство Российской Федерации — федеральный орган ис­полнительной власти, проводящий государственную политику и осу­ществляющий управление в установленной сфере деятельности (сфере управления), а также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство единолично возглавляет вхо­дящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Схема 20. Механизм отраслевого государственного управления

В этом определении термин «сфера управления» обозначает объект управления, ранее обозначавшийся термином «отрасль». Такое изме­нение в терминологии объясняется изменением объектов управления. Однако понятие отраслевого управления по-прежнему сохраняется для обозначения этого вида деятельности в отличие от межотраслевого и регионального управления.

Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотно­шения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, су­ществующие между органами управления и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления минис­терства, кроме названных органов, входят администрации предпри­ятий, учреждений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняю­щих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сель­ское хозяйство, здравоохранение и т.п.).

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осущест­влять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

Но кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотрас­левое управление в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министер­ство осуществляет межотраслевое управление путем координации де­ятельности этих органов только в случаях, установленных федеральны­ми законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министер­ство наделено надведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения наделено такими полномочиями в от­ношении тех федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других федеральных органов исполнительной власти, в подчи­нении которых находятся соответствующие учреждения и организации здравоохранения.

Механизм межотраслевого государственного управления представ­лен на схеме 21.
Схема 21. Механизм межотраслевого государственного управления


Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) уп­равлением понимается исполнительная и распорядительная деятель­ность, осуществляемая органами государственного управления, наде­ленными надведомственными полномочиями по отношению к органи­зационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

В отличие от отраслевого управления, представляющего собой со­вокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отноше­ния, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распо­рядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты Российской Федерации (их десять) и федеральные комиссии России (их две: федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Фе­деральная энергетическая комиссия). Эти органы осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, от­несенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, феде­ральную комиссию возглавляет соответственно председатель госкоми­тета, председатель федеральной комиссии. В их организационном под­чинении отраслей управления, как правило, нет, а находятся лишь от­дельные учреждения и организации, обеспечивающие выполнение возложенных на них межотраслевых функций.

По вопросам, отнесенным к их компетенции, межотраслевую коор­динацию и функциональное регулирование осуществляют государст­венные комитеты: таможенный; по статистике; по стандартизации и метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др. Профильная сфера управления, как правило, отражается в наиме­новании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, согласно Поло­жению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 24 но­ября 1999 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное ре­гулирование деятельности в области строительства, архитектуры, гра­достроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами ис­полнительной власти субъектов Федерации.
* СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.
Функции межотраслевого управления по сравнению с отраслевыми могут преобладать и в деятельности некоторых министерств, например, министерств экономики, государственного имущества, по антимоно­польной политике и поддержке предпринимательства.

Федеральные надзоры, федеральные службы России, а также рос­сийские агентства осуществляют специальные (исполнительные, кон­трольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в уста­новленных сферах ведения. Эти функции носят как отраслевой, так и межотраслевой характер. Поэтому провести четкую грань между на­званными организационно-правовыми формами государственного уп­равления нельзя.

В субъектах Федерации межотраслевое управление осуществляют их соответствующие органы исполнительной власти.

Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого уп­равления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объ­ясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором эко­номики развивается негосударственный, породивший множество новых объектов управления, а во-вторых, тем, что интересы СНГ тре­буют создания структур, полномочных осуществлять межгосударствен­ные связи. Например, Министерство РФ по делам Содружества Неза­висимых Государств, согласно Положению о нем, утвержденному по­становлением Правительства от 21 июля 1999 г.*, наделено очень широ­кими полномочиями межотраслевого и межгосударственного характе­ра. Оно во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти осуществля­ет проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ Министерство координирует деятельность феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-техни­ческого, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ; осуществляет взаимодействие с органами СНГ, Союза Беларуси и России, интеграционного объединения госу­дарств — участников Договора об углублении интеграции в экономи­ческой и гуманитарных областях, других межгосударственных объеди­нений, созданных в рамках СНГ; координирует деятельность российских представителей в этих органах, а также выполняет другие задачи межотраслевого и межгосударственного характера, указанные в Поло­жении.
* СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3786.

Надведомственность (межведомственность) полномочий органов межотраслевого характера выражается в том, что их акты, изданные в пределах компетенции, содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и(или) организа­ций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт.

Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления.

Для методов управления, применяемых органами межотраслевой надведомственной компетенции, характерно согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов управле­ния при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности в дейст­виях органов исполнительной власти на всех уровнях с целью проти­водействия, а желательно — и упреждения таких негативных явлений, как инфляция, безработица, чрезмерная имущественная дифферен­циация, нестабильность производства, неравномерность развития от­дельных регионов. Особо острой является проблема восстановления экономических связей со странами СНГ в условиях перехода к рыноч­ным отношениям.

Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональ­ное управление. Понятие региона дано в Основных положениях регио­нальной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента от 3 июня 1996 г.* Под регионом понимается часть терри­тории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъекта Федерации, либо регион может объединять территорию не­скольких субъектов Федерации. Это необходимо учитывать при рас­смотрении вопросов организации государственного управления. От­сюда, в частности, следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осу­ществляемую органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта или региона, а не деятельность феде­ральных органов исполнительной власти и образуемых ими террито­риальных органов.
* СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управление не изолированы друг от друга, а сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении ор­ганами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах.

Содержание регионального управления, осуществляемого органа­ми исполнительной власти субъектов Федерации, определяется как ст. 73 Конституции России, федеральными законами от 24 июня и от 6 октября 1999 г., конституциями (уставами) субъектов Федерации, до­говорами, заключенными большинством субъектов Федерации, о раз­граничении предметов ведения и полномочий с федеральным центром, Указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»*, так и дру­гими нормативными правовыми актами.
* СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.