Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 22 из 42

Глава 16 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

§ I. Организационно-правовая система управления

Управление государственным имуществом — ответственнейший вид деятельности органов исполнительной возможнос­тях власти: по этому виду дея­тельности судят о самом государстве и его экономических. Согласно Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г.*, под управлением государствен­ным сектором экономики понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущест­ва, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государ­ственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Особо важная роль в управлении принадлежит управляющим — руко­водителям унитарных предприятий, учреждений, представителям го­сударства в органах управления коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций, доверительным управляющим государственным имущест­вом, управляющим компании.
* СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
Хотя за годы реформ государству и пришлось серьезно «подвинуть­ся», уступая место более эффективному частному собственнику, оно до сих пор владеет огромным имуществом. Российской Федерации при­надлежит до 37 тыс. госпредприятий (в том числе 14 тыс. унитарных), более 23 тыс. учреждений, не менее четверти капитала в 2,5 тыс. акци­онерных обществ и недвижимость общей площадью в 337 млн. м².

России, кроме того, принадлежит 2,5 тыс. объектов недвижимости в 122 государствах. Примерная цена всей загрансобственности — более 100 млрд. долл. Речь идет не только о земельных участках и зданиях, но и о других ценностях*.
* Российская газета. 1999.15 апр., 25 июня.
Указом Президента от 29 июня 1998 г. «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за границей»* определены меры, на­правленные на более эффективное использование этого имущества для пополнения федерального бюджета. Одной из таких мер явилось созда­ние Межведомственной комиссии по обеспечению эффективного использования собственности РФ, находящейся за границей, и защите имущественных интересов России, Положение о которой утверждено постановлением Правительства от 3 октября 1998 г.** Важнейшая задача Комиссии — поиск и оформление прав собственности России на иму­щество, находящееся за рубежом, включая недвижимое имущество, вклады и акции в зарубежных компаниях, драгоценные металлы и иные ценности. Председателем Комиссии является Министр государствен­ного имущества РФ.
* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3149.

** СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5027.
Управление государственным имуществом распределяется между Российской федерацией и ее субъектами и распространяется на все отрасли и сферы, в которых имеется данное имущество. Иначе гово­ря, — это вид межотраслевого управления. Частично такая деятель­ность относится и к ведению органов местного самоуправления.

Важнейшим условием оздоровления российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий является реализация по­ложений Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О приватизации го­сударственного имущества и об основах приватизации муниципально­го имущества в Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3595; 1999. №26. Ст. 3173.
Под приватизацией государственного и муниципального имущест­ва понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность фи­зических и юридических лиц.

Приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения иму­щества в собственность физических и .юридических лиц устанавлива­ются федеральным законом о государственной программе приватиза­ции. Правительство РФ ежегодно одновременно с проектом федераль­ного закона о федеральном бюджете на соответствующий год представ­ляет в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации. Также ежегодно Правительство представляет Федеральному Собранию отчет о реали­зации программы приватизации за прошедший год. Законом опреде­лены содержание программы, дана классификация государственного имущества, изложены полномочия органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом, его продаже, порядок при­нятия решений о приватизации и другие вопросы.

Правительство повседневно занимается решением вопросов, свя­занных с рациональным использованием объектов федеральной собственности, их акционированием, передачей тех или иных объектов в собственность трудовых коллективов. Регулярно рассматриваются предложения об основных направлениях использования средств, по­лученных от приватизации. Следует отметить, что в отношении субъ­ектов федеральной собственности отчетливо прослеживается тенден­ция децентрализации управления. В последние годы идет процесс передачи госпредприятий и организаций из федеральной собственнос­ти в собственность субъектов Федерации. Оформляется передача акта­ми Правительства РФ, которые принимаются по совместному пред­ставлению Министерства государственного имущества РФ, других за­интересованных федеральных органов исполнительной власти и с со­гласия правительства (администрации) соответствующего субъекта Федерации. Вопрос о соотношении собственности федеральной, реги­ональной и муниципальной — очень важный. Решая его, надо сосре­доточить усилия не на том, как переделить государственную собствен­ность, а на том, как оптимизировать управление ею с целью повыше­ния эффективности производства.

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достиг­нут:

не сформирован широкий слой эффективных частных собствен­ников;

структурная перестройка экономики не привела к желаемому по­вышению эффективности в деятельности предприятий;

привлеченных в процесс приватизации инвестиций явно недоста­точно для производственного, технологического и социального разви­тия предприятий;

в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необ­ходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государст­венного контроля и регулирования в государственном секторе эконо­мики, а также в области приватизации. Поэтому названной выше Кон­цепцией предусмотрены основные меры по совершенствованию сис­темы управления государственным имуществом, кардинальному по­вышению эффективности функционирования российских предпри­ятий в народнохозяйственном комплексе в целом, полная инвентари­зация государственного имущества в стране и за рубежом, вовлечение его в гражданский оборот.

Предусматривается переход от массовой приватизации к использо­ванию индивидуального подхода при принятии решений о приватизации государственного имущества, что повысит его оборотоспособность, позволит государству стать полноправным субъектом экономи­ческих отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

При осуществлении управления государственными предприятиями нередко возникают вопросы, связанные с применением Федерального закона от 8 января 1998 г «О несостоятельности (банкротства)»*. Закон устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом) или объявления должником о своей несостоятельности (банкротстве), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), проведения внеш­него управления и конкурсного производства и иные отношения, воз­никающие при неспособности должника удовлетворить в полном объе­ме требования кредитора.

* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 222.
Государство заинтересовано, чтобы убыточное предприятие или находящееся на пороге банкротства скорее стало приносить прибыль, выпуская продукцию, пользующуюся спросом. Поэтому продать акции нужно не любому инвестору, а только тому, кто возьмет обяза­тельства вложить в это предприятие определенные средства. Надо учи­тывать, что в таких случаях речь идет не только о судьбе предприятия, но и о судьбе людей: останутся они на своих рабочих местах или станут безработными.

На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на ско­рейшее взыскание задолженности не дает реальных результатов. Исхо­дя из этого Концепцией предусматривается, что банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства. Это один из способов перераспределения собственности от неэффектив­ных собственников к эффективным, возможно, с долей участия госу­дарства. Участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на проведение реструктуризации предпри­ятий, привлечение эффективных собственников, достижение долго­срочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фис­кальным краткосрочным интересам.

В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями, повышения эффек­тивности их деятельности, увеличения доходов от использования фе­дерального имущества постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г.* в соответствии с Концепцией намечен ряд конкретных мер. В частности, предусматривается ликвидировать, продать или реорганизовать некоторые из этих предприятий либо использовать для со­здания на базе закрепленного за ними имущества федеральных ка­зенных предприятий. Одновременно определены случаи, когда допус­кается сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, ос­нованных на праве хозяйственного ведения, либо создание на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предпри­ятий.

* СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6230.
К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим управление государственным имуществом и решающим вопросы при­ватизации, относятся: Министерство государственного имущества, Российский фонд федерального имущества, Федеральная служба Рос­сии по финансовому оздоровлению и банкротству, а также Федераль­ный долговой центр при Правительстве РФ.

§ 2. Органы управления государственным имуществом

Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество России), согласно постановлению Правительства от 29 декабря 1997 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной полити­ки в области приватизации и управления государственным имущест­вом и координирующим деятельность иных федеральных органов ис­полнительной власти в области управления и распоряжения федераль­ной собственностью. Оно является правопреемником упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по управлению го­сударственным имуществом, Положение о котором было утверждено постановлением Правительства от 4 декабря 1995 г.**

* СЗ РФ. 1998. №1. Ст. 144.

** СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4930.
Министерство имеет свои территориальные органы в субъектах Фе­дерации. Его основные задачи:

реализация на основе законодательства РФ государственной поли­тики приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями;

управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности на территории страны и за рубежом;

осуществление межотраслевой и межрегиональной координации деятельности в сфере приватизации государственного имущества, уп­равления и распоряжения федеральной собственностью;

участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечи­вающей процессы приватизации в реализации государственной поли­тики в области привлечения инвестиций;

принятие решений о приватизации предприятий, находящихся в федеральной собственности, осуществление необходимых преобразо­ваний их организационно-правовой формы и передачи свидетельств о праве собственности на них для продажи Российскому фонду феде­рального имущества;

издание нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, и др.

Министерство наделяет унитарные предприятия имуществом, от­носящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы рас­поряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарным предприятием.

Согласно постановлению Правительства от 5 января 1998 г.*, Мингосимущество России в отношении находящихся в федеральной соб­ственности административных зданий, сооружений и нежилых поме­щений осуществляет: закрепление их на праве оперативного управле­ния или передачу в безвозмездное пользование федеральным органам государственной власти, федеральным государственным учреждениям и федеральным казенным предприятиям; закрепление на праве хозяй­ственного ведения за федеральными государственными унитарными предприятиями; передачу в аренду иным организациям по договору.

* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 264.
В соответствии с постановлением Правительства от 24 июня 1998 г.* решения о высвобождении военного имущества также принимает Мингосимущество по представлению федеральных органов исполни­тельной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба.
* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3080.
Постановлением Правительства от 30 июня 1998 г.* утвержден план поступления в федеральный бюджет доходов от использования феде­рального имущества на 1998—2000 годы. На Мингосимущество возло­жена координация деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти по выполнению плана и контроль за своевременным и полным его выполнением.
* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3200.
Мингосимущество ведет реестр показателей экономической эф­фективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых нахо­дятся в федеральной собственности, а также осуществляет методичес­кое и программное обеспечение работ по ведению реестра, организа­цию защиты информации, контроль за ведением отраслевых и терри­ториальных баз данных. Эта функция возложена на Министерство по­становлением Правительства от 11 января 2000 г.* в целях обеспечения эффективного управления государственным сектором экономики.
* СЗ РФ. 2000. №3. Ст. 274.

Приватизацию имущества, находящегося в собственности субъек­тов Федерации и местных органов государственной власти, организуют комитеты по управлению имуществом, входящие в состав соответствую­щих органов государственного управления, местной администрации. Функции комитета определены Типовым положением о нем, утверж­денным Указом Президента от 14 октября 1992 г.* Комитеты вправе проводить приватизацию, оформлять договоры аренды, запрашивать всю необходимую документацию, выступать представителем фонда имущества.
* Ведомости РФ. 1992. № 43. Ст. 2430.
Мингосимуществу России подотчетен Российский фонд федераль­ного имущества, который является специализированным финансовым учреждением, осуществляющим функции по приватизации передан­ных ему объектов федеральной собственности*. Для этого Фонд реали­зует специальные коммерческие и организационно-контрольные функции: осуществляет продажу объектов приватизации, так как на него возложены полномочия продавца федерального имущества; обес­печивает перечисление в бюджет полученных за проданное имущество денежных средств; осуществляет контроль за соблюдением условий договоров купли-продажи.
* САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4937.
Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и бан­кротству (ФСФО России) — федеральный орган исполнительной влас­ти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные зако­нодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) и финансовом оздоровлении организаций. Федеральная служба осуществляет возло­женные на нее функции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы и представителей на соответствующих терри­ториях. Основными задачами федеральной службы, согласно Положе­нию о ней, утвержденному постановлением Правительства от 1 июня 1998 г.*, являются:
* СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2546.
проведение государственной политики по предупреждению бан­кротства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособ­ных организаций, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства;

исполнение полномочий государственного органа по делам о бан­кротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномочен­ного представлять интересы Российской Федерации по обязательным платежам и Российской Федерации как кредитора по денежным обяза­тельствам при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций;

разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа фи­нансового состояния организаций и контроля за соблюдением ими платежно-расчетной дисциплины.

Федеральный долговой центр при Правительстве Российской Федера­ции создан в целях повышения эффективности организации принуди­тельного исполнения судебных решений, а также актов других органов, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество организа­ций. Основной задачей этого специализированного государственного учреждения, согласно Положению о нем, утвержденному постановле­нием Правительства от 6 января 1998 г.*, является реальная оценка иму­щества и дальнейшая его реализация с целью пополнения казны. Дол­говой центр работает не с государственными предприятиями, а с пред­приятиями, в которых есть частный капитал. Причем в первую очередь на торги выставляются не производственные комплексы, а предметы роскоши, которые имеются у любой коммерческой структуры. Свои задачи Центр осуществляет непосредственно либо через территориаль­ные отделения (филиалы, представительства) или организации, наде­ленные правами и функциями Центра.
* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 267