Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 23 из 42

Глава 17 УПРАВЛЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

§ 1. Организационно-правовая система управления

В результате приватизации государственных и муниципальных предприятий в России стала складываться качественно новая эконо­мическая система, которая строится на рыночных принципах хозяй­ствования, признания свободы предпринимательства, в частности лиц, владеющих частной собственностью, а также субъектов естест­венных монополий. Однако для нормальной жизнедеятельности об­щества, кроме рыночной саморегуляции, обязательно требуется госу­дарственное вмешательство в экономическую и социальную сферы. Полной свободы рыночных отношений не было никогда и ни в одной стране мира. И в России лишь путем усиления государственного ре­гулирования можно укрепить здоровые рыночные механизмы, вклю­чая частную собственность и инициативу. Государственное вмеша­тельство необходимо, чтобы упредить, нейтрализовать стихийные про­цессы, возможные негативные последствия деятельности частных соб­ственников и монополистов. Это вмешательство выражается в осу­ществлении государством антимонопольной политики и регулирова­ния деятельности субъектов естественных монополий, в поддержке предпринимательства.

Антимонопольная политика — это политика, направленная против монополизма, т.е. против абсолютного преобладания на рынке едино­личного поставщика или продавца, против концентрации производст­ва и сбыта в руках некоего хозяйствующего субъекта при его исключи­тельных правах осуществлять экономическую деятельность в опреде­ленной сфере. Монополизм является одной из самых серьезных помех осуществлению радикальных экономических реформ в России, так как позволяет устанавливать цены независимо от себестоимости продук­ции, поскольку если нет конкуренции, нет и снижения цен. Попытки внедрения рыночного механизма при отсутствии реальной конкурен­ции усиливают кризисные явления в экономике.

Государственная программа демонополизации экономики и разви­тия конкуренции на рынках Российской Федерации (основные на­правления и первоочередные меры), утвержденная постановлением Правительства от 9 марта 1994 г.*, устанавливает цели, приоритеты и место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и мероприятия по демонопо­лизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отрас­левом и региональном уровнях, а также ограничения деятельности в этой области. Целью государственной политики демонополизации экономики и развития конкуренции является повышение эффектив­ности общественного производства на основе рыночного регулирова­ния экономических процессов.
* САПП РФ. 1994. №14. Ст. 1052.

Демонополизация экономики и развитие конкуренции взаимосвя­заны с финансовой стабилизацией, антиинфляционными мерами, а также инвестиционной и экспортно-импортной политикой. Положе­ния Государственной программы используются при формировании других федеральных программ, в том числе программ структурной перестройки развития экономики в целом и отдельных ее секторов, а также программ социально-экономического развития регионов.

Прямая защита конкурентной среды и хозяйствующих субъектов от монополизма осуществляется на основании Закона РСФСР от 24 де­кабря 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической дея­тельности на товарных рынках»*.

'СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124.

В ходе экономических преобразований потребовалось создать новое законодательство, определяющее правовые основы деятельнос­ти естественных монополий. 28 февраля 1995 г. были приняты Указы Президента «О мерах по упорядочению государственного регулирова­ния цен (тарифов)»* и «О некоторых мерах по государственному регу­лированию естественных монополий в Российской Федерации»**, а 17 августа 1995 г. — Федеральный закон «О естественных монополи­ях»***. В законе естественная монополия характеризуется как такое со­стояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффек­тивно в отсутствие конкуренции. Государственному регулированию подлежит деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся естественными монополиями. Это, в частности, транс­портировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубо­проводам, производство электрической и тепловой энергии и предо­ставление услуг по их передаче; железнодорожные перевозки в трудно­доступные районы страны; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэродромов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

* СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859.

** Российская газета. 1995.3 марта.

*** СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
Закон определяет правовые основы федеральной политики в отно­шении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естествен­ных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими то­вара для потребителя и эффективное функционирование субъектов ес­тественных монополий.

Закон предусматривает образование федеральных органов испол­нительной власти, которые вправе создавать свои территориальные ор­ганы и наделять их полномочиями в пределах принадлежащей им ком­петенции. Органы регулирования естественных монополий выполня­ют свои задачи и функции, применяя такие меры, как ценовое регули­рование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня; определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления ми­нимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетво­рения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (регули­руемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопаснос­ти государства, охраны природы и культурных ценностей.

Одной из важнейших проблем государственного регулирования экономики является контроль за естественными монополиями, прежде всего в таких отраслях, как электроэнергетика, газовая промышлен­ность, железнодорожный транспорт. Практика показывает, что меха­низм ценового регулирования без жесткого государственного контроля малоэффективен. Необоснованный рост цен и тарифов в этих отраслях в последние годы позволял естественным монополиям (РАО «ЕЭС России», «Газпром», Министерство путей сообщения и др.) увеличи­вать издержки, не заботясь о повышении эффективности. Здесь под­держивается излишняя занятость при заработной плате, намного пре­вышающей среднюю. Не урегулированы платежно-расчетные отноше­ния с потребителями продукции и услуг естественных монополий. В результате эта сфера стала одним из основных источников неплате­жей в народном хозяйстве, а высокие цены и тарифы на услуги естест­венных монополий существенно ограничивают потенциал развития и конкурентоспособности российской промышленности. Поэтому Ука­зом Президента от 28 апреля 1997 г. были одобрены Основные положе­ния структурной реформы в сфере естественных монополий*, которая проводится в жизнь. Особенности признания несостоятельными (бан­кротами) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса и проведения процедур их банкротства определены Федеральным законом от 24 июня 1999 г.**
* СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2132

** СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3179.
В качестве главной цели реформирования естественных монополий признается снижение издержек, повышение эффективности их функ­ционирования, обеспечение «прозрачности» их деятельности и финан­совой отчетности.

Важным направлением в деятельности органов исполнительной власти является реализация государственной политики в области содей­ствия и укрепления предпринимательского сектора экономики страны.

Федеральный закон от 14 июня 1995 г. «О государственной под­держке малого предпринимательства в Российской Федерации»* пре­дусматривает формы и методы государственного стимулирования и ре­гулирования деятельности субъектов малого предпринимательства.
* СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343.
Постановление Правительства от 18 декабря 1995 г. утвердило Фе­деральную программу государственной поддержки малого предприни­мательства в Российской Федерации на 1996 — 2000 годы*. В докумен­те отмечается, что малые предприятия все более последовательно вы­полняют функции накопления капитала, сглаживания острых соци­альных конфликтов, характерных для переходного состояния россий­ской экономики. Однако в развитии малого предпринимательства со­храняется ряд негативных тенденций. Особое беспокойство вызывают недостаточные темпы развития малых предприятий в промышленнос­ти, строительстве и инвестиционной сфере. Поэтому задачами Прави­тельства являются:
* СЗ РФ. 1996. № 2. Cт. 100; 2000. № 8. Ст. 959.

создание правовых, экономических и организационных условий для устойчивого развития малого предпринимательства в качестве важ­нейшего условия подъема и структурной перестройки российской эко­номики;

целенаправленное формирование системы государственной и об­щественной поддержки малого предпринимательства;

создание новых рабочих мест, открытие и поддержка малых пред­приятий в производственной, инновационной и социальной сферах для обеспечения рынка отечественными товарами и услугами, поддер­жание деловой и инновационной активности, развитие конкуренции на рынке товаров и услуг;

инициирование финансово-кредитных и инвестиционных меха­низмов, а также новых источников финансирования предпринимательской деятельности, прежде всего за счет собственных возможнос­тей эффективно развивающихся малых предприятий.

В последние годы наше государство стало уделять особое внимание проблеме производства и продажи алкогольной продукции. Фактически оно отказалось от традиционной государственной монополии на про­изводство алкоголя и его продажу, а ограничилось государственным контролем в этой сфере. Однако несмотря на то, что в 1995— 1998 гг. был принят ряд указов Президента и постановлений Правительства по этим вопросам, органам исполнительной власти не удалось добиться суще­ственного увеличения поступлений налогов в бюджет от продажи ал­когольной продукции. Более того, на российском винно-водочном рынке сложилась парадоксальная ситуация, когда прилавки буквально ломились от спиртного, его реализация увеличилась, а поступления в бюджет становились все меньше и меньше. При этом большинство отечественных ликероводочных заводов оказалось на грани банкрот­ства. Засилье неконтролируемого импорта и подпольной продукции приняло угрожающий характер. Поэтому важнейшей мерой государст­венного контроля стало лицензирование на импорт спиртных напит­ков, а также установление жесткого контроля за изготовлением и про­дажей отечественного алкоголя. Многие меры предусмотрены Феде­ральным законом от 7 января 1999 г. «О государственном регулирова­нии производства и оборота этилового спирта и алкогольной продук­ции»*. Специальные и акцизные марки, повышение требований к ли­цензированию, сертификация, регулирование отпускных цен, изъятие из незаконного оборота спиртосодержащей продукции, установление государственного и общественного контроля и ответственности за на­рушение закона должны, по мнению Правительства, значительно уве­личить ежемесячные поступления в бюджеты всех уровней.

* СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 245 (новая редакция).
Организация управления антимонопольной деятельностью и под­держки предпринимательства представлена на схеме 22.

§ 2. Органы управления антимонопольной и предпринимательской деятельностью

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) является федераль­ным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, не-
Схема 22. Организация управления антимонопольной деятельностью и поддержки предпринимательства

добросовестной конкуренции, развития предпринимательства и кон­куренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением законодательства РФ о защите прав потребителей и о рекламе, о регу­лировании и контроле деятельности субъектов естественных монопо­лий в области связи и на транспорте. Положение о нем утверждено Правительством 12 июля 1999 г.*
* СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3756.
Министерство и его территориальные органы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполни­тельной власти, органами исполнительной власти субъектов Федера­ции, органами местного самоуправления, общественными объедине­ниями и иными организациями.

Основными задачами Министерства являются:

предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

содействие формированию рыночных отношений на основе разви­тия конкуренции и предпринимательства;

осуществление государственного контроля за соблюдением анти­монопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательст­ва, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства РФ о естественных монополиях и о товарных биржах;

проведение государственной политики, направленной на поддерж­ку предпринимательства, в том числе малого и среднего, содействие становлению и укреплению предпринимательского сектора экономи­ки, государственное регулирование, межотраслевая и межрегиональ­ная координация в сфере развития и поддержки малого предпринима­тельства;

государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступ­ной электрической и почтовой связи) и субъектов естественных моно­полий на транспорте (железнодорожные перевозки, услуги транспорт­ных терминалов, портов и аэродромов).

В соответствии с основными задачами Министерство выполняет многие функции. В частности, оно формирует и ведет реестр хозяйст­вующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара более 35%, а также реестры субъектов естественных монополий, в отноше­нии которых осуществляется государственное регулирование и кон­троль; проводит проверки, обобщает практику применения законода­тельства и дает заключения на проекты законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Министерство наделено существенными полномочиями админи­стративного характера: дает обязательные для исполнения предписа­ния; рассматривает факты нарушений антимонопольного законода­тельства, законодательства о защите прав потребителей, государствен­ной поддержке предпринимательства, рекламе, товарных биржах, есте­ственных монополиях и принимает соответствующие решения. Ми­нистерство и его территориальные органы ведут борьбу против кон­кретного проявления монополизма — сговора о ценах, дележе рынков сбыта, объединения систем снабжения и т.п. Принятые им меры в отношении нарушителей законодательства могут оказаться весьма су­ровыми — до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. Это может разорить даже небедные фирмы.

Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК России), согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 13 августа 1996 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с Федераль­ным законом «О естественных монополиях» регулирование деятель­ности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК), а также государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электричес­кую и тепловую энергию в Российской Федерации»**.
* СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4182; 2000. № 2. Ст. 235.

** СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316; 1999. №7. Ст. 880.
Комиссия регулирует и контролирует деятельность субъектов есте­ственных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродук­тов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубо­проводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, вклю­чая ценовое регулирование, а также определение потребителей, подле­жащих обязательному обслуживанию, или установление минимально­го уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в продукции (услугах), реализуемой субъектом естественных монополий.

Комиссия вправе устанавливать тарифы на электрическую энергию на федеральном оптовом рынке и нормативы формирования средств, предназначенных для финансирования и развития Единой энергети­ческой системы России, а также для развития и обеспечения безопас­ности функционирования атомных электростанций. Она рассматрива­ет разногласия, возникающие между региональными энергетическими комиссиями, потребителями, электроснабжение которых осуществля­ется с федерального оптового рынка электрической энергии, и энергоснабжающими организациями по их просьбе, и принимает соответст­вующие решения. В пределах своей компетенции Комиссия принима­ет решения и дает предписания, обязательные для исполнения феде­ральными органами исполнительной власти, органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации, а также организациями независимо от форм собственности и подчиненности.

Региональная энергетическая комиссия субъекта Российской Федера­ции осуществляет свою деятельность согласно Типовому положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 30 декабря 1999 г.* Она образуется решением органа государственной власти субъ­екта Федерации и является его органом исполнительной власти.
* СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 220.
Основные задачи комиссии:

государственное регулирование тарифов на электрическую и теп­ловую энергию, отпускаемую энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправ­ления) потребителям, расположенным на территории субъекта Феде­рации (за исключением потребителей, выведенных на федеральный оптовый рынок электрической энергии (мощности);

достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающего доступность для потребителей продукции (услуг), реализуемой субъек­тами регулирования;

формирование с участием территориальных органов федерального антимонопольного органа конкурентной среды на потребительском рынке электрическую энергии (мощности) субъекта Федерации для повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов;

недопущение установления для потребителей или категорий потре­бителей льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию, предусмотренную законодательством РФ, за счет повышения тарифов на электрический) и тепловую энергию для других потребителей;

решение других задач и функций, указанных в Типовом положении.

Межведомственная комиссия по вопросам реструктуризации субъ­ектов естественных монополий и совершенствования государственной ценовой (тарифной) политики, действующая согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 8 мая 1999 г.*, играет важную роль в обеспечении управления антимонопольной дея­тельностью. В ее состав входят министры, заместители министров, руководители департаментов ряда федеральных органов исполнительной власти, представители ведущих акционерных компаний («ЕЭС Рос­сии», «Газпром» и др.), поступления от которых в основном составляют доходную часть федерального бюджета.

* СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2439.
Основными задачами Комиссии являются:

рассмотрение предложений по реструктуризации субъектов естест­венных монополий, их технологическому, экономическому и юриди­ческому обоснованию, а также определение целей проведения такой реструктуризации;

проведение анализа деятельности субъектов естественных монопо­лий, их взаимодействия с организациями других отраслей экономики;

рассмотрение вопросов демонополизации, развития конкуренции и приватизации в сфере деятельности естественных монополий, а также вопросов организационной структуры и форм собственности субъектов естественных монополий;

рассмотрение вопросов организации и функционирования феде­рального и региональных рынков продукции (услуг) субъектов естест­венных монополий (правила, условия и механизм взаимодействия субъектов рынка, особенности формирования цен (тарифов) для раз­личных потребителей, особенности договорных отношений, порядок доступа к ресурсам), выработка мер по совершенствованию системы государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и по развитию конкуренции;

изучение структуры финансовых потоков и практики осуществле­ния инвестиционного процесса в сферах деятельности субъектов есте­ственных монополий (объекты инвестирования, направления, объе­мы, источники и порядок финансирования инвестиций) с целью их совершенствования;

разработка плана реализации мер по реструктуризации субъектов естественных монополий и представление его в Правительство РФ, а также другие задачи, указанные в Положении.