Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 28 из 42

Глава 22 УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Содержание деятельности органов управления в сфере экологии за последние годы значительно расширилось и стало частью не только хозяйственной сферы, но и социально-культурной (наука, здравоохра­нение) и административно-политической (оборона, юстиция). Эта об­ласть управления превратилась в межотраслевую. Она прямо или кос­венно затрагивает интересы каждого человека.

По утверждению ученых-экологов, защита окружающей среды и природных ресурсов уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных проблем для всего человечества. Основными причинами кризисной экологической ситуации является несоответствие между по­требностями растущего населения на планете и ресурсами истощающейся природы, снижение стабильности биосферы, ухудшение гено­фонда человека, парниковый эффект.

В связи с глобальной угрозой изменения климата страны — члены ООН в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию подписали рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, кото­рая ратифицирована Российской Федерацией 4 ноября 1994 г.* и всту­пила в силу с марта 1995 г.
* СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2927.
В целях выполнения обязательств по реализации этой рамочной Конвенции ООН Правительством нашей страны 19 октября 1996 г. принята Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий»*. Задачами Про­граммы, рассчитанной на 1997—2000 гг., являются: уменьшение ущер­ба от опасных изменений климата; обеспечение органов исполнитель­ной власти информацией о текущих и прогнозируемых изменениях климата и их последствиях; создание научно-технической и норматив­но-правовой базы по предотвращению опасных изменений климата и адаптации развития экономики России к изменениям климата.
* СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5012.
Для России характерен крайне низкий уровень осознания обста­новки, сложившейся в экологической среде. Это особенно заметно в отношении использования Севера, весьма чувствительного к челове­ческому воздействию. Уязвимыми к изменениям климата являются сельское, лесное и водное хозяйство. Это связано главным образом с перераспределением осадков и увеличением числа засух. Значительны размеры территорий, пораженных водной и ветровой эрозией почв. В ряде областей в крайне неудовлетворительном состоянии находятся мелиорированные земли. Почвы, леса, животный мир деградируют. В результате — много экологически бедственных территорий (Байкал, Каспийское море, Курилы, Ладожское озеро, бассейн Волги, Алтай, Уральский регион). Практически половина населения живет в небла­гоприятных экологических условиях, особенно в Кемеровской области и Башкирии, и в таких крупных городах, как Москва, Нижний Новго­род, Екатеринбург, Самара. Основные источники загрязнения среды — экологически опасные предприятия, а в крупных городах — автотранс­порт (на его долю приходится 70%). Ущерб от экологических правона­рушений вплотную приблизился к половине национального дохода. В то же время в силу различных причин проблемам защиты природных ресурсов и охраны окружающей среды уделяется явно недостаточно внимания*.
* Российские вести. 1997. 23 и 28 янв.
Совершенно очевидно, что управление в сфере экологии должно осуществляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических факторов. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосос­тояния.

Система экологического законодательства РФ состоит из двух под­систем — природоресурсового и природоохранительного. Природоресурсовое посвящено рациональному использованию природных ре­сурсов. Это — Земельный кодекс, Лесной кодекс*, Водный кодекс**, Федеральный закон «О недрах»*** и др.
* СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610.

** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 1996. № 5. Ст. 490.

*** СЗ РФ. 1995. №10. Ст. 823; 1999. №7. Ст. 879; 2000. №2. Ст. 141.
Система природоохранительного законодательства включает в себя значительное количество нормативных правовых актов. Они регулиру­ют отношения в сфере взаимодействия общества и природы ради со­хранения природных богатств и естественной среды обитания челове­ка, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйствен­ной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окру­жающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений. Важнейшими из таких норматив­ных актов являются Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»* Федеральные законы от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»**, от 19 июля 1998 г. «О гидроме­теорологической службе»***, от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»****, постановление Правительства от 10 января 1999 г. «О феде­ральной целевой программе «Охрана лесов от пожаров на 1999—2005 годы»**** и др.
* Ведомости РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457.

** СЗ РФ. 1995. №48. Ст. 4556.

*** СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.

**** СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

***** СЗ РФ. 1999. №4. Ст. 554.
Таким образом, по вопросам экологии имеется обширный массив нормативного материала. Однако на практике многие его положения нарушаются, а природе наносится огромный ущерб. Имеется и ряд острых текущих проблем, например, по использованию, хранению и унич­тожению ядерных отходов; ликвидации химического оружия; исполь­зованию отходов производства и потребления; сохранению националь­ных парков и других важных объектов природной среды; по вопросу экологического воспитания населения и борьбе с браконьерством*.
* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009; № 30. Ст. 3789; 1999. № 18. Ст. 2220.
Главная роль в реализации требований действующего законода­тельства принадлежит государственным органам.

Структуру федеральных органов исполнительной власти возглавля­ет Правительство, на которое ст. 6 Закона «Об охране окружающей при­родной среды» возложен ряд задач. Правительство:

осуществляет реализацию государственной экологической полити­ки и соответственно разработку и реализацию государственных, меж­государственных и региональных экологических программ;

координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, учреждений и организаций в области охраны окружающей при­родной среды;

устанавливает порядок образования и использования внебюджет­ного экологического фонда;

устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, разме­щения отходов;

устанавливает порядок определения платы и ее предельных разме­ров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздей­ствия;

принимает решение о прекращении деятельности предприятий, уч­реждений и организаций, независимо от форм собственности и подчи­нения, в случае нарушения ими природоохранительного законодатель­ства.

Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере экологии играют Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России. В этой деятельности в соответствующих сферах участвуют и другие федеральные органы исполнительной власти — министерства: сельского хозяйства и продовольствия; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий; государственные комитеты: по земельной политике; по рыбо­ловству; федеральные службы: геодезии и картографии, по гидромете­орологии и мониторингу окружающей среды; пограничная служба, а также федеральные надзоры. Кроме того, в охране окружающей среды немалая роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, гражданам и их обще­ственным объединениям (движение «зеленых» и др.).

Организация управления в сфере экологии представлена на схеме 27.
Схема 27. Организация управления в сфере экологии

§ 2. Органы управления в области экологии

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 17 мая 1997 г.*, является федеральным органом испол­нительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ре­сурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти в случаях, установленных феде­ральными законами, указами Президента и постановлениями Прави­тельства.
* СЗ РФ. 1997. №21. Ст. 2483.
Кроме того, Министерство является государственным органом уп­равления государственным фондом недр, специально уполномочен­ным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а также в пределах своей компетенции специально уполномоченным государственным органом в области охраны окру­жающей природной среды.

Министерство осуществляет возложенные на него полномочия не­посредственно либо через свои территориальные органы*.
* СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4628.
Основные задачи Министерства: управление государственным фондом недр, использованием и охраной водного фонда; государствен­ный контроль за геологическим изучением, рациональным использо­ванием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов; организация противопаводковых мероприятий; контроль за исполне­нием недропользователями и водопользователями условий лицензий.

Постановлением Правительства от 6 марта 1998 г, утверждена Кон­цепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» и определены первоочередные мероприятия по улучшению водоснабжения населения*. Реализация этих мероприя­тий возложена на Министерство природных ресурсов и ряд других фе­деральных органов исполнительной власти и рассчитана до 2010 г. Главная цель программы — обеспечить население питьевой водой нор­мального качества и в достаточном количестве, добиться улучшения состояния здоровья населения и социально-экологической обстановки в стране, охраны и рационального использования питьевого водоснаб­жения.
* СЗ РФ. 1998. №11. Ст. 1294.
МПР России наделено широкими административными полномо­чиями. Это утверждение инструкций, правил, методических и нормативно-технических документов по вопросам своей компетенции; осу­ществление государственного контроля за соблюдением законодатель­ства о недрах, водного законодательства организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, гражданами и дача обязательных для исполнения предписаний по устранению на­рушений. Положением, утвержденным постановлением Правительст­ва от 2 февраля 1998 г.*, предусмотрены широкие права государствен­ных инспекторов по геологоконтролю, а также по привлечению к от­ветственности нарушителей законодательства в этой области.
* СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 756.
В недрах России таится много полезных ископаемых: Эти природ­ные богатства — основа выживания России в настоящем и будущем. Наше государство обладает также большим лесным хозяйством, кото­рое составляет важную часть экономики страны. Масштабы россий­ских лесов, их климаторегулирующая роль и биосферная значимость, а также промышленный потенциал привлекают внимание к ним миро­вого сообщества. Ведь Россия располагает примерно четвертью мировых запасов древесины. К сожалению, возможности лесного хозяйства России, расчетная лесосека которой составила в 1999 г. 504 млн. м³ древесины, не используется в значительной мере*.
* Известия. 2000. 26 янв.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и дру­гие специальные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства, является Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз). Положение о ней утверждено Правительством 10 февраля 1998 г.* Служба осуществляет возложенные на нее полномочия непосредствен­но и через свои территориальные органы (управления лесным хозяйст­вом)**. В систему Службы входят органы управления лесным хозяйст­вом в субъектах Федерации, лесхозы, а также национальные парки федерального значения. Национальные парки осуществляют государ­ственное управление в области использования, охраны, защиты лесно­го фонда и воспроизводства лесов на соответствующей территории лес­ного фонда и обладают правами лесхозов.


* СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 945.

** СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4641.
Для практической деятельности этого государственного органа особо важное значение имеет постановление Правительства от 1 июня 1998 г. «Об утверждении Порядка осуществления Федеральной служ­бой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, за­щитой лесного фонда и воспроизводством лесов»*.
* СЗ РФ. 1998. № 23. От. 2547.
Государственный комитет Российской Федерации по охране окру­жающей среды (Госкомэкология России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 26 мая 1997 г.*, яв­ляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функ­циональное регулирование в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологическо­го разнообразия, обращения с отходами, за исключением радиоактив­ных, в части, касающейся соблюдения требований природоохранительного законодательства.
* СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2605; 1999. № 30. Ст. 3787.
Госкомэкология России осуществляет государственный экологи­ческий контроль, государственную экологическую экспертизу и управ­ление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в ее ведении, и несет от­ветственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды.

Госкомэкология России и территориальные органы этого Комитета являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды, государ­ственной экологической экспертизы, а также в пределах своей компе­тенции в области обращения с отходами, осуществления государствен­ного контроля за использованием и охраной земель, в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно постановлению Правительства от 24 ноября 1999г*. Госкомэкология России является также специально уполномоченным фе­деральным органом исполнительной власти в области охраны атмо­сферного воздуха. Свою деятельность в этой области Комитет осущест­вляет совместно с Министерством здравоохранения РФ, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, другими федеральными органами исполнительной власти в пре­делах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
* СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5866
Основными задачами Госкомэкологии России в области охраны ок­ружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохране­ния биологического разнообразия и обращения с отходами являются:

осуществление государственной политики, государственного уп­равления и контроля;

межотраслевая координация деятельности органов исполнитель­ной власти и организаций;

организация и осуществление государственного экологического контроля, государственного контроля за охраной атмосферного возду­ха, а также в пределах своей компетенции государственного контроля за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов и объектов;

формирование нормативно-правовой и инструктивно-методичес­кой базы и проведение единой научно-технической политики;

регулирование в пределах своей компетенции совместно с другими федеральными органами исполнительной власти природопользования в целях охраны окружающей среды, обеспечения экологической без­опасности и сохранения биологического разнообразия;

организация мониторинга источников антропогенного воздейст­вия на окружающую природную среду и мониторинга животного и растительного мира (кроме лесов);

обеспечение населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией;

реализация обязательств России, вытекающих из ее членства в меж­дународных организациях и участия в международных договорах, осу­ществление международного сотрудничества;

формирование системы особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении Комитета, осуществление в пределах своей компетенции государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, управ­ление находящимися в ведении Комитета объектами природно-заповедного фонда Российской Федерации, ведение Красной книги Рос­сийской Федерации;

в пределах своей компетенции охрана континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, их живых и неживых ресурсов в целях защиты морской среды, экономи­ческих и иных законных интересов страны.

В Положении о Госкомэкологии подробно изложены его полномо­чия по осуществлению перечисленных задач. Решения Комитета и его территориальных органов по вопросам, отнесенным к их компетен­ции, обязательны для органов исполнительной власти, юридических и физических лиц.

Должностные лица Комитета и его территориальных органов, осу­ществляющих государственный экологический контроль, названы в постановлении Правительства от 17 июля 1995 г.* Они являются по должности одновременно государственными инспекторами по охране природы. Учитывая особенности их правового положения, постанов­лением Правительства от 5 января 2000 г. для них введена форменная одежда и знаки различия**.
* СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2942; 1997. № 43. Ст. 4996.

** СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 250.
Из числа перечисленных выше специально уполномоченных госу­дарственных органов в области экологии* подробно остановимся лишь на Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Оно имеет свои войска, специальную технику и авиа­цию, а также различные центры и отряды, способные к быстрым опера­тивным действиям в случае возникновения любых чрезвычайных ситуа­ций. Согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 2 августа 1999 г.**, к его функциям в области экологии относятся:
* СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 302.

** СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4042.
осуществление на федеральном уровне управления единой государ­ственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных си­туаций, а также руководство функционированием и развитием феде­ральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетря­сений;

разработка и реализация федеральных целевых программ в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций, а также по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф;

организация совместно с заинтересованными федеральными орга­нами исполнительной власти разработки концепций и предложений, касающихся режимов природопользования, безопасного проживания населения и хозяйственной деятельности на радиоактивно загрязнен­ных территориях;

методическое руководство совместной деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам защиты граждан, пострадавших от радиационных аварий и катастроф, а также реабилитации территорий, подвергшихся радиоак­тивному загрязнению, и контроль за осуществлением мероприятий в этой области.

В своей деятельности МЧС России руководствуется требованиями Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера»*. Он определяет общие организационно-правовые нормы в об­ласти защиты российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, всего земельного, водного, воздушного пространства России или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера. Чрезвычайная ситуация — это обстановка на опреде­ленной территории, сложившаяся в результате аварий, опасного при­родного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, кото­рые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные ма­териальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Вспомним хотя бы землетрясения последних лет, в том числе на Саха­лине, или паводковые стихии, захлестнувшие гигантские площади в различных регионах России, особенно в Приморском крае.
* СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
Некоторые функции в сфере экологии выполняет Министерство обороны РФ. С 1992 г. в его составе существует Управление экологии и специальных средств защиты, а в округах и по видам, родам войск име­ются специальные экологические инспекции*. Главная задача этих ор­ганов — организация и координация правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах с целью максимального уменьшения последст­вий воздействия военной деятельности на окружающую среду, обеспе­чение защиты личного состава, действующего в экстремальных услови­ях, обязательная экологическая экспертиза при проведении учений.
* Российская газета. 1996.27 нояб.
Указом Президента от 29 августа 1997 г.* на Федеральную погранич­ную службу Российской Федерации (ФПС России) возложено решение задач по обеспечению охраны биологических ресурсов территориаль­ного моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также по осуществлению государст­венного контроля в этой сфере.
* СЗ РФ. 1997. № 35. Ст. 4060.
В соответствии с постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. «О мерах по улучшению экологического образования населения»* об­разована Межведомственная комиссия по экологическому образова­нию населения для координации деятельности в этой сфере федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также заинтересованных организаций. Цель Комиссии — разработка государственной стратегии экологического образования в России и программы ее реализации.
* СЗ РФ. 1994. №29. Ст. 3037.