Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 27 из 42

Глава 21 УПРАВЛЕНИЕ СТРОИТЕЛЬНО-ЖИЛИЩНЫМ КОМПЛЕКСОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Особенностью управления строительно-жилищным комплексом является то, что на федеральном уровне оно осуществляется единым органом — Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Он выполняет в основном функ­ции координации и функционального регулирования деятельности, а другие вопросы управления в сфере строительства решают почти все федеральные органы отраслевой и межотраслевой компетенции. Что же касается управления жилищно-коммунальной сферой, то оно нахо­дится преимущественно в компетенции органов исполнительной влас­ти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Важнейшими нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере являются: Федеральные законы от 19 июля 1995 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации»*, от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»**, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики»***, Градостроительный кодекс РФ 1998 г.****. Положение о государственном учете жилого фонда в Российской Федерации, утвержденное Прави­тельством 13 октября 1997 г.*****, и постановление Правительства от 29 марта 1999 г. «Вопросы реализации президентской программы «Го­сударственные жилищные сертификаты»******.
* СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2868.

** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473.

*** Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Ст. 876.

**** СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

***** СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.

****** СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1726.
Основное внимание федеральных органов исполнительной власти в современных условиях сосредоточено на реформировании жилищно-коммунальной сферы и на реализации государственной политики в промышленном и жилищном строительстве.

Жилищная сфера — одна из важнейших составных частей экономи­ки России. Эта область народного хозяйства включает в себя строитель­ство и реконструкцию жилья, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его со­держание и ремонт.

Жилой фонд — совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, слу­жебные жилые помещения и иные жилые помещения, пригодные для жилья.

Различаются виды жилищного фонда: государственный, муници­пальный, общественный и частный.

Коммунальное хозяйство подразделяется на группы объектов: санитарно-техническое (водопроводы, канализация, предприятия по очистке городов); энергетические (электростанции, котельные, тепло­вые, электрические и газовые сети); транспортные (троллейбусы, трам­ваи); объекты внешнего благоустройства (путепроводы, зеленые на­саждения, мостовые, тротуары, водостоки, набережные, уличное осве­щение и др.).

Жилищно-коммунальное хозяйство в настоящее время находится в кризисном состоянии, которое во многом вызвано объективными об­стоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от моно­польной роли инвестора, подрядчика и собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила ситуацию. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию; капи­тальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам; упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства.

Поэтому Правительством принимаются меры для изменения сло­жившейся ситуации. Основная цель преобразований в жилищно-коммунальной сфере состоит в устранении противоречий между коммер­ческой устойчивостью предприятий коммунального хозяйства, обслу­живающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.

Большинство россиян оплачивают лишь часть расходов жилищно-коммунальной сферы — остальное возмещают местные бюджеты, под­питывающиеся, в свою очередь, за счет трансфертов из центра. Города и села тратят на обслуживание коммунального хозяйства до 70% всех средств местных бюджетов, что, конечно, является непосильным бре­менем для большинства территорий. В то же время дальнейшее увели­чение доли населения в оплате коммунальных расходов в условиях его массового обнищания весьма проблематично*.
* Российская газета. 1999. 22 янв.
Учитывая это, Правительство 2 августа 1999 г приняло постановле­ние «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»*. В нем указана струк­тура платежей граждан (кроме собственников частных домовладений) и порядок оплаты отдельных видов коммунальных услуг. Органам ис­полнительной власти и органам местного самоуправления рекомендо­вано: обеспечивать оформление договоров найма жилого помещения между нанимателями и собственниками жилья; перевести обслужива­ние жилищного фонда полностью на конкурсную основу; разработать и утвердить стандарты качества предоставляемых услуг; предусмотреть при формировании расходных статей бюджетов соответствующего уровня выделение средств на компенсацию затрат, связанных с предо­ставлением гражданам субсидий.
* СЗ РФ. 1999. № 33. Ст. 4116.
В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом про­житочного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. При этом в семье, в которой совокупный доход на одного человека не превышает установленного прожиточного минимума, собственные расходы на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать половины установленного федеральным зако­ном минимального размера оплаты труда на одного человека. Такой порядок имеет своей целью создать условия, чтобы дотации шли в пользу малообеспеченных, а «богатые» должны платить за свое жилье полностью.

Постановлением Правительства от 11 января 2000 г. одобрена Кон­цепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Рос­сийской Федерации*. В Концепции отмечается, что главным позитив­ным итогом реформ стал существенный рост доли жилья, возводимого за счет средств индивидуальных застройщиков. В настоящее время 57% всего жилищного фонда в России находится в частной собственности. В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищном строительстве задача государства заключается в поддержании платеже­способного спроса различных слоев населения на рынке жилья за счет создания условий для развития рыночных механизмов мобилизации внебюджетных ресурсов общества и направления их в кредитно-финансовую сферу посредством развития системы долгосрочного жилищ­ного ипотечного кредитования, перехода от практики строительства жилья за счет бюджетных средств и его последующего бесплатного распределения к приобретению населением готового жилья на свобод­ном рынке за счет собственных и кредитных средств. За государством по-прежнему остается и функция обеспечения жильем на условиях социального найма тех граждан, которые по уровню дохода не в состо­янии приобрести жилье в собственность даже с помощью долгосроч­ного кредита и безвозмездных субсидий, покрывающих часть стоимос­ти жилья.

* СЗ РФ 2000 № 3. Ст. 278
Организация управления жилищно-строительным комплексом представлена на схеме 26.
Схема 26. Организация управления жилищно-строительным комплексом

§ 2. Органы управления строительно-жилищным комплексом

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на колле­гиальной основе межотраслевую координацию и функциональное ре­гулирование деятельности в области строительства, архитектуры, гра­достроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами ис­полнительной власти субъектов Федерации. Положение о нем утверж­дено постановлением Правительства от 24 ноября 1999 г.*
* СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.
Госстрой России и органы архитектуры и градостроительства субъ­ектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в области регулирования строительства, градостроительной деятельности и архитектуры образуют единую систему органов испол­нительной власти Российской Федерации.

В ведении Госстроя России находятся государственные унитарные предприятия, учреждения и организации.

Госстрой России обеспечивает контроль за реализацией жилищно­го законодательства РФ и координирует совместно с органами испол­нительной власти субъектов Федерации деятельность по реформирова­нию жилищно-коммунального хозяйства.

Основными задачами Госстроя России являются:

осуществление межотраслевой координации и функционального регулирования деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной сферы, жилищно-коммунального хо­зяйства, производства строительных материалов, конструкций и де­талей;

контроль за реализацией конституционных прав граждан на жили­ще на доступных условиях, защищенность и неприкосновенность жи­лища, свободу в выборе места жительства, реализация совместно с ор­ганами исполнительной власти субъектов Федерации жилищного за­конодательства РФ, а также установление порядка ведения техничес­кого учета жилищного фонда, организация ведения соответствующей учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документа­ции и обеспечение ее хранения в архивах бюро технической инвента­ризации и объединенном архиве Госстроя России;

координация деятельности органов исполнительной власти субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления по реформирова­нию жилищно-коммунального хозяйства путем постепенного перевода его на самоокупаемость, обеспечению его надежной и устойчивой ра­боты и осуществлению мер по демонополизации и созданию конку­рентной среды;

участие совместно с Министерством юстиции РФ, Министерством государственного имущества РФ и Государственным комитетом РФ по земельной политике в создании системы регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним, обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих техничес­кую инвентаризацию в субъектах Федерации и муниципальных обра­зованиях;

участие совместно с Государственным комитетом РФ по земельной политике в создании государственного земельного кадастра и государ­ственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности;

участие в разработке и реализации мер государственной поддержки с целью привлечения инвестиций и кредитных ресурсов, включая кре­диты международных финансовых организаций, в строительство, про­мышленность строительных материалов, конструкций и деталей, жи­лищную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, а также в учет не­движимости;

участие в организации разработки и реализации федеральных целе­вых программ по обеспечению жильем определенных законодательст­вом РФ категорий граждан, включая реализацию президентской про­граммы «Государственные жилищные сертификаты».

Положением подробно определены функции и права Комитета по реализации указанных задач. В частности, он осуществляет во взаи­модействии с заинтересованными федеральными органами исполни­тельной власти разработку федеральных градостроительных нормати­вов и правил, нормативно-технических документов в области градо­строительства, проектирования и инженерных изысканий, а также инженерно-технических мероприятий по гражданской обороне, за­щите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утверждает и издает указанные документы. Комитет организует и осуществляет государственный архитектурно-строительный надзор за соблюдением хозяйствующими субъектами обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в области строительства и промышленности стро­ительных материалов, конструкций и деталей, а также контроль за качеством оказываемых жилищно-коммунальных услуг и продукции предприятий промышленности строительных материалов, конструк­ций и деталей; приостанавливает строительство объектов, производство строительных материалов, конструкций и деталей при выявлении нарушений обязательных требований нормативных документов в области строительства, применяет в установленном порядке соответст­вующие санкции.

Низовыми звеньями управления жилищно-коммунальным хозяй­ством являются: тресты, жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), жилищно-коммунальные отделы (ЖКО), дирекции по эксплу­атации зданий (ДЭЗ), ремонтно-эксплуатационые управления (РЭУ), домоуправления.

Характерной чертой для жилищно-коммунальной сферы является то, что многие вопросы решаются местными органами. Согласно Фе­деральному закону от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации»*, к вопро­сам местного значения относятся:
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

регулирование планировки и застройки территорий муниципаль­ных образований;

создание условий для жилищного и социально-культурного стро­ительства;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

благоустройство и озеленение территории муниципального образо­вания;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др.

Для рассмотрения межотраслевых и межрегиональных вопросов су­ществует Межведомственный совет по вопросам архитектуры, стро­ительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Постановлением Правительства от 27 февраля 1999 г. утверждено Положение о Правительственной комиссии по реформированию жи­лищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации*, Ее ос­новные задачи: разработка предложений по реализации социально-экономических преобразований жилищно-коммунального хозяйства, а также осуществление контроля за соблюдением мер социальной за­щиты населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг; координация работы по подготовке предложений и проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
* СЗ РФ. 1999. №10. Ст. 1252
Государственная жилищная инспекция в Российской Федерации, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Прави­тельства от 26 сентября 1994 г.*, осуществляет контроль за обеспечени­ем прав и законных интересов граждан и государства при предоставле­нии населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требо­ваниям федеральных стандартов качества, использованием и сохран­ностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
* СЗ РФ. 1994. № 23. Ст. 2566; 1995. № 10. Ст. 894; 1997. № 42. Ст. 4788.
Федеральная служба специального строительства при Правительстве Российской Федерации (Спецстрой России) образована в соответствии с Указом Президента от 27 августа 1999 г.* вместо упраздненного Феде­рального управления специального строительства при Государствен­ном комитете РФ по строительству и жилищно-коммунальному ком­плексу.
* СЗ РФ. 1999. № 35. Ст. 4303.
Задачи нового органа те же — обеспечение организации работ в области специального строительства в интересах обороны и безопас­ности государства. Он осуществляет управление входящими в его со­став инженерно-техническими и дорожно-строительными воинскими формированиями.