Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 15 из 42

Глава 11 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА

§ 1. Юрисдикционные производства

Как уже было сказано, необходимость в такой процессуальной форме деятельности государственных органов (исполнительных, су­дебных) возникает при решении административно-правовых споров и применении, когда требуется, мер государственного воздействия за со­вершенные проступки.

Объектом процесса в таких случаях являются общественные отно­шения, регулируемые различными отраслями права — административ­ного, трудового, финансового, гражданского и другими (но, безуслов­но, за исключением уголовного), если они находятся в сфере правомо­чий органов государственного управления — исполнительной власти.

Субъект такого вида административного процесса — это сторона в процессе, защищающая свой законный, как она полагает, интерес, свое право, оспариваемое или нарушаемое другой стороной. Естест­венно, каждая сторона обладает совокупностью процессуальных прав и обязанностей, находясь в корреспондирующих отношениях с другой. Но характер этих прав и обязанностей, а также их объем различны, поскольку в каждом отдельном случае правовое положение участников процесса различно, зависит от материальной нормы, применяемой в рассматриваемом случае, особенностей административного процесса для данной отрасли права.

Как и в любом административном правоотношении, одной из сто­рон административно-процессуального отношения всегда является орган (должностное лицо), осуществляющий государственно-власт­ную деятельность. Обычно это орган исполнительной власти (напри­мер, государственная инспекция), в отдельных случаях — суд, судья. Эти компетентные органы (должностные лица) вправе издавать власт­ные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела, — они оформляют протоколы, принимают постановле­ния, отменяют и изменяют их, исполняют постановления, выступая при этом в двух качествах: как инстанция, разрешающая дело, и как сторона административного процесса. В том случае, когда орган уп­равления («властвующая» сторона) не уполномочен разрешать дело (например, при обжаловании его действий в вышестоящую инстан­цию), он выступает как сторона административного процесса.

Другой стороной процесса являются лица, защищающие свои права (интересы): граждане, государственные, негосударственные ор­ганизации, их должностные лица, органы прокуратуры (например, принося протест в порядке общего надзора на административное взыс­кание), а также субъекты, участвующие в процессе в качестве свидете­лей, экспертов, потерпевших, лиц, представляющих интересы государ­ственных и общественных организаций или граждан.

Порядок разрешения дел в сфере исполнительной власти исходит из принципов административного процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников процесса (примени­тельно к его стадиям).

Принципами административного процесса являются: законность; объективность; равенство сторон перед законом; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; глас­ность; открытость; экономичность; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.

Сущность административно-юрисдикционного производства можно показать на примере рассмотрения дел об административных пра­вонарушениях (см. схему 16).

Общие нормы, регулирующие этот вид производства, содержатся в КоАП (ст. 199 — 310). Особенности производства по отдельным кате­гориям административных правонарушений предусматриваются рядом специальных норм.
Схема 16. Производство по делам об административных правонарушениях


Задачи производства по делам об административных правонаруше­ниях состоят, главным образом, в своевременном, полном и объектив­ном выяснении обстоятельств дела, разрешении его в точном соответ­ствии с законом и обеспечении исполнения вынесенного постановле­ния, а в конечном итоге — в укреплении законности и правопорядка.

Данный вид производства включает в себя определенные стадии. Стадией считается такая относительно самостоятельная часть последо­вательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с об­щими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков со­вершения процессуальных действий и характера оформляемых процес­суальных документов. Укрупненно к стадиям относятся: обязательная – административное расследование и направление материалов по подведомственности; рассмотрение дела компетентным органом и принятие постановления; факультативная – обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; безусловно обязательное исполнение постановления, вынесенного по делу.

В стадии административного расследования совершаются такие процессуальные действия, как собирание и фиксирование (документа­ция) доказательств, оформление протокола о возбуждении дела, реше­ние вопроса о приостановлении или прекращении производства. Ос­нованием для возбуждения дела об административном производстве является совершение административного проступка, о чем составляет­ся протокол. Согласно КоАП, правом составлять протоколы обладают работники милиции и государственных надзорных органов, инспекто­ра государственных инспекций, общественные контролеры и некото­рые другие правомочные лица. Как важную гарантию законности КоАП предусматривает обязательные реквизиты протокола (ст. 235) и случаи, когда он не составляется (ст. 237). Установлены и меры обеспе­чения производства по делам, в частности административное задержа­ние; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством и освидетельство­вание на состояние опьянения.

Чтобы обеспечить установление истины по делу, КоАП определяет процедуру его подготовки, порядок и сроки рассмотрения. Дело рас­сматривается по подведомственности, в присутствии правонарушите­ля, а в его отсутствие — лишь в случаях, когда он был своевременно извещен и от него не поступило просьбы об отложении дела. Рассмот­рев дело, орган (должностное лицо) выносит постановление о наложе­нии административного взыскания либо о прекращении дела произ­водством. Постановление объявляется немедленно, его копия вручается или высылается лицу в течение трех дней. Данное постановление — индивидуальный акт управления и поэтому должно отвечать всем тре­бованиям, к нему предъявляемым.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим. Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также путем обращения за защитой в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение по­становления до рассмотрения жалобы или протеста.

Раздел V КоАП подробно регулирует порядок исполнения поста­новления о наложении административных взысканий. Его соблюдение также является гарантией защиты прав граждан, привлекаемых к адми­нистративной ответственности. Исполнение постановления состоит в практической реализации административного взыскания, назначенно­го нарушителю; оно возлагается на различные органы, указанные в КоАП. Соответствующие производства различаются в зависимости от мер административного взыскания. Например, при исполнении поста­новления о наложении штрафа могут быть два варианта — доброволь­ный и принудительный. Постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение органами внутренних дел.

Примером специальных норм, принятых в дополнение к нормам КоАП, являются нормы, содержащиеся в названном выше Федераль­ном законе от 8 июля 1999 г., направленном на обеспечение государст­венного регулирования производства и оборота этилового спирта, ал­когольной и спиртосодержащей продукции, защиту прав потребите­лей, охрану жизни и здоровья людей. Так, определяя подведомствен­ность дел об административных правонарушениях этой категории, закон установил, что составлять протокол, применять меры обеспече­ния и совершать иные процессуальные действия вправе уполномочен­ные должностные лица органов внутренних дел, налоговых органов, органов налоговой полиции, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов государственной инспекции по надзору за государственными стандартами и обеспечением единства измерений, органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Дела рассматриваются руководи­телями федеральных органов исполнительной власти и уполномочен­ными руководителями управлений (департаментов) этих органов, а также руководителями их территориальных органов в субъектах Федерации, районах, городах, районах в городах и приравненных к ним административно-территориальных образованиях.

Наложение административного взыскания в виде конфискации у нарушителя этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про­дукции, а также оборудования и сырья, находившихся у него на закон­ных основаниях, относится к компетенции районных судов (мировых судей).

Федеральным законом подробно урегулированы также другие осо­бенности, характеризующие поводы и основания к возбуждению дела, меры обеспечения производства по этим делам, протокол об админи­стративном правонарушении и сроки его составления, административ­ное расследование дела, постановление по делу и сроки наложения административного взыскания, порядок обжалования и исполнения постановления по делу.

Вопросы применения административных взысканий за нарушение таможенных правил очень подробно урегулированы Таможенным ко­дексом (ст. 289—386, 449—454).

Что касается дисциплинарного производства, производства по жа­лобам* и других видов юрисдикционного производства, то каждый из них имеет свои особенности. Они изложены во многих нормативных актах и урегулированы в разной степени.
* Эти вопросы освещены соответственно в главах 4 и 12.

§ 2. Процедурные производства

Для решения определенных вопросов в сфере исполнительной власти, учитывая их важность, государством установлены специальные процессуальные правила, реализация которых и составляет понятие того или иного процедурного производства.

К их числу относится прежде всего лицензионно-разрешительное производство.

Лицензионное производство является одной из самых распростра­ненных форм разрешительной системы. Оно урегулировано федераль­ным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Полномочия по осуществлению лицензионной деятельности предоставляются соответствующим исполнительным органам Правительством, которое утверждает положения о лицензировании различных видов деятельности. Лицензия — это разрешение (право) на осущест­вление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюде­нии лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Законом определены виды деятельности (их более 200), на осуществле­ние которых требуются лицензии, полномочия лицензирующих орга­нов, порядок принятия решения о выдаче лицензии на основании представленных документов, срок действия и приостановления дейст­вия лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, формирования и ведения реестров лицензий и т. д. Соблю­дение этих организационных процедур призвано обеспечивать реали­зацию лицензирующими органами своей компетенции, осуществление соответствующих видов предпринимательской деятельности предпри­ятиями, организациями и учреждениями независимо от организацион­но-правовой формы, а также физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Разрешительная система, предусмотренная Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии»* имеет своей целью регламентацию деятельности органов Министерства внутренних дел РФ, государственных органов, государственных и негосударственных организаций, а также граждан, непосредственно связанной с обеспечением общественного порядка и безопасности. Разрешительная система в этой сфере представляет собой совокупность правил, регулирующих организацию деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных раз­решений (лицензий) на занятие видами деятельности, производства­ми, работами (оказание услуг), подлежащими лицензированию в сис­теме МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятель­ности, производств, работ (услуг). На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия.
* СЗ РФ.1996. №51. Ст. 5681.
Разрешительная система распространяется и на проведение собра­ний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.

Регистрационное производство включает в себя прежде всего дейст­вия органов Министерства юстиции РФ и его территориальных орга­нов по государственной регистрации актов органов исполнительной власти, уставов общественных и религиозных организаций, регистра­ции юридических лиц и прав на недвижимость. При Министерстве юстиции РФ имеется Государственная регистрационная палата, кото­рая передана в его ведение из Министерства экономики РФ в соответ­ствии с постановлением Правительства от 5 сентября 1998г.* Органами внутренних дел и местной администрацией осуществляется регистрационный учет граждан в соответствии с правилами регистрации и сня­тия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства от 17 июля 1995 г.**
* СЗ РФ. 1998. №37. Ст. 4616

** СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2939.
Особо важную роль в обеспечении эффективной деятельности го­сударственного аппарата играет производство по подготовке правовых актов управления.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство* предусматри­вает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.
* САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598; № 41. Ст. 3919; СЗ РФ. 1996. № 19 Ст. 2257; 2259; № 33. Ст. 3982; 1998. № 27. Ст. 3176.
Подготовка акта исполнительной власти обычно производится самим органом, в компетенцию которого входит его издание, или, по его поручению, одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями, должностными лицами. Проекты актов управления могут разрабатываться группами специалистов, могут создаваться экс­пертные группы по различным вопросам, в том числе относительно стоимости предусмотренных мероприятий. Согласование проекта осу­ществляется заинтересованными органами, все нормативные акты должны быть согласованы с юридической службой.

Распоряжением Президента от 5 февраля 1993 г.* был установлен порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Пре­зидента. Определено, что указами оформляются решения Президента, имеющие нормативный характер, а также о назначении и освобожде­нии от должности руководителей федеральных органов и иных струк­тур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государствен­ными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий, помиловании.
* САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598
Решения Президента по оперативным, организационным и кадро­вым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений, которые не должны содержать предписаний, имеющих нормативный характер. Распоряжением Президента от 3 августа 1996 г.* установлено, что проект указа или распоряжения Президента после прохождения необ­ходимых согласований в Правительстве и Администрации Президента Заправляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента, а затем в Канцелярию Президента для согласования с соответствующими его помощниками. Решение о готовности проекта к представлению Президенту либо о доработке до­кумента принимает Руководитель Администрации Президента.
* СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3982.
Акты Правительства, имеющие нормативный характер, согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Россий­ской Федерации», издаются в форме постановлений. Акты по опера­тивным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного ха­рактера, издаются в форме распоряжений Правительства. Проекты по­становлений Правительства после их согласования с заинтересован­ными органами и организациями до внесения в Правительство подле­жат согласованию с Министерством юстиции.

Правовой акт приобретает юридическую силу с момента его изда­ния или опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу актов исполнительной власти имеет большое значение: каждый граж­данин (а должностные лица тем более) должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами. Указом Президента от 5 декабря 1991 г.* на Министерство юстиции была возложена государственная регистрация нормативных актов фе­деральных министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер, незави­симо от срока их действия и содержащихся в них сведений.
* Ведомости РСФСР. 1991. №50. Ст.1790.
Акты Президента и Правительства подлежат официальному опуб­ликованию в Российской газете и Собрании законодательства Россий­ской Федерации в течение десяти дней после их подписания. Не пуб­ликуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциаль­ного характера.

Что касается вступления в силу, то акты Президента, имеющие нор­мативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфи­денциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федераль­ных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, а иные акты — со дня их подписания.

Правительство 13 августа 1997 г. утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*. 14 августа 1999 г. Мини­стром юстиции РФ издан приказ об утверждении разъяснений о при­менении этих Правил**. Правилами, в частности, определено, что нор­мативные правовые акты федеральных органов исполнительной влас­ти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина и гарантии их осуществления, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или от­дельных их положений, содержащих сведения, составляющие госу­дарственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Они подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их регистрации. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответ­ствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при решении споров.
* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

** Российская газет а 1999. З авг.
Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагиваю­щие права, свободы или обязанности граждан, также должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установ­ленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента осуществляет Главное государственно-правовое уп­равление Президента, актов Правительства — Аппарат Правительства, а нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти — Министерство юстиции РФ.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, а также акта, содержащего правовые нормы, не прошедших государственную регистрацию, Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, поста­новлениям и распоряжениям Правительства Министерство юстиции представляет в Правительство предложение об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения. Прави­тельство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.