Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 10 из 42

Раздел III АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 6 ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

Каждый вид государственной деятельности характеризуется опре­деленными внешними проявлениями и регламентируется соответству­ющими нормативными правовыми актами. Принцип разделения влас­тей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязатель­ных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осу­ществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т. д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляе­мая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компе­тенции называется формой управления.

Формы управления различаются (см. схему 12):

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) — на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленчес­ких общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);

по способу выражения — на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);


Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти

по характеру вызываемых последствий — на правовые и непра­вовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управ­ления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наибо­лее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти норматив­ных правовых актов и издание индивидуальных (административных, рас­порядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуаль­ными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отче­тов; осуществление обязательной государственной регистрации; выда­ча документов, подтверждающих наличие специального права (в част­ности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, — они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами ис­полнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных меро­приятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управлен­ческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подго­товка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, со­ставление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических дейст­вий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффек­тивность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

§ 2. Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления

Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов испол­нительной власти в правовой форме. Актом управления признается под­законное, официальное решение, принятое органом исполнительной влас­ти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной про­цедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, обле­ченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Подзаконность акта исполнительной власти означает, что его юри­дическая сила ниже, чем закона, поскольку он принимается на основе и в соответствии с действующими законами, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку издания установленным требовани­ям. Например, ст. 115 Конституции определяет, что Правительство из­дает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Кон­ституции, федеральных законов, нормативных актов Президента.

Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что ре­шение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства. Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти, государственно-властных полно­мочий. Отсюда — властный характер акта управления, обязательность содержащихся в нем предписаний. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих требований влечет соответствующую юридическую ответственность.

С точки зрения содержания, акт исполнительной власти — это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают такие акты в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-полити­ческой сферами. К числу рассматриваемых актов относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых влечет юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкрет­ных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом заклю­чается отличие правовых от неправовых форм осуществления испол­нительной власти (организационных действий и материально-техни­ческих операций).

Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, отличаясь, таким образом, напри­мер, от договоров, являющихся результатом соглашения сторон право­отношения. Односторонние действия выражают волю лишь одной сто­роны — органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подкон­трольные (поднадзорные) данному органу управления объекты. Мо­мент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т. п.

Акты исполнительной власти отличаются от других правовых доку­ментов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и про­цедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнитель­ной и распорядительной деятельности и только в пределах соответст­вующей компетенции. Издаются они, как правило, в качестве пись­менного документа. Однако возможен и устный вариант, например в виде команд в системе военного управления. В определенных случаях используются условные знаки, изображения, например, запрещающие движение транспорта или предупреждающие о какой-либо угрозе техногенного характера.

Виды правовых актов управления классифицируются: по юридичес­ким свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; по территории и сроку их действия (см. схему 13).

По юридическим свойствам правовые акты, как уже отмечалось, подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт — это письменный официальный доку­мент, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст. 4 Правил, ут­вержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г.*, ус­танавливает, что проект перечня сведений, составляющих государст­венную тайну, разрабатывается экспертной комиссией и представляет­ся на утверждение руководителю соответствующего государственного органа, который решает вопрос о целесообразности засекречивания
* СЗ РФ. 1995. №37. Ст. 3619.


Схема 13 Акты исполнительной власти

самого перечня. А постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г.* внесены изменения в ряд постановлений Правительства в связи с при­нятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»**.
* СЗ РФ. 1998. №47. Ст. 5771.

** СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712;1998. № 1. Ст. 1.
Нормативные акты управления детализируют законы, содержат ме­ханизм их реализации, организуют функционирование органов испол­нительной власти, регулируют их взаимоотношения с другими участ­никами управленческих отношений. Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила привати­зации государственных предприятий, правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета, таможен­ные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.) Особо следу­ет выделить нормативные акты управления, предусматривающие ад­министративную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших источников права Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государст­венного аппарата в целом.

Нормативные акты служат правовой основой для издания индиви­дуальных актов — актов правоприменения. Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных (ненорматив­ных) актов позволяет правильно оценить роль и значение того или иного вида акта в механизме правового регулирования. Без уяснения четкого отличия нормативных актов от индивидуальных (ненорматив­ных) немыслимы должное качество актов исполнительной власти, сис­тематизация, публикация и введение в действие правовых норм, учет действующего нормативного материала

Индивидуальные акты исполнительной власти не содержат общих правил, норм права. К таким актам относятся решения органов испол­нительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетен­цию. Это — акты применения норм права к конкретным лицам и слу­чаям. Они выступают в качестве юридических фактов, если законода­тельство связывает с ними возникновение, изменение или прекраще­ние конкретных административно-правовых отношений. С их помо­щью формируется персонал аппарата управления, обеспечивается оперативное устранение недостатков, осуществляется воздействие на на­рушителей государственной дисциплины и т. д. Например, юридичес­ким фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы, так как с этим фактом связывается возникновение у него оп­ределенного объема полномочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о нало­жении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения.

Правовые акты управления могут издаваться федеральными орга­нами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации и местной администрацией.

По компетенции (характеру разрешаемых вопросов) можно выде­лить акты органов исполнительной власти общей, межотраслевой (функциональной) и отраслевой компетенции.

По наименованию акты органов исполнительной власти и должност­ных лиц весьма разнообразны. Президент России издает указы и рас­поряжения; Правительство — постановления и распоряжения; феде­ральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти — поста­новления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения (нормативные акты), а также акты, изданные в ином виде, не имеющие нормативного правового характера (указания и др.). Руководители высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (главы администраций) издают постановления и распоряжения, руководите­ли органов администраций — приказы и указания; местные админи­страции — постановления, распоряжения, приказы.

Правовые акты управления классифицируются и по другим основа­ниям: по территории, сроку действия, по способу защиты содержащих­ся в них требований и др.

§ 3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компе­тенции соответствующего органа;

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти;

при издании акта должны применяться лишь те его формы и наиме­нования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);

должен соблюдаться установленный порядок подготовки, принятия и издания актов.

В соответствующих случаях правовой акт управления должен осно­вываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти России и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Фе­дерации.

Статья 76 Конституции требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не противоречили федеральным законам. При наличии противоречий действует федеральный закон или норма­тивный акт федеральных органов исполнительной власти. Во всех иных случаях действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации.

Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и за­конные интересы граждан, негосударственных организаций и других участников административно-правовых отношений.

Целесообразность правового акта управления означает его полез­ность с точки зрения государственных интересов. Поэтому акты управ­ления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамот­ными по форме. Они должны четко и ясно выражать цели издания, содержать точные сведения и проверенные факты. Крайне важно, чтобы они предусматривали и механизм их претворения в жизнь.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматри­вает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия*.
* Подробно см. в главе 11.
Все правовые акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения, за исключением тех, которые отменены в установленном порядке.

Не исключены оспариваемые акты управления. При обжаловании акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков, или недействительным. Акт отменяется в случаях: устаре­лости; незаконности; незаконности акта, положенного в его основу; нецелесообразности.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»* предусматривает, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта государственной власти (в том числе по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности) может принять решение о признании нормативного акта либо отдель­ных его положений не соответствующими Конституции Это — осно­вание отмены в установленном порядке положений других норматив­ных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконсти­туционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же по­ложения, какие были предметом рассмотрения Положения этих нор­мативных актов не применяются судами, другими органами и долж­ностными лицами.
* СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Статья 46 Конституции предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения исполнительных органов и их должностных лиц. В этом случае, согласно ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»*, суд, установив обоснованность жалобы, признает обжалуемое дейст­вие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.
* Ведомости РФ. 1993. №19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970.
Правительство вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов Федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты подве­домственных ему федеральных органов. Акты этих органов, подведом­ственных Президенту, им и отменяются. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе отменять только индивидуальные акты уп­равления.

Приостановление действия акта управления, т. е. временное пре­кращение его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его. Например, согласно ст. 85 Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противо­речия их Конституции и федеральным законам, международным обя­зательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Правительство в целях реализации своих постановлений и распоря­жений на всей территории страны в пределах своей компетенции впра­ве приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений пра­вительств республик, входящих в состав Российской Федерации.

Согласно КоАП, исполнение постановления по делу об админи­стративном правонарушении может быть приостановлено в связи с подачей жалобы или принесением протеста прокурора.

Суд общей юрисдикции по просьбе гражданина, подавшего жалобу на решение исполнительного органа (должностного лица), или по соб­ственной инициативе может приостановить исполнение обжалуемого решения.

§ 4. Административно-правовые договоры (соглашения)

В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, — так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заклю­чаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предме­тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъек­тами, договоры (соглашения) между странами СНГ по различным во­просам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу и др

Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.

24 июня 1999 г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации»*. В нем определяют­ся такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, пол­номочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти, а соглашением — правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.
* СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176.
Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названному закону, пред­метами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи, материально-финансовая основа их передачи, формы вза­имодействия и сотрудничества при исполнении положений соглаше­ния и иные вопросы, связанные с исполнением положений согла­шения.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отне­сены принципы: конституционности; верховенства федеральной Кон­ституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; глас­ности заключения договоров, соглашений.

Закон определил также процедуру подготовки договора, соглаше­ния; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подпи­сания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.

Таким образом, из закона следует, что соглашение является само­стоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.

Договор же — это правовая форма регулирования взаимоотноше­ний между органами государственной власти Федерации и ее субъек­тов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функ­ции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об ос­новах государственной службы Российской Федераций»* гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной служ­бы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т. е. не порождает конкретные госу­дарственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, являет­ся предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражда­нина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.
* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. 1999. № 8. Ст. 974.
Согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»* и Указу Президента от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы»**, при поступлении граждан на военную службу в соответствующих случаях оформляется контракт с Министерством обороны или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором закон предусматривает военную службу, а зачисление на воинские должности, перемещение по службе и другие изменения в служебном положении производятся другими правовыми актами.
* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

** СЗ РФ. 1999. №38. Ст. 4534.