Учебное пособие организационноправовые основы местного самоуправления в российской федерации
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
Федеральный закон «Об общих принципах организации местно го самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. со- стоял уже из 12 глав и 82 статей (закон 1995 г. имел 8 глав и 62 статьи): Глава 1. Общие положения (ст. 1–9). Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления (ст. 10–13). Глава 3. Вопросы местного значения (ст. 14–18). Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями (ст. 19–21). Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 22–33). Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (ст. 34–42). Глава 7. Муниципальные правовые акты (ст. 43–48). Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления (ст. 49–65). Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество (ст. 66–69). Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью (ст. 70–78). Глава 11. Особенности организации местного самоуправления (ст. 79–82). Глава 12. Переходные положения (ст. 83–86). Федеральный закон 2003 г. устанавливает общие правовые, тер- риториальные, организационные и экономические принципы орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации, опре- деляет государственные гарантии его осуществления. Он призван обеспечить большую самостоятельность муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повысить ответст- венность должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усилить государственный контроль за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. Закон 2003 г. устанавливает общие правовые, территориаль- ные, организационные и экономические принципы организации 33 местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В наибольшей степени меняются территориальные основы местного самоуправления. Законом поначалу предусматривалось создание пяти видов муниципальных образований: городских и сель- ских поселений, муниципальных районов, городских округов, внут- ри городских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав тер- ритории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, то есть на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Терри- тории городских округов не входят в состав территорий муни- ципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Если ранее миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочия- ми, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов, то согласно Закону 2003 г. впервые каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не будут совпадать с вопроса- ми местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчи- тываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответст- вует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями». Существенным изменениям подверглись организационные основы местного самоуправления. Закон 1995 г. практически не регулировал эту сферу, и существовали десятки возможных схем организации муниципальной власти, обязательным являлось наличие лишь представительного органа местного самоуправления. Закон 2003 г. подробно регулирует систему органов местного самоуправления. Обязательным стало наличие наряду с представительным орга- ном местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа (администрации), главы МО. Глава администрации может 34 не избираться населением, а работать по контракту. Установлена минимальная численность депутатов представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности населения. Лишь 10 % из них могут работать на постоянной основе за плату, а не все, как ранее. Новый закон расширяет перечень форм участия населения в осу- ществлении местного самоуправления, например, появилась такая форма как публичные слушания и органы местного самоуправле- ния обязательно должны проводить их для обсуждения проекта устава МО, внесения дополнений, изменений в него; обсуждать проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты пла- нов и программ развития муниципального образования, вопрос о преобразовании муниципального образования и др. Закон регулирует целый ряд вопросов, не находивших ранее отражения в федеральном законодательстве, например порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государст- венными полномочиями. Ранее возникали постоянные споры меж- ду органами государственной власти и местного самоуправления по этому вопросу. Закон 2003 г. устанавливает, что госполномочиями могут наделяться только муниципальные районы и городские округа и только на основе издания специального закона об этом. Феде- ральная власть, наделяя своими полномочиями, издает федераль- ный закон об этом, госвласть субъекта, передавая свои отдельные полномочия, издает закон субъекта. В этих законах определяются формы контроля органов государственной власти за реализацией переданных ими отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере. С момента издания ныне действующего Федерального зако- на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. до сентя- бря 2019 г. в него внесено 164 изменения и дополнения, последние вступили в силу 1 сентября 2019 г. Особенно большие изменения касаются принципов территориальной организации местного са- моуправления и вопросов местного значения (главы 2 и 3). Контрольные вопросы 1. В чем отличие Советов как органов местной государственной власти от органов местного самоуправления? 2. Когда исполкомы Советов были заменены администрациями? 3. В чем отличие администраций от исполкомов? 4. В каком законодательном акте было четко заявлено, что органы местного самоуправления не являются органами госвласти, но могут на- деляться отдельными государственными полномочиями? 5. Каковы признаки муниципального образования? 6. Что такое муниципальная служба и когда впервые введено это понятие? 7. Какой закон разрешил муниципальным образованиям иметь свою символику? 8. В чем новизна Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»? 36 2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Закон 2003 г. ввел пять видов муниципальных образований: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутригородская территория города федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений, явля- ясь самостоятельными муниципальными образованиями, входят в состав территории муниципального района, то есть на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, они существуют параллельно. Но адми- нистративным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположен- ный в границах муниципального района (например, Камышлов, являясь городским округом, одновременно является и центром Камышловского муниципального района Свердловской области). Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных государственных полномочий. Город- скими округами являются также все города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). 37 Федеральным законом от 27 мая 2014 г. субъектам Российской Федерации разрешено создавать своим законом еще два вида му- ниципальных образований: городской округ с внутригородским делением (в нем внутригородские районы будут являться внутри- городскими муниципальными образованиями) и внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением. Таким образом, на территории России может существовать семь видов муниципальных образований. К 2018 г. лишь в трех субъектах РФ появились эти новые виды муниципальных образований. В 2014 г. статус городского округа с внутригородским делением приобрел Челябинск (7 внутригородских районов), в 2015 г. — Махачкала (3 района внутри города) и Самара (9 внутригородских районов). В этих городах также стало осуществляться двухуровневое местное самоуправление. Федеральным законом от 01.05.2019 г. введен 8-й вид муни- ципального образования: муниципальный округ — это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не явля- ющихся муниципальными образованиями. Появление муници- пальных округов призвано консолидировать финансовые ресурсы, улучшить финансовую ситуацию сельских и городских населенных пунктов, объединенных в муниципальный округ. Общими будут муниципальная собственность, бюджет, единые выборные органы. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Впервые на федеральном уровне введены достаточно строгие критерии установления границ муниципальных образований. При определении границ сельских поселений стал учитываться критерий плотности населения. Средняя плотность сельского на- селения по России — 2,9 чел./км 2 . Выделены территории с низкой плотностью населения (в три раза ниже средней по России), терри- тории с высокой плотностью (в три раза выше средней по России). 38 Перечни субъектов и районов с высокой и низкой плотностью населения утверждаются Правительством РФ по представлению государственной власти субъектов и подлежат изменению не чаще, чем раз в пять лет. Правительство РФ своим распоряжением от 25 мая 2004 г. утвердило перечень субъектов РФ и отдельных районов субъек- тов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения; перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящих- ся к территориям с высокой плотностью населения. Например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плот- ностью населения отнесены Республика Марий Эл (Килемарский и Юринский районы), Пермская область (Горнозаводский и Крас- новишерский районы). В том же Приволжском федеральном округе к территориям с высокой плотностью причислены: в Республике Башкортостан 48 районов, в Республике Марий Эл 12 районов; в Республике Мордовия, в Республике Татарстан, в Удмуртской Республике — 22 района, Чувашская Республика, в Кировской об- ласти — 7 районов, в Нижегородской области — 33 района, Пен- зенская, Самарская области полностью, в Саратовской области — 16 районов и полностью — Ульяновская область. На территориях с низкой плотностью населения разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна полностью разграничиваться между поселениями, и здесь межселенных территорий не может быть. Впервые введено требование определенной численности насе- ления для сельского поселения. Чтобы стать поселением, то есть самостоятельным муниципальным образованием (со своими вы- борными органами, муниципальной собственностью и бюджетом), в населенном пункте на территории с низкой плотностью населения должно проживать более 1 000 человек; на территории с высокой плотностью населения — более 3 000 человек. Если жителей меньше, то в одно поселение объединяется несколько населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов). При этом уменьшение численности населения сельских поселе- ний впоследствии менее чем на 50 % относительно минимального 39 числа не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. В виде исключения на территории с низкой плотностью на- селения или трудной доступностью законом субъекта РФ статус сельского поселения может получить сельский населенный пункт с населением и менее 1 000 человек. Чтобы не было соблазна объединить в одно поселение большое число населенных пунктов, удаленных друг от друга на большие расстояния, введено правило пешеходной доступности: чтобы жи- тели любого населенного пункта могли дойти пешком до админис- тративного центра поселения и вернуться домой в течение одного рабочего дня, то есть в течение 8 часов. Границы муниципального района должны устанавливаться с уче- том транспортной доступности: чтобы можно было на транспорте добраться до административного центра района и вернуться домой в течение рабочего дня. Исключения из этого правила — территории с низкой плотностью населения, отдаленные и труднодоступные местности. При формировании территории поселений обязательным яв- ляется включение в их состав земель самих населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий тра- диционного природопользования жителей поселения, рекреацион- ных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Особые критерии определены для городских поселений, претен- дующих на статус городского округа. Это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа. Органы государст- венной власти субъекта РФ в каждом конкретном случае самосто- 40 ятельно определяют уровень экономического, социально-культур- ного и иного развития городского поселения для приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа. Городскими округами являются в России все города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования. Федеральным законом от 1 мая 2019 г. введены новые требова- ния к статусу городского округа: в составе его городов и (или) иных городских населенных пунктов должно проживать не менее двух третей населения городского округа. При этом в состав территории городского округа могут входить территории сельских населенных пунктов и территории, предназначенные для развития социаль- ной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации (в настоящее время она составляет 6,5 чел. /км 2 ). До 2025 г. городские округа, не удовлетворяющие этим требова- ниям, должны быть переведены в статус муниципальных округов. В состав территории муниципального округа входят не- сколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Это требование в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях, то есть один насе- ленный пункт может составить муниципальный округ. Территорию муниципального округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории тра- диционного природопользования населения соответствующего муниципального округа, а также земли рекреационного назначения. Административным центром муниципального района или му- ниципального округа может считаться город или поселок, распо- ложенный на территории городского округа, имеющего с ними общую границу (например, Камышлов, являясь городским округом, 41 одновременно является и центром Камышловского муниципального района Свердловской области). Только три вида муниципальных образований — городской округ, муниципальный район и муниципальный округ — могут осуществлять отдельные госполномочия. Принципы установления границ муниципального образования: территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, муниципального округа, городского округа. Другими словами, границы населенных пунктов и муниципальных образований не могут пересекаться. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти (по закону 1995 г. федеральная власть изменение границ не инициировала). Если изменение границ поселения предусматривает отнесение территории отдельных входящих в его состав населенных пунктов к территории других поселений, то необходимо получить согласие населения этих населенных пунктов путем голосования и одобрение представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесе- ние входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется также с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования с учетом мнения пред- ставительных органов соответствующих муниципальных районов. Голосование по вопросам изменения границ муниципального об- разования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального об- разования считается полученным, если за указанные изменение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. 42 Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их со- став поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. Изменение границ городских округов, влекущее переход их отдельных населенных пунктов в состав поселений муниципаль- ных районов, осуществляется с согласия населения поселений, городских округов и муниципальных районов, выраженного их представительными органами. Изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением. |