Учебное пособие организационноправовые основы местного самоуправления в российской федерации
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
Муниципальное образование — это городское, сельское посе- ление, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по ис- полнению их полномочий. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодатель- ством о государственной службе. Закон не содержал исчерпывающего (в отличие от закона 1991 г.) перечня территориальных единиц, в пределах которых могло осу- ществляться местное самоуправление. Он гласил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территори- ях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсове- тов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон допускал возможность действия местного само- управления на территории других муниципальных образований, то есть оставлял этот перечень открытым и не связывал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты могли сами устанавливать эти территориальные единицы. Закон 1995 г. гарантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление: «Население городского, сель- ского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Оно могло быть реализовано путем создания самостоятельного муниципального образования или 23 присоединения к какому-нибудь муниципальному образованию. В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускалось ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Установление и изменение границ муниципального образо- вания, в том числе при образовании, объединении, преобразова- нии или упразднении муниципальных образований, должно было осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъекта РФ. Установление и изменение границ законом 1995 г. было отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов. Вслед за Конститу- цией РФ закон провозгласил, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответ- ствующих территорий. Территорию муниципального образования должны были со- ставлять земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необ- ходимые для развития поселений, и другие земли в границах му- ниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. На начало 1997 г. в России было зарегистрировано свыше 13 тыс. муниципальных образований, в том числе 579 городов, 773 по- селка, 14 станиц, 16 538 районов (уездов), 10 315 сельских советов и волостей. Предметы ведения местного самоуправления для всех муници- пальных образований (сельских поселений, городов, районов и др.) устанавливались едиными, без каких-либо различий. Это вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномо- чия, которыми могли наделяться органы местного самоуправления любого муниципального образования. К вопросам местного значения относились (статья 6): 1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 24 2) владение, пользование и распоряжение муниципальной соб- ственностью; 3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 4) комплексное социально-экономическое развитие муници- пального образования; 5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; 6) организация, содержание и развитие муниципальных учре- ждений дошкольного, общего и профессионального образования; 7) организация, содержание и развитие муниципальных учре- ждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осущест- вление контроля за их деятельностью; 9) регулирование планировки и застройки территорий муни- ципальных образований; 10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; 11) контроль за использованием земель на территории муници- пального образования; 12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных иско- паемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; 13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации; 14) организация снабжения населения и муниципальных учре- ждений топливом; 15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; 16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования; 17) организация утилизации и переработки бытовых отходов; 25 18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоро- нения; 19) организация и содержание муниципальных архивов; 20) организация транспортного обслуживания населения и му- ниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; 21) создание условий для обеспечения населения услугами тор- говли, общественного питания и бытового обслуживания; 22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; 23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; 24) организация и содержание муниципальной информацион- ной службы; 25) создание условий для деятельности средств массовой ин- формации муниципального образования; 26) создание условий для организации зрелищных мероприятий; 27) создание условий для развития физической культуры и спор- та в муниципальном образовании; 28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; 29) участие в охране окружающей среды на территории муни- ципального образования; 30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль- ном образовании, организация муниципальной пожарной службы. Муниципальные образования имели право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Наделение органов местного самоуправления отдельными госу- дарственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновремен- ной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству, порядок контроля должен был определяться федеральными зако- нами и законами субъектов. 26 По закону 1995 г. каждое муниципальное образование должно было иметь свой устав, в котором указывались бы границы и состав его территории; вопросы местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; их наименование и полномочия; сроки полномочий; виды, порядок принятия и вступ- ления в силу нормативных правовых актов органов местного само- управления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных долж- ностных лиц местного самоуправления и т. д. Устав муниципального образования должен был разрабаты- ваться муниципальным образованием самостоятельно и мог при- ниматься двумя способами: представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением на референдуме. Он вступал в силу после его официального опубликования (обна- родования). Закон 1995 г. разрешил муниципальным образованиям иметь собственную символику (гербы, эмблемы, флаги, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции. Наличие выборных органов местного самоуправления муници- пальных образований объявлялось обязательным. Наименования органов местного самоуправления устанавливались уставами муни- ципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Численный состав депутатов представительного органа должен был определяться уставом муниципального образования. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного само- управления, выборного должностного лица не мог быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не мог изменяться в те- чение текущего срока полномочий. Депутатам, главе МО, выборным должностным лицам разрешалось работать на постоянной основе. В отдельных поселениях полномочия представительного ор- гана местного самоуправления могло выполнять собрание (сход) граждан. 27 В уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ могла предусматриваться возможность отзыва населе- нием депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Закон 1995 г. предусматривал следующие формы участия на селения в местном самоуправлении: 1. Местный референдум по вопросам местного значения, ре- шение о проведении которого принимал представительный орган местного самоуправления по собственной инициативе или по тре- бованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. 2. Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправ- ления. Порядок проведения муниципальных выборов определялся законами субъектов Российской Федерации. 3. В муниципальном образовании для решения вопросов местно- го значения могли созываться собрания (сходы) граждан, правомоч- ные при участии в них более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. 4. Народная правотворческая инициатива в вопросах местного значения. Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежали обязательному рассмотре- нию на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (об- народованию). 5. Обращения граждан, индивидуальные и коллективные, в ор- ганы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Последние обязывались дать ответ по существу в течение одного месяца. Федеральным законом, законом субъек- та РФ могла устанавливаться административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан. 6. Территориальное общественное самоуправление — это само- организация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не явля- ющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, квар- талов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного 28 и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного само управления. В соответствии с уставом муниципального обра- зования указанные органы могли являться юридическими лицами. Закон гласил, что граждане вправе участвовать в осуществле- нии местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов. Федеральный закон 1995 г. ввел понятие минимальный местный бюджет, который должен обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ве- дению муниципальных образований, на уровне не ниже мини мальных государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов должны были гарантировать федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъек- тов путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов. Нормы Федерального закона 1995 г. получили развитие в фе- деральном законодательстве второй половины 1990-х гг. Вопросы местных финансов регламентировались Федеральным законом от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного само управления в Российской Федерации». Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муници- пальных образованиях и взаимоотношения органов местного са- моуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Формирование местного бюджета должно было осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, соци- альных норм, устанавливаемых органами государственной власти. 8 января 1998 г. был принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Закон дал опре- деление муниципальной должности, подразделил их на две катего- рии: а) выборные; б) иные, замещаемые путем заключения трудового договора. При этом к муниципальной службе была отнесена только 29 профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, выборные должностные лица не были отнесены к категории муниципальных служащих. Закон закрепил основные принципы муниципальной службы, определил принцип ее финансирования за счет средств местного бюджета, закрепил основы статуса муниципального служащего, ограничения, связанные с муниципальной службой, систему фе- деральных гарантий для муниципальных служащих. Весной 2000 г. были внесены поправки в федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации». Они давали право законодательным органам субъектов распускать представительные органы местного самоуправления, а высшим должностным лицам субъектов отре- шать от должности глав муниципальных образований (за исклю- чением мэров столиц и административных центров, которых мог отрешить только президент). Мотив роспуска или отрешения: не- исполнение решения суда об отмене нормативного правового акта, если такое неисполнение повлекло за собой нарушение прав челове- ка или наступление иного вреда. Но существенного эффекта в раз- витие системы местного самоуправления эти поправки не внесли. За время действия закона РФ 1991 г. и федерального закона 1995 г. в Российской Федерации было зарегистрировано в качестве муниципальных образований: 427 городов областного (республи- канского, краевого и окружного) значения из 590 (72 %); 1 596 рай- онов из 1 856 (83 %); 160 городов районного значения из 499 (33 %); 453 поселка из 1 900 (28 %); 8 407 сельских округов из 24 275 (34 %); а также 197 городских районов и 291 населенный пункт. С течением времени муниципальные образования на уровне районов были созданы в шести субъектах РФ; на уровне районов и крупных городов — в 37 субъектах; на уровне сельсоветов, по- селков и малых городов — в пяти субъектах; на уровне админис- тративных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ; на уровне городских районов и округов — в двух субъектах РФ; на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ; не определены территории муниципальных образований либо толь- 30 ко отдельные территории являлись муниципальными образовани- ями — в пяти субъектах РФ. При этом никаких предписаний со стороны федерального за- конодателя о принципах формирования территориальной основы местного самоуправления не имелось, и субъекты РФ были сво- бодны в ее выборе. Причем в большинстве случаев модели терри- ториальной организации были выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они «измельчались», и наоборот. На практике местное самоуправление осуществлялось не на всей территории Российской Федерации. В частности, в нормативных актах Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Чувашия предусматри- валось создание органов «местной государственной власти» вместо органов местного самоуправления. Во многом это было связано с тем, что по Договору о разграничении полномочий между Российской Федерацией и данными республиками общие вопросы организации местного самоуправления из совместного ведения были переданы в ведение республикам. Вопрос определения территориальной основы местного само- управления являлся темой острых дискуссий, в результате которых оформилось две точки зрения: 1) местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы — это уровень государственно- го управления; 2) муниципальными образованиями должны быть крупные города и районное звено, право на местное самоуправле- ние в иных населенных пунктах нужно оставить за их населением, поскольку местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы. Принцип разделения властей на представительную и исполни- тельную, соблюдавшийся на федеральном и региональном уровнях, отсутствовал на уровне муниципальном. По закону 1995 г. гла- ва муниципального образования мог одновременно возглавлять представительный орган и местную администрацию. Более того, исполнительные органы местного самоуправления могли вообще не формироваться. 31 В начале 2000-х гг. большая часть муниципальных образований существовала за счет дотаций и субвенций из бюджетов субъектов Федерации. В Курганской области из 24 муниципальных образова- ний дотационными были все, во Владимирской области из 26 муни- ципальных образований — дотационных 23, в Саратовской области из 39 муниципальных образований — 36. Различные муниципальные образования — города, районы, поселки и села — решали одинаковый круг местных вопросов. Все они могли наделяться государственными полномочиями, причем зачастую без предоставления соответствующих материальных и фи- нансовых средств. Поэтому назрела необходимость вмешательства государства в регулирование организации местного самоуправления в стране. В 2001 г. началась подготовка нового этапа реформирования систе- мы публичной власти. Концепцию новой реформы разрабатывала Комиссия при Президенте РФ по разграничению полномочий в си- стеме публичной власти под руководством заместителя руководи- теля Администрации Президента Д. Н. Козака. Следует отметить беспрецедентно открытый стиль работы комиссии. В ее состав были включены представители муниципалитетов, на рабочих заседаниях могли присутствовать все заинтересованные лица и участвовать в обсуждении. Комиссия пришла к выводу о необходимости разработки нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Концепция законопро- екта была готова весной 2002 г., в апреле прошла ее презентация в Санкт-Петербурге на международной конференции. Совещания, посвященные обсуждению концепции законопроекта, по инициа- тиве Совета Федерации прошли во всех федеральных округах. Сам законопроект начал разрабатываться летом 2002 г. В октябре в Госдуме прошли парламентские слушания, в Кремле состоялось заседание Госсовета на тему «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации». 31 декабря 2002 г. президент внес зако- нопроект в Госдуму. При его обсуждении вносилось около 150 по- правок. 6 октября 2003 г. президент подписал новый федеральный закон, имеющий тоже название, что закон 1995 г. |