Учебное пособие организационноправовые основы местного самоуправления в российской федерации
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
низовые Советы (городские, районные, посел ковые, сельские) объявлялись органами местного самоуправления. Местными органами государственной власти оставались Советы более высокого уровня: краевые, областные, автономных округов, автономных областей. Экономической основой местного самоуправления провозгла- шалась коммунальная собственность, которая должна была фор- мироваться из имущества, безвозмездно передаваемого СССР, со- юзными, автономными республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или приобретаемого местным Советом за счет принадлежавших ему средств. 13 Была улучшена материальная база деятельности всех местных Советов: — им дано право самим устанавливать ставки налогов с при- были местных предприятий, вводить местные налоги и сборы; — бюджеты всех местных Советов стали самостоятельны: на 1991 г. каждый Совет уже самостоятельно разрабатывал, утвер- ждал и исполнял бюджет своей территории; — в бюджет Совета стали зачисляться подоходный налог, налог с кооперативов, за аренду земли, за природные ресурсы и др.; — вопросы создания и реорганизации экономических объек- тов, использования природных ресурсов стали решаться только с согласия местных Советов народных депутатов; — местные Советы получили право вступать во внешнеэконо- мические связи на принципах валютной самоокупаемости: заклю- чать договоры с зарубежными партнерами на реализацию, при- обретение продукции, создавать совместные предприятия, вести приграничную торговлю. В России закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г. В нем впервые было сформулировано поня- тие местного самоуправления как системы организации деятель- ности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Это определение в своей основе вошло в законодательные акты об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации. В понятие местного самоуправления вошел такой важный его признак, как собственная ответственность насе- ления, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Местное самоуправление должно было осуществляться в гра- ницах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, то есть в границах административно- территориальных единиц. Закон предусматривал принятие городскими и районными Сове- тами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые 14 и сельские Советы могли принимать положение (устав) на подве- домственной территории. Представительными органами местного самоуправления по преж- нему оставались Советы, избираемые населением (в 1990 г. они были избраны впервые на альтернативной основе на 5 лет (по Конституции СССР 1977 г. избирались на 2,5 года). Вместо исполкомов Советов с их председателями, избираемыми на первой сессии вновь избранного Совета) создавались админист- рации. Они уже не являлись органом Совета, как ранее исполкомы. Вводилась новая должность главы администрации. Он должен был избираться населением сроком на 5 лет и исполнять свои пол- номочия на принципах единоначалия. Закон «наследовал» некоторые элементы советской системы: закрепил подотчетность местной администрации не только соответ- ствующему местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодатель- ству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недейст- вительными судом. Последнее стало новшеством в практике мест- ного самоуправления. Решения Совета, не соответствующие зако- нодательству, также могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов. В Конституции РСФСР сохранялась норма, согласно которой «Верховный Совет направляет деятельность Со- ветов народных депутатов Российской Федерации». Закон закрепил понятие муниципальной собственности (в За- коне СССР 1990 г. — коммунальная собственность), расширил круг ее объектов. Это имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, осуществляющие коммуналь- ное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории. 15 В муниципальной собственности разрешалось иметь земель- ные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения. Органы местного самоуправления получили определенные пре- имущества по сравнению с другими государственными органами на приобретение находившихся на их территории зданий, сооруже- ний, которые могли быть использованы для местных нужд. Но реализация закона сдерживалась в условиях нарастания политического кризиса. В августе 1991 г. произошел путч, и по ре- шению V Съезда народных депутатов (ноябрь 1991 г.) выборы глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г. По- скольку главы исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации поддержали путчистов, президенту было предоставлено право реформировать их. Указом президента эти исполкомы были упразднены, вместо них созданы областные и краевые администра- ции. Главы этих администраций стали назначаться указом прези- дента. В связи с этим главы городских и районных администрации подлежали также назначению, а не избранию. Главы областных и краевых администраций, назначаемые президентом, в свою очередь стали назначать глав администраций местного самоуправления. В октябре 1993 г. начался период так называемой «президент ской реформы» местного самоуправления. Вслед за роспуском Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ президент Б. Н. Ельцин распустил и местные Советы. Указами от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 ок- тября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность местных Советов (городских, районных, поселковых, сельских) прекращалась. Роспуск местных Советов обосновывался президентом необхо- димостью обеспечения подлинного народовластия. Но эти действия противоречили действовавшему закону «О местном самоуправле- 16 нии в РСФСР» 1991 г., нормам о местном самоуправлении, заложен- ным через два месяца в новую Конституцию страны. Указом президента от 26 октября 1993 г. утверждалось «Поло- жение об основах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В 1994 г. предусматривалось провести выборы новых представитель- ных органов местного самоуправления взамен Советов (собраний представителей, дум, муниципальных комитетов и собраний вы- борных). Срок их полномочий временно устанавливался в два года. В городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредст- венно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. На территориях, включавших несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый представительный орган соответствующих территорий. Депутаты представительного органа работали, как правило, на неосвобожденной основе. В условиях отсутствия представительных органов местного самоуправления президент усилил статус глав местных админис- траций — они стали называться «главами местного самоуправле- ния». На них до формирования новых представительных органов возлагались их функции, они получили право подписывать решения новых представительных органов. Согласно положению обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались лишь для городских и сельских поселений с населением до 50 тыс. человек. В поселениях свыше 50 тыс. жителей глава администрации по-прежнему должен был назначаться главой администрации края, области, автономной об- ласти, автономного округа, города федерального значения. Указ президента от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» еще больше расширил ком- петенцию глав самоуправления, а перечень полномочий будущих представительных органов ограничил узким кругом вопросов. Глава местного самоуправления получил право выносить на местный референдум проект устава о местном самоуправлении, председа- тельствовать на заседаниях нового выборного представительного 17 органа, не только подписывать его решения, но и иметь право «вето» на эти решения. Глава самоуправления самостоятельно утверждал и структуру администрации. Главе местного самоуправления и другим должностным лицам администрации разрешалось быть членами соответствующего пред- ставительного органа местного самоуправления (в то время как закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. это запрещал). Таким образом, президентские указы существенным образом изменили характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации (главы местно- го самоуправления). По существу утвердился приоритет местной администрации, то есть исполнительной власти по отношению к представительной, что противоречило всем основным принципам организации власти. Существенная особенность «президентской реформы» местного самоуправления состояла в том, что она осуществлялась в условиях, когда уже был выработан, одобрен Конституционным совещанием и 10 ноября опубликован проект новой Конституции Российской Федерации. Более того, указ президента от 22 декабря 1993 г. вступил в силу, когда новая Конституция была уже принята всенародным голосованием 12 декабря. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила основополагающие начала организации и де ятельности местного самоуправления, его роль в системе наро довластия: Статья 12 главы 1 «Основы конституционного строя» гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полно- мочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В Конституции имеется глава 8 «О местном самоуправлении», которая содержит четыре емких статьи: Статья 130. 1. Местное самоуправление в Российской Федера- ции обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муни- ципальной собственностью. 18 Статья 131. 1. Местное самоуправление осуществляется в город- ских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исто- рических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Статья 132. 1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда- ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необхо- димых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Статья 133. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию допол- нительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Россий- ской Федерации и федеральными законами. Местного самоуправления касается еще ряд статей Конститу- ции, назовем наиболее важные из них: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ст. 8. п. 2). Органы государственной власти и органы местного самоуправ- ления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возмож- ность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24. п. 2). Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32. п. 2). 19 Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лич- но, а также направлять индивидуальные и коллективные обраще- ния в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объедине- ний и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46. п. 2). Установление общих принципов организации местного само- управления, согласно Конституции, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, на основе этого субъекты издают свои законы, регламентирующие организацию местного самоуправления. Общие исходные принципы организации местного самоуправле- ния, установленные Конституцией, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного само- управления, принятой в Страсбурге в 1985 г. и ставшей обязательной для России после ее ратификации нашим парламентом в 1998 г. Между тем нормотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправ- ления шло с нарушением положений и норм новой Конституции, в том числе и по вопросам избирательных прав граждан. Комитет Государственной думы по вопросам самоуправления в июне 1994 г. проанализировал нормативные правовые акты о местном само- управлении, принятые органами государственной власти около 50 субъектов РФ, и дал перечень нарушений Конституции: — население лишается права осуществлять местное само- управление в поселках, городах и сельских поселениях, являющихся центрами районов; — без учета мнения населения устанавливаются, изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное само- управление; — граждане, проживающие в поселках, городах и других по- селениях, лишаются права избирать органы местного самоуправ- ления и т. д. Комитет отметил, что на большинстве территорий, на которых должно осуществляться самоуправление, в течение уже полугода 20 нет никаких избранных гражданами выборных органов. Одной из причин такого положения является несоответствие принятых с октября 1993 г. указов президента о местном самоуправлении принятой Конституции. В июне 1994 г. Государственная дума приняла Постановление «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Россий- ской Федерации». В постановлении констатировалось, что указы президента и нормативные акты субъектов Федерации сыграли известную роль в формировании правовой базы местного само- управления, однако не были выполнены указы президента от 24 де- кабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»; от 24 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного са- моуправления» в части, касающейся приведения актов президента и правительства в соответствие с Конституцией. Государственная дума предложила президенту как гаран- ту Конституции, прав и свобод человека и гражданина принять меры по устранению нарушений конституционных прав населения на местное самоуправление, исключив практику переноса выборов, назначения глав местного самоуправления, нормативного регули- рования прав местного самоуправления актами исполнительных органов государственной власти. Совету Федерации предлагалось использовать свои конститу- ционные полномочия для обеспечения прав населения на местное самоуправление, а законодательным органам субъектов привести в соответствие с Конституцией свои нормативные акты. Новый этап в развитии местного самоуправления начался с принятием Федерального закона ««Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. Закон принимался с большим трудом. Госу- дарственная дума принимала его трижды, дважды отклонял Совет Федерации. Закон содержал специальную статью «О формировании право- вой основы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом». Правительству РФ предлагалось внести 21 в Думу законопроекты, обеспечивающие правовую защиту органов местного самоуправления, установить ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон устанавливал срок проведения этих выборов: не позднее, чем через 6 месяцев со дня вступления закона в силу, то есть до 1 марта 1996 г., когда истекали сроки пол- номочий глав администраций, назначенных на должность главами исполнительной власти субъектов. Но 17 сентября 1995 г. президент Ельцин издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», которым выборы в органы местного самоуправления были перенесены на декабрь 1996 г. на том основании, что в ряде субъектов еще не завершилось формирова- ние законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления. Этот указ вступил в противоречие с федеральным законом 1995 г., и депутатам пришлось вносить поправки в этот закон. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» 1995 г. имел 8 глав и 62 статьи: Глава I. Общие положения (ст. 1–11). Глава II. Территориальные основы местного самоуправления (ст. 12–13). Глава III. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (ст. 14–21). Глава IV. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления (ст. 22–27). Глава V. Финансово-экономическая основа местного самоуправ- ления (ст. 28–42). Глава VI. Гарантии местного самоуправления (ст. 43–46). Глава VII. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их де- ятельностью (ст. 47–52). Глава VIII. Заключительные и переходные положения (ст. 53–62). |