Университет итмо
 Скачать 1.12 Mb.
|
|
Тема 6. Государственная отраслевая политика 6.1. Государственное регулирование функционирования отраслей и рынков: сущность, цели и типы государственной отраслевой политики Государство осуществляет свое присутствие на отраслевых рынках через индустриальную политику. Это присутствие можно рассматривать как реализацию некой стратегии государства 19 , направленной на повыше- ние результативности функционирования национальных отраслевых рын- ков. Взаимодействия властных структур с субъектами отраслевых рын- ков, называют экономической, иногда промышленной, отраслевой или индустриальной политикой. По мнению В.П. Третьяка, термин индустриальная политика являет- ся более точным, во-первых, потому, что эта политика затрагивает функ- ционирование не только промышленных, но и непромышленных отрасле- вых рынков. Во-вторых, потому, что индустриальная политика не столько оказывает воздействие собственно на поведение участников рынка (фирм), сколько должна способствовать повышению результативности функцио- нирования отраслевых рынков, как каждого в отдельности, так и во взаи- модействии их между собой. Существует несколько подходов к определению содержания индуст- риальной политики. В ЭОР, говоря об индустриальной политике, понима- ют реализацию стратегии государства в отношении функционирования от- раслевых рынков, выработанной на определенный период времени, осуще- ствление некоего набора мер, направленных на повышение их результа- тивности. В качестве инструмента индустриальной политики государство мо- жет использовать возможности создания казенных предприятий, и тем са- мым, стимулировать деятельность других участников рынка. Кроме того, государство может позволить себе размещать государственные заказы и в 19 Сама по себе стратегия государства представляет некий комплекс мер, которые оно может осуществ- лять в отношении функционирующих отраслевых рынков. 74 частные компании, и тем самым, стимулировать активность производства в одном из секторов экономики. Общей целью государственной отраслевой политики служит реше- ние проблем, связанных с провалами рынка, для повышения общественно- го благосостояния. Отраслевая политика государства осуществляется различными ме- тодами, с разной степенью непосредственной вовлеченности государства в принятие экономических решений. С известной долей условности по мере возрастания государственной активности в экономике можно выделить та- кие типы отраслевой политики, которые показаны в табл. 6.1. Пассивная защитная отраслевая политика ставит основной целью борьбу с монополиями, деятельность которых приводит к неэффективному размещению ресурсов и создает потери общественного благосостояния. Непременной частью такой политики служит антимонопольное регулиро- вание, контроль над горизонтальными и вертикальными слияниями и по- глощениями. Такую политику классифицируют как защитную, поскольку большинство ее целей «негативны»: государство лишь противодействует возникновению и использованию монопольной власти. Несмотря на энер- гичные и решительные действия, связанные с осуществлением такой поли- тики, ее условно относят к пассивной. Так как, с одной стороны, ее меро- приятия проводятся только при условии существенного отклонения ры- ночной структуры от конкурентной, а с другой, этот тип отраслевой поли- тики не вызывает никакой производственной активности. Таблица 6.1 Типы индустриальной политики По используемым методам Пассивная Активная По вы дв ину тым це ля м За щ ит на я Конкурентная политика путем контроля над доминирующи- ми фирмами, антимонополь- ное регулирование Антимонопольное регулирова- ние в сочетании со структурной внешнеторговой протекционист- ской политикой На ст уп ат ел ьна я Конкурентная политика, соче- тающая антимонопольное ре- гулирование с созданием бла- гоприятного экономического климата путем использования методов фискальной, финан- совой, монетарной и правовой политики Структурная политика в целях ускорения экономического рос- та, разработка системы коорди- нации экономических решений (вплоть до создания системы ин- дикативного планирования), контроль над потоками капитала в экономике Пассивная защитная отраслевая политика служит лишь прообразом отраслевой политики для большинства современных экономических сис- тем. Одним из аргументов против выбора модели пассивной защитной от- раслевой политики является то, что ее осуществление ставило бы конкрет- 75 ную страну в неблагоприятное положение в системе международной тор- говли. Более активное антимонопольное регулирование любой страной приводит к снижению прибыли отечественных фирм в пользу зарубежных монополий, как на внутреннем рынке, так и на рынке третьих стран. Концепция «благоприятного экономического климата» (наступа- тельная, но пассивная политика) предполагает не просто ограничение и борьбу с монопольной властью, но и содействие конкретным типам эконо- мической активности. Напр., антиинфляционная политика; налоговые и финансовые льготы для мелких и средних предприятий (не укладываются в рамки собственно антимонопольного регулирования, но, безусловно, со- действуют развитию конкуренции). Наличие позитивных целей экономи- ческой активности государства позволяет классифицировать эту модель как «наступательную». Пассивность такого типа отраслевой политики со- стоит в том, что она улучшает лишь условия принятия решений фирмами и домохозяйствами, но не ставит цель воздействовать на конкретные реше- ния. Такая модель экономической политики наиболее близка прави- тельствам, отвергающим активное вмешательство в экономику. Однако, осуществление такой политики наталкивается на проблемы структурной безработицы и несбалансированного экономического роста, которые все же могут потребовать от государства принятия более конкретных мер. Активная защитная отраслевая политика использует мероприятия, имеющие конкретную направленность, но в целях предотвращения тех или иных решений фирм. Примером может послужить протекционистская внешнеторговая политика, оказывающая существенное воздействие на развитие отраслевых структур. Страны Евросоюза приняли подобную мо- дель политики в 70-80 гг. под воздействием обострения конкуренции со стороны Японии и новых индустриальных стран на мировом рынке. Активная наступательная отраслевая политика характеризуется со- четанием конкретных и позитивных целей, направленного воздействия го- сударства на экономических агентов (субъектов рынка). Такова отраслевая политика в любой реформируемой экономике. Глубина и формы вмеша- тельства государства в отраслевое развитие – различны (прямое и косвен- ное воздействие, индикативное или директивное и др.). Такая отраслевая политика оказывает наиболее существенное влияние – как положительное, так и отрицательное, – на развитие экономической системы в целом. А.Д. Вурос приводит другую классификацию вариантов стратегий государства в отношении отраслевых рынков 20 . Выделяют отраслевую по- литику ускорения, сдерживания и нейтральную индустриальную политику. Отраслевая политика ускорения, как правило, направлена на стиму- лирование инновационных процессов, на поддержку перспективных от- раслей экономики с целью их реструктуризации. Политика сдерживания вызвана необходимостью субсидировать некоторые отрасли или поддер- 20 Вурос А.Д. Экономика отраслевых рынков: учебно-методическое пособие. – М.: Экономический фа- культет МГУ, ТЕИС, 2006. С. 73-74. 76 жать фирмы, которые испытывают трудности на определенных этапах экономического развития. Сдерживание процессов разорения предпри- ятий, которые могли привести к их ликвидации, позволяет уменьшить не- благоприятные экстернальные (внешние), в том числе социальные, эффек- ты (напр., безработицу). Нейтральная политика предполагает пассивное участие государства. Это, прежде всего, антимонопольное регулирование, защита прав собственности, уменьшение асимметрии информации. Анализ государственного регулирования рынков в различных стра- нах мира показывает, что политику ускорения можно считать более ус- пешной, чем отраслевую политику сдерживания. Но и в том, и в другом случае государственное регулирование связано с высоким уровнем вме- ненных (альтернативных) затрат 21 . В связи с этим, наиболее перспективной во многих ситуациях принято считать нейтральную политику. Практика государственного регулирования в России демонстрирует примеры всех трех вышеназванных видов индустриальной политики, в зависимости от приоритетов этапа развития рыночной экономики. 6.2. Результативность индустриальной политики государства Говоря об индустриальной политике, чаще всего, рассматривают только возможности воздействия государства на сложившуюся ситуацию. Между тем, ее можно рассматривать как реализацию некой (активной) стратегии государства, направленной на повышение результативности функционирования национальных отраслевых рынков. Существует мнение, что развитие российской рыночной экономики в определенные периоды (в т.ч. рост с августа 1998 г.) происходило при от- сутствии государственной политики, или вопреки действиям правительст- ва 22 . Однако, отсутствия политики государства не бывает. Может быть ре- зультативная индустриальная политика, способствующая развитию отрас- левых рынков, снижению издержек фирм, действующих на них, и может быть политика, сдерживающая 23 результативное функционирование отрас- левых рынков, мирящаяся с нерациональным использованием ресурсов, с неэффективным поведением фирм. Сама по себе стратегия государства представляет некий комплекс мер, которые оно может осуществлять в от- ношении функционирующих отраслевых рынков. Поэтому, заявление об отсутствии индустриальной политики, скорее, означает наличие нерезуль- тативной политики. 21 На уровне фирмы – связаны с наличием (постоянно в распоряжении), но неэффективным использова- нием каких-либо факторов, ресурсов; здесь – напр., с необходимостью постоянного (или в течение дли- тельного времени) финансирования определенных отраслей, фирм, вместо направления на другие нуж- ды, программы (с учетом отдачи от этих затрат). 22 Илларионов А. Августовский кризис 1998 г. – год спустя. Анатомия и уроки кризиса // Новое поколе- ние №1 Т.4 1999. С.33., Монтес М., Попов В. Азиатский вирус или голландская болезнь? Теория и исто- рия валютных кризисов в России и других странах. – М.: Дело, 2000. С.24. 23 не путать с политикой сдерживания 77 Споры об этом пока к продуктивному результату не приводят. При- чиной этому является отсутствие четкого разграничения в их системах взглядов понимания состоятельных и несостоятельных рынков. Известно, что по отношению к состоятельным рынкам, индустриальная политика го- сударства должна строиться как политика невмешательства. Все фирмы на совершенных рынках покупают факторы производства и продают това- ры на конкурентных рынках, поэтому исключается возможность неэффек- тивности в их деятельности. Следовательно, с одной стороны, на состоя- тельных рынках достигается вершина аллокации (распределения) ресур- сов, а с другой, всякое вмешательство со стороны государства приведет к снижению результативности функционирования отраслевого рынка. В этих условиях, государство может только формулировать правила игры в сфере функционирования состоятельного отраслевого рынка и сле- дить за неукоснительностью их соблюдением. Экономическая роль госу- дарства сводится, прежде всего, к выполнению следующих функций по от- ношению к состоятельным рынкам: законодательное формирование правил экономического поведе- ния агентов бизнеса и домохозяйств, в том числе деятельности естествен- ных монополистов; судебное обеспечение неотвратимости соблюдения действующих правил игры на рыночном пространстве; регулирование денежного обращения и формирование кредитно- денежной политики формирование условий размещения государственного заказа и правил функционирования предприятий государственного сектора эконо- мики; поддержка и сотрудничество с гражданскими институтами, рабо- тающими на принципах саморегулирования; выработка общих ориентиров развития национальной экономики и внешнеэкономического развития. Желательно, чтобы государственная индустриальная политика не- вмешательства в функционирование таких рынков получила законодатель- ное оформление, в котором бы прописывались параметры состоятельности рынка, возможные формы воздействия на него со стороны властных струк- тур, которые следует расценивать как незаконное вмешательство, и нормы взысканий за нарушение законодательных правил. Вместе с тем, поощрение деятельности участников рынка входит в обязанности государственных органов. На состоятельных рынках государ- ственные органы могут проводить мероприятия по снижению действую- щих административных барьеров. Последнее время предпринимаются по- пытки снизить административные барьеры в целом (например, сократить их количество до сотни). Однако видимо, правильнее снижать барьеры там, где отсутствуют монопольные структуры, и это снижение приведет к 78 росту конкурентных преимуществ продукции, производимой на состоя- тельных рынках. В отношении функционирования фирм на несостоятельных рынках, где предполагается вмешательство со стороны государства, индустриаль- ная политика должна быть иной. Форм и методов воздействия со стороны государства на деятельность субъектов несостоятельных рынков множест- во и практика применения их достаточно известна. Однако главным крите- рием, мероприятий, проводимых в рамках индустриальной политики госу- дарства, должна стать система интегрированных показателей, позволяю- щих оценить изменения в результативности функционирования несостоя- тельных отраслевых рынков. Для этого необходимо разработать и законо- дательного закрепить перечень параметров, по которым следует вести мо- ниторинг отраслевых рынков для отнесения их к состоятельной или несо- стоятельной группе. Представляется, что критерием эффективности национальной инду- стриальной политики, разумно считать вектор изменения результативности функционирования отечественных отраслевых рынков по истечению опре- деленного периода времени. Если, по оценкам, он изменил направление в худшую сторону, то это свидетельствует о «плохой» политике, если в лучшую – можно говорить об эффективной индустриальной политике го- сударства на этом этапе. Развитие рыночного пространства национальной экономики, реструктуризацию ее отраслевой организации, следует также оценивать по системе показателей, характеризующих изменение векторов результативности функционирования, как отдельных отраслевых рынков, так и их совокупности. Изменения в результативности отраслевого рынка могут являться основанием для оценки деятельности самого государства. Для государства отраслевой рынок является источником налоговых поступлений. От этого зависит состояние государственного бюджета. Таким образом, государст- венную индустриальную политику следует строить не только исходя из ожиданий величины налоговых поступлений от определенного отраслево- го рынка. Следует учитывать динамику роста совокупного спроса. Ключевые понятия темы Аллокативная эффективность (англ. allocative efficiency) – эффек- тивность распределения, размещения ресурсов. Антимонопольная политика государства – корректировка такой деятельности фирм, которая рассматривается как наносящая ущерб конку- ренции на рынке. Внешнеторговая политика – государственная политика, оказы- вающая влияние на внешнюю торговлю посредством налогов, субсидий и прямых ограничений на импорт и экспорт. Служит важным компонентом государственной отраслевой политики. 79 Государственная отраслевая, индустриальная политика (англ. Industrial policy) – политика государства, направленная на повышение эф- фективности функционирования отраслевых рынков. Индикативное планирование – планирование, оперирующее пока- зателями-индикаторами: индексами измерения экономических величин, структурными соотношениями и др. На микроэкономическом уровне при- меняется система параметров (индикаторов), определяющих состояние хо- зяйствующего субъекта и мер воздействия на него. На макроэкономиче- ском уровне – прогнозы, бюджетные планы и программы, разрабатывае- мые государственными органами хозяйственного управления. На регио- нальном и территориальном уровнях – региональные прогнозы, програм- мы и бюджетные планов, разрабатываемые властными структурами субъ- ектов Федерации. На мезоэкономическом уровне – планы, прогнозы и про- граммы развития отраслей и подотраслей, территориально- производственных комплексов. Монополия (англ. monopoly) – рыночная структура, характеризую- щаяся высокими барьерами для входа на рынок, в которой одна фирма вы- пускает весь отраслевой объем производства. Состоятельный рынок – рынок, где в соответствии с первой фун- даментальной теоремой экономической теории благосостояния соблюдает- ся условие полноты рынков, поведение потребителей и производителей является конкурентным и, при существовании равновесия, эффективность распределения (аллокативность) ресурсов будет оптимальной по Парето. В качестве состоятельного отраслевого рынка рассматривают рынок совер- шенной конкуренции. 80 Заключение В пособии последовательно, в логической взаимосвязи изложены ос- новные разделы курса «Экономика отраслевых рынков», начиная с исто- рии возникновения и развития данной дисциплины до наших дней. Пред- лагаемый к изучению материал сгруппирован в шесть глав – тем. Приведены различные теоретические концепции и отражена их взаимосвязь с практикой – примеры, результаты исследований, подтвер- ждающие или опровергающие теоретические положения, показаны воз- можности применения математических методов и других инструментов экономического анализа. В конце каждой главы приведен список ключе- вых понятий данной темы, в конце издания – контрольные вопросы по предмету и библиографический список (основной и дополнительный) со ссылками на издания, доступные в сети Интернет. При подготовке пособия учитывался богатый опыт преподавания курса Industrial economics в зарубежных (США, Германии, Испании, Фран- ции и др.) и отечественных университетах (МГУ, ВШЭ и др.), а также де- сятилетний авторский опыт проведения занятий по Экономике (теории) отраслевых рынков в Университете ИТМО. Учебное пособие позволяет в полной мере выполнить задачу озна- комления студентов с базовыми теоретическими концепциями (в т.ч. с со- временными научными трудами на иностранных языках). Содержимое книги отражает взаимосвязь теории и практики функционирования отрас- левых рынков, может использоваться для самостоятельного изучения предмета. В комплексе с выполнением практических заданий по курсу (решение задач, кейсов, деловых игр, а также проведение учебного иссле- дования некоторого товарного рынка (на основе официальных статистиче- ских данных) и представление полученных результатов) способствует вы- работке у студентов навыков применения системы полученных знаний в самостоятельной научно-исследовательской работе. |