Внешняя политика

• Название: Внешняя политика
• Дата: 19.03.2021
• Размер: 0.6 Mb.
• Имя файла: Prognoz-Russia-Mir2021 (1) (1).docx
• Тип: Документы; #186434
• страница: 31 из 41

Региональныевызовы,угрозыивозможности

Оценивая отношения России с Западом, приходится констатировать их дальнейшее ухудшение, что касается даже кооперативно настроенных к Москве Берлина и Парижа. Вероятно, снизится значение важного в условиях напряженности личностного фактора в контактах на самом высоком уровне. Его характер и так должен был измениться в российско-германских отношениях из-за ухода со своего поста в 2021 г. А. Меркель. Трудно

строить иллюзии и в отношении возможных контактов с Дж. Байденом. Известно, что в 2001 г. после первой встречи в Любляне Дж. Буш-старший сказал, что «заглянул в глаза» российскому президенту, «ощутил его душу» и увидел в нем «прямого и достойного доверия человека». В.В. Путин назвал коллегу «приятным собеседником» и «нормальным абсолютно человеком, реально воспринимающим вещи». По уверениям 76-летнего Джо Байдена, он, глядя в лицо сказал Путину, что смотрит ему в глаза, но не видит там души. На что Путин ответил: «мы понимаем друг друга».

Высока вероятность, что в 2021 г., в связи с приходом новой администрации в США и качественным улучшением отношений в «западном мире», появятся контуры, а не исключено, и стратегии общих подходов. Однако нельзя не учитывать и осадок,

«послевкусие», настороженность, которые оставили годы правления Д. Трампа в мировой политике в целом и в западных столицах.

Они явно прослеживаются и в выступлениях лидеров Евросоюза уже после победы Дж. Байдена. Откровенно приветствуя «появление друга в Белом доме», они подчеркивают, что ЕС, преодолевая политические трудности последних лет и, безусловно, под влиянием пандемии, борьба с которой привнесла большую сплоченность в его ряды, взял курс на укрепление своего статуса как регионального и глобального игрока. В сотрудничестве с новой администрацией в Вашингтоне Евросоюз будет пытаться позиционировать себя как равноправный партнер и отстаивать собственные позиции и интересы, в том числе интересы европейского бизнеса. Это касается и ядерной программы Ирана и санкций против него, и проблем ближневосточного урегулирования, и санкций против «СП-2», по которому в ЕС, впрочем, также нет единства.

Стратегическим, ключевым элементом глобального взаимодействия США и ЕС уже в 2021 г. могло бы стать достижение общих позиций по Китаю. Что оказало бы значимое воздействие на развитие глобальных процессов в среднесрочной перспективе, как в сфере политической, так и в торгово-экономической, безопасности, а также по вопросам инноваций и технологий, где между США и Китаем идет жесткое соперничество за мировое лидерство.

В этой связи показательно, что, стремясь к заявленной им цели «стратегической автономии», в телекоммуникационной сфере Евросоюз к концу 2020 года принял решение о запуске проекта Hexa-X. Возглавит группу корпораций и университетов, которые будут разрабатывать технологии нового поколения мобильной связи 6G финская телекоммуникационная компания Nokia. В группу войдут телекоммуникационная компания Ericsson, технологические корпорации Intel и Siemens, мобильные операторы Orange и Telefonica, а также некоторые другие компании. Среди сотрудничающих с ним университетов — Дрезденский технический университет, Университет Оулу и Туринский политехнический университет. При этом проект будет финансироваться властями ЕС.

В целом, можно предположить, что в международных отношениях в 2021 г. с высокой вероятностью начнут/продолжат формироваться взаимосвязи, более нюансированныеи адаптивные к новым вызовам и угрозам и нацеленные на установление более устойчивых и одновременно гибких балансов, способных обеспечить стабильность в переходный период, в том числе в условиях кризисов.

Такая нюансировка на общем негативном фоне отношений России с Западом содержит некий потенциал взаимодействия. Это касается, в первую очередь вопросов глобальной повестки дня – контроля над вооружениями, стратегической стабильности, климата и экологии, продовольственной безопасности, ядерной программы Ирана, по которой у России больше взаимопонимания с ЕС, чем с США. В этот же ряд становятся проблемы здравоохранения, предупреждения и борьбы с эпидемиями и подобные.

Но ряд опций возникает также на региональном и локальном уровнях, где инициатива может исходить снизу, от малого и среднего бизнеса, культурных, образовательных, научных, медицинских учреждений. Что требует кропотливой работы, но является эффективным инструментом поддержания диалога в общеполитических условиях «около нуля».

Инструментом диалога останется и взаимодействие на «втором треке». Основания для такого прогноза дают опубликованные «программные статьи» и заявления известных западных экспертов и политиков, в частности подписанная ведущими американскими политологами и бывшими официальными лицами высокого ранга статья «It’s Time to Rethink Our Russia Policy». Ее основной смысл – реалистический призыв к Белому дому вести дела с Россией

«такой, какая она есть».
Вероятно, самой сложной проблемой российской внешнеполитической стратегии в краткосрочной перспективе будет выстраивание близких, партнерских, но сбалансированных отношений со стремительно укрепляющим свои позиции в мире Китаем. Учитывая растущую напряженность отношений Пекина с Западом, равно как и плохое взаимопонимание между Западом и Россией, возможности поддержания баланса для Москвы открыты в основном за счет расширения партнерских связей с государствами и их различными объединениями в Тихоокеанской Азии.

Вторым таким же сложным партнером России в 2021 г. будет Турция, открыто заявившая в 2020 г. о своих основанных на нео-пантюркизме претензиях на лидерство в постсоветском пространстве. Учитывая российско-турецкие разногласия по Сирии, теперь уже по Закавказью, а также борьбу Турции за лидирующие позиции в регионе Ближнего Востока, где баланс сил крайне подвижен, Москве придется прилагать огромные усилия, чтобы поддержать свой статус медиатора, посредника в урегулировании конфликтов, сохраняющего рабочие отношения со всеми государствами региона. Что дает России не только возможность сохранять и расширять присутствие в регионе, но также равноправно участвовать в переговорных процессах более высокого уровня.

Наиболее трудные проблемы в 2021 г. Москве придется решать на постсоветском пространстве, где в 2020 г. ситуация существенно ухудшилась, число конфликтов возросло.

Возникшие в конце 2019 г. слабые проблески надежды на начало урегулирования конфликта на Донбассе погасли. Крайне тяжелая социально-экономическая и финансовая ситуация, усугубленная пандемией, возобновление открытой борьбы между олигархическими кланами привели к относительному ослаблению позиций В. Зеленского и управленческому пату на Украине. Трудно предвидеть значительные подвижки к урегулированию и в 2021 г. Нельзя исключать, что на общем негативном фоне проблемой может стать и ухудшение

экологической ситуации в Донбассе, последствия чего скажутся на только на Украине, но и на России.

Вероятным после прошедших президентских выборов является обострение ситуации в Молдове, что также может касаться и замороженного конфликта в Приднестровье, откуда вновь избранный президент требует вывести российских миротворцев. Непродуманные популистские заявления в стране с крайне слабой экономикой и расколотой политически могут быть использованы националистическими антироссийскими силами как в ближайших государствах, прежде всего на Украине и в Румынии, так и политиками на Западе.

В Белоруссии, где протестное движение против результатов президентских выборов, прошедших в августе 2020 г., не идет на спад и встречает жесткую силовую реакцию власти, в 2021 г. развитие событий может пойти по нескольким сценариям, и ставит властные структуры России перед непростым выбором. Открытое гражданское противостояние представляется маловероятным, равно как и добровольная передача власти со стороны А. Лукашенко. Однако затягивание противостояния на фоне тяжелой социально-экономической ситуации, усугубленной пандемией, и отсутствие активных шагов и даже риторики со стороны России сказывается на общественных настроениях белорусов. Традиционно пророссийский настрой масс и лояльность к России значительной части элиты, отдающей себе отчет в финансово-экономической зависимости Белоруссии, не получая подпитки со стороны Москвы, по данным социологов, незначительно, но слабеют. Сохранение нынешнего положения на протяжении значительной части 2021 г. может лишь усугубить наметившиеся тенденции, особенно в молодежной среде. Одновременно в 2021 г. может активизироваться и реакция на события в Белоруссии Запада, до этого сфокусированного на борьбе с пандемией, а также ожидавшего исхода американских выборов. Нельзя исключать, что по мере нормализации эпидемиологической обстановки и активного восстановления трансатлантических связей при отсутствии рабочего диалога с Россией, в 2021 г. Запад, но прежде всего страны-соседи Белоруссии, займет более жесткую позицию в отношении Лукашенко, который, со своей стороны, будет, как всегда в таких случаях, традиционно апеллировать к Москве. Что будет дополнительным триггером к обострению напряженности в отношениях России и Запада.

Несмотря на достигнутое 10 ноября под эгидой России соглашение между Арменией и Азербайджаном и ввод в регион российских миротворцев, боестолкновения в Нагорном Карабахе продолжали вспыхивать и сопровождались потерями. Нестабильность и возникший дисбаланс в регионе, в том числе и военный, особенно учитывая поддержку Баку со стороны Анкары, в 2021 г. с высокой вероятностью сохранятся. Это обусловлено, во-первых, возникшей в Баку на фоне достигнутого продвижения вглубь НК национальной и националистической эйфорией и намерениями, причем не только в риторике, продолжить это движение. Во-вторых, эти настроения совпадают с позицией открыто озвучивающей свои цели в регионе Анкары. В-третьих, внутриполитическая нестабильность в Армении также с высокой вероятностью будет искать выход в попытках если не восстановить статус-кво анте, то, по крайней мере, вернуть часть территории. Присутствие российских миротворцев, с одной стороны, будет сдерживать стороны от активных действий. Но, с другой стороны, инциденты с их участием могут усиливать напряженность в отношениях между Россией и государствами-сторонами конфликта. Наконец, по состоянию на начало 2021 г. не видно

предпосылок к более активному взаимодействию по урегулированию конфликта со стороны стран-участников Минской группы, особенно учитывая обострение их отношений не только с Россией, но и Турцией. Более же заметное участие в урегулировании Соединенных Штатов может создать дополнительные трения в отношениях Вашингтона и Москвы. Впрочем, маловероятен, но не исключен сценарий, при котором урегулирование конфликта оживит диалог между Россией и Западом. В этом случае, однако, возникнет ось напряжения между участниками Минской группы и Турцией. Сложное переплетение в Закавказье интересов ближневосточных государств – от Ирана до Израиля – делает задачу урегулирования конфликта и укрепления стабильности в регионе еще более сложной для России.

Эмпирика 2020 г. не дает оснований для оптимистических прогнозов и по взаимодействию в форматах постсоветских институтов и организаций – ЕАЭС и особенно, по опыту конфликта в Закавказье, ОДКБ. Отсутствие, с одной стороны, единой, объединяющей интересы государств-членов повестки, а с другой стороны, недостаточная социально-экономическая и финансово-инвестиционная привлекательность России как объединяющего центра и лидера, особенно на фоне активности Китая, в первую очередь в Центральной Азии, ведут к постепенному «расползанию» ткани постсоветской общности. Не произошло позитивных подвижек и прорывов во взаимодействии постсоветских государств и в период борьбы с COVID19.

Для России, впрочем, как и для всех государств, 2021 год в мировой политике будет безусловно сложным. Основное внимание, прежде всего на национальном уровне, будет сосредоточено на борьбе с пандемией и ее социально-экономическими последствиями. Коронакризис принудительно ускорил переход мировой экономики, а с ней и политики, к новому укладу. Постковидной повестке будет подчинена политическая, финансово- инвестиционная, социально-экономическая логика «новой нормальности». И уже в контексте опыта 2020 г. мир вернется к решению неотложных, в прямом смысле горящих, проблем изменения климата, экологии, безопасности. Посткризисный 2021 г. будет первым на новом этапе мирового транзита. Длительность этого этапа во многом будет зависеть от обстоятельств неизбежного столкновения новой постковидной нормальности с логикой и

«нормальностью «до К»». Перед Россией с новой остротой возникает вопрос об определении своих интересов, возможностей, ориентиров. Правильный выбор стратегии определит место России в мировой политике на десятилетия.

КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ
Решения, которые предстоит принять в России и США в 2021 г., во многом определят,

• 
  будет ли приостановлен процесс распада режимов контроля над вооружениями (промежуточный сценарий),
  
• 
  смогут ли Россия, США и страны НАТО договориться о новых соглашениях по ограничению и сокращению вооружений (оптимистический сценарий), или
  
• 
  дальнейшая эрозия контроля над вооружениями приведет к его окончательному развалу (пессимистический сценарий) и гонке вооружений (наиболее пессимистический сценарий).
  

Результаты президентских выборов в США повысили вероятность развития событий по промежуточному сценарию в краткосрочной перспективе, однако в дальнейшем возрождение контроля над вооружениями будут зависеть от многих обстоятельств, в том числе от общего состояния российско-американских отношений. Хотя в 2021 г. развитие ситуации по пессимистическому сценарию представляется наименее вероятным, в отсутствие прогресса в согласовании новых договоренностей – прежде всего между Россией и США по ядерному оружию – в среднесрочной и особенно долгосрочной (5 лет) перспективе будет возрастать вероятность отката к пессимистическому или даже наиболее пессимистическому сценарию.

1. 
   Новому президенту США сразу после вступления в должность предстоит принять решение о судьбе российско-американского Договора о мерах по ограничению и сокращению стратегических наступательных вооружений (ДСНВ), действие которого истекает 5 февраля 2021 г. ИзбраниеДж.БайденапрезидентомСШАпозволяетрассчитывать на продлениеДСНВдо 2026г.безпредварительныхусловий.
   
2. 
   Высока также вероятность того, что уже в краткосрочной перспективе могутначатьсяроссийско-американскиеконсультациипоновомудоговору, который должен прийти на смену ДСНВ. Однако реальные переговоры смогут начаться не раньше, чем новая администрация США определится с основными параметрами своей ядерной политики и с позицией в отношении контроля над ядерным оружием. Скорее всего для окончательного согласования параметров будущего договора потребуется личная встреча президентов двух стран. Только после этого переговоры смогут приобрести целенаправленный характер.
   

Хотя возобновление российско-американских консультаций, а затем и переговоров по вопросам стратегической стабильности весьма вероятно, они не будут простыми. Содержательный подход новой администрации США к будущему контроля над ядерными вооружениями вряд ли будет принципиально отличаться от того, который был предложен прежней администрацией: охват всех видов, а не только стратегического ядерного оружия и согласовании адекватных, более сложных мер проверки. На этот счет в США сформировался широкий экспертно-политический консенсус⁷².




⁷² См.: NATO Nuclear Policy in a Post-INF World. Speech by NATO Deputy Secretary General Rose Gottemoeller at the University of Oslo, 9 September 2019 // NATO. 2019. 10 September. URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_168602.htm.

В последнее десятилетие и демократическая, и республиканская администрации США последовательно исходили из нецелесообразности договорного ограничения систем противоракетной обороны, на котором настаивает Россия. Однако в случае согласия России на охват новым договором всех видов ядерного оружия нельзя исключать вариант, при котором будут согласованы и определенные взаимные ограничения на развертывание систем противоракетной обороны.

Достижение взаимопонимания относительно новых подходов к ограничению и сокращению ядерных вооружений потребует времени. С учетом вероятного усложнения предмета, даже после согласования общих параметров будущего договора переговоры о его конкретных положениях займут больше года, поэтому вряд ли следует рассчитывать на достижение такой договоренности уже в 2021 году.

Если новый договор по ограничению и сокращению ядерных вооружений не будет готов до2024 г., шансы на его подписание в период избирательной кампании в США и в течение года после президентских выборов (до истечения срока действия ДСНВ в феврале 2026 г.) будутстремительно уменьшаться независимо от исхода выборов. Возможность же договориться о продолжении соблюдения сторонами их обязательств по ДСНВ после истечения срока его действия до подписания и ратификации нового договора будет зависеть от результатов президентских выборов 2024 г. в США и России. При этом нельзя исключать возможностьразвитияситуациипонаиболеепессимистическомусценарию,предполагающемувтягиваниеРоссиивизматывающуюгонкувооружений.

Шансы на достижение новой договоренности с США до 2024 г. возрастут, если в России еще до начала переговоров будет разработана отвечающая ее интересам концепция комплексного соглашения, которое охватывало бы все виды ядерного оружия, а не только стратегические вооружения.

3. 
   Новая администрация США, возможно, не будет ставить подготовку нового договора в зависимость от участия в нем Китая. Однако темаподключенииКНРкдоговоренностям о контроле над ядерными вооружениями скорее всего не уйдет с повесткидня. В этой связи возможно обсуждение трех гипотетических вариантов.
   

Первый: предоставление Китаю таких же предельных уровней по ядерным вооружениям, которые будут установлены для России и США. Такой вариант благословил бы Китай на продолжение наращивания его нынешнего ядерного арсенала, что вряд ли отвечает интересам России и США.

Второй: многосторонний договор устанавливал бы для Китая количественные ограничения на более низком уровне, чем для России и США, фактически замораживая его нынешнее отставание. Такое решение отвечало бы интересам России и США, но оно явно не отвечает интересам КНР, которая исходит из необходимости паритетных отношений с США.

Третий: отрицательное отношение Китая к участию в переговорах по контролю над ядерными вооружениями, возможно, изменится при условии сокращения ядерных арсеналов

России и США до уровней, сопоставимых с китайскими⁷³. Но для этого следующеесоглашениепоограничениюисокращениюядерныхвооруженийдолжнобытьдвусторонним российско-американским.

Очередной шаг в этом направлении Россия и США могли бы сделать, не дожидаясь согласования нового комплексного договора, согласившись сократить стратегические наступательные вооружения до уровня в 1 000 развернутых боеголовок. До 2026 г. проверка выполнения сторонами такой договоренности была бы обеспечена на основе ДСНВ⁷⁴.

Если на каком-то этапе Китай пересмотрит свою нынешнюю отрицательную позицию, тоон скорее всего отдаст предпочтение двусторонним (а не многосторонним) переговорам сСША, целью которых будет фиксация примерного паритета двух стран в ядерной области. Такое развитие событий лишило бы Россию ее сегодняшней центральной роли в переговорах по стратегической стабильности. Хотя реализация данного варианта развития событий лежит далеко за горизонтом настоящего прогноза, учитывать возможность такого развития событий важно уже сейчас, начиная консультации с США.

4. 
   После выхода США из Договора по ракетам средней и меньшей дальности (ДРСМД) в США и России ведется разработка запрещавшихся договором ракет. Ее завершение возможно только в относительно долгосрочной перспективе (5 лет). И хотя в краткосрочной перспективе речь уже идет об оценке возможных вариантов размещения новых ракет средней дальности в Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) и соответствующих рисков⁷⁵, данный вопрос может встать в практическом плане только в долгосрочной перспективе.
   

Это оставляет некоторое время для достижения договоренностей, которые позволили бы предотвратить размещение американских ракет с ядерными зарядами (в настоящее время разрабатываются и испытываются только неядерные ракеты). Решение данной задачи возможно в случае достижения Россией и США соглашения о полном запрете ядерногооснащениялюбыхнестратегическихракетназемногобазирования, включая те, которые запрещались ДРСМД. Конвенциональные же ракетные системы могли бы стать предметом возможных в будущем переговоров о контроле над обычными вооружениями в Европе.

Такое решение было бы совместимо с взаимными обязательствами России и США начала 1990-х гг. о ликвидации всех видов тактического ядерного оружия наземного базирования и с логикой ДРСМД, основная цель которого заключалась в ликвидации ядерныхракет средней дальности. В случае договоренности России и США об охвате будущим договором всех видов ядерных вооружений, а не только стратегических, запрет ядерного оснащения ракет наземного базирования органично вписался бы в его положения.





⁷³ Diakov A.S., Neuneck G., Rusten L. New START: Extension under what Circumstances? – Deep Cuts Issue Brief No. 14, October 2020. Р.5. URL: https://deepcuts.org/files/pdf/Deep_Cuts_Issue_Brief_14- New_START_Extension_Under_What_Circumstances. pdf.

⁷⁴ Gottemoeller R. Rethinking Nuclear Arms Control // The Washington Quarterly. Vol. 43 (2020). No 3. P. 146. (DOI: 10.1080/0163660X.2020.1813382).

⁷⁵ Reif K., Bugos S. U.S. Tests Second Medium-Range Missile // Arms Control Today. 2020. January-February. URL: https://www.armscontrol.org/act/2020-01/news/us-tests-second-medium-range-missile.

5. 
   Продление ДСНВ, начало переговоров о новом договоре способствовали бы укреплению режима ядерногонераспространенияи ослаблению политических споров, обострившихся в ходе подготовки к обзорной конференции по Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), проведение которой из-за пандемии было перенесено с 2020 г. сначала на январь, а затем – на август 2021 г.
   

В этих условиях недвусмысленная демонстрация Россией и США намерения вернуться к договорному ограничению и сокращению ядерного оружия и тем более – начало переговоров по новому договору до августа 2021 года позволило бы смягчить размежевание участников ДНЯО не только на самой обзорной конференции, но и вокруг Договора о запрещении ядерного оружия, вступающего в силу в январе 2021 г.

6. 
   В 2021 г. крайне маловероятно возобновление диалога о возрождении контроля надобычнымивооружениямивЕвропе(КОВЕ). Перелом в этом вопросе мог бы быть достигнут в случае существенного прогресса в преодолении споров между Россией и странами Запада и в особенности – в урегулировании украинского конфликта. Однако шансы на достижение прорыва на этом направлении невелики.
   
7. 
   Крайне маловероятно и возобновление в 2021 г. участия США в Договорепооткрытомунебу, из которого они вышли 22 ноября 2020 г. Данная тема не только не является приоритетной для команды Байдена на фоне других вызовов. Неясна и необходимая для этого процедура. Для возвращения США в договор потребовалось бы согласие Сената, добиться которого администрации Байдена было бы крайне сложно независимо от окончательного исхода довыборов в Сенат.
   

Состоявшееся в октябре 2020 г. в рамках четвертой обзорной конференции участников Договора обсуждение не дает оснований рассчитывать на согласование в ближайшей перспективе решений, которые позволили бы России остаться в Договоре после выхода США⁷⁶. На этом фоне крайне вероятным является фактический развал установленного Договором по открытому небу режима даже если формально он будет сохранен.






⁷⁶ Reif K., Bugos S. Russia Highlights Unresolved Open Skies Issues // Arms Control Today. 2020. November. URL: https://www.armscontrol.org/act/2020-11/news/russia-highlights-unresolved-open-skies-issues.