Итоговая 1. Особую актуальность
 Скачать 98.61 Kb.
|
|
Введение Одним из наиболее важных критериев оценки успешности проводимой бюджетной политики государства является, в первую очередь, результативность бюджетных расходов. Согласно статистике, в 2011 г. порядка одной трети всех бюджетных расходов на федеральном и региональном уровнях приходилось на расходы на государственные и муниципальные заказы. Объем госзакупок составляет в России до 30% расходов. Электронный ресурс: http://vlasti.biz/goszakupki/goszakupki-v-rossii/obem-goszakupok-sostavlyaet-do-30-vseh-budzhetnyh-rashodov.html Проверено: 23.04.14 В этой связи нельзя не отметить особую актуальность сферы госзакупок в государственном управлении в целом. С 1 января 2014 г. размещение государственных и муниципальных заказов и непосредственное исполнение соответствующих контрактов регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пришедшим на смену Федеральному закону № 94-ФЗ. Переход на федеральную контрактную систему подразумевает, в частности, повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств. В новом законе 44-ФЗ отдельно выделен принцип «ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок». Ст. 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Суть его заключается в том, что должностные лица несут персональную ответственность за соблюдение положений законодательства в сфере государственных и муниципальных заказов. Говоря про результативность обеспечения государственных и муниципальных заказов, следует сделать акцент на начальной максимальной цене контракта для закупки товаров для нужд государства. От того, насколько грамотно заказчик или уполномоченная на размещение госзаказа организация устанавливает начальную максимальную цену контракта, зависит итоговая цена контракта и, как следствие, эффективность бюджетных расходов в целом. Вместе с тем, однозначные критерии оценки того, насколько эффективны и юридически обоснованы расходы заказчика на закупку товаров и услуг для нужд муниципалитета или государства, в законодательстве отсутствуют. Суть практической проблемы заключается в том, что чиновники остаются неуязвимыми в части расходования бюджетных средств, а налогоплательщики не в силах оценить степень соответствия реальных трат государства заявленным целевым расходам. В свете этого основная цель настоящей работы - предложить такой количественный подход к установлению начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения государственных и муниципальных заказов (по тексту далее также - «госзаказов»), который позволял бы также проводить некую количественную оценку целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств. В рамках проведенного анализа объектом исследования, таким образом, являются подходы к определению начальной максимальной цены контракта на размещение государственного и муниципального заказа. Предметом исследования является практическое применение данных подходов (далее по тексту также - «методов»). Для достижения цели следует решить такие ключевые задачи, как: ь Во-первых, охарактеризовать методы установления начальных максимальных цен, что, в частности, подразумевает необходимость: o выяснить, что понимается под «начальной максимальной ценой контракта» для размещения муниципальных и государственных заказов, в научном сообществе, с одной стороны, и в законодательстве, с другой; o провести сравнительный анализ методов определения начальной максимальной цены контракта на приобретение товаров и предоставления услуг для государственных и муниципальных нужд, детально рассмотрев положения соответствующего законодательства. ь Во-вторых, провести анализ арбитражной и судебной практики рассмотрения дел о некорректном обосновании начальной максимальной цены контракта, другими словами: o исследовать прецеденты неверного назначения начальной максимальной цены контракта; o привести классификацию изученных кейсов в зависимости от наиболее часто встречающихся проблем в части назначения начальной цены государственного или муниципального контракта. ь В-третьих, рассмотреть возможность и целесообразность использования принципиально отличающегося от существующих в настоящее время системно-аналитического подхода к установлению начальной максимальной цены контракта, сказав о: o сути подхода; o данных, необходимых для возможности применения такового на практике. Следует отметить, что рассмотрение данного системно-аналитического подхода может считаться научной новизной настоящей работы, поскольку, насколько осведомлен автор, подобного рода количественных подходов к установлению начальной максимальной цены контракта до настоящего времени предложено не было. Проверяемая гипотеза данного исследования, в этой связи, сводится к следующему: существующие методы установления начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа не предоставляют возможности для проведения анализа соблюдения принципов результативности и эффективности расходования бюджетных средств. Представляется необходимым сказать далее о методологии, использованной при проведении анализа подходов к установлению начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа в рамках написания данной работы. К таковой относится, во-первых, сравнительный анализ методов установления начальных максимальных цен контрактов. Помимо этого, в настоящей работе использованы методы описания эмпирических проблем в части расчета начальных цен госконтрактов и классификации таковых. Наконец, в рамках применения метода математического моделирования был рассмотрен системно-аналитический подход к расчету начальной максимальной цены контракта на размещение государственных и муниципальных заказов. Следует сказать об источниках информации, использованных при проведении настоящего исследования. К таковым относится, главным образом: -законодательство в сфере госзакупок (Федеральные законы № 44-ФЗ и № 94-ФЗ); -судебные решения и административные дела, опубликованные на официальном портале-банке решений судов Российской Федерации и в картотеке судебных дел; -аналитические доклады, представленные на сайте Счетной Палаты РФ; -специализированные журналы в части количественного менеджмента (в частности, Computer Procedia, Quantitative Management) и др. В целом, вопрос установления начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа, в частности, в русскоязычных источниках, представляется освещенным достаточно поверхностно. С другой стороны, англоязычные источники в еще меньшей степени раскрывают суть вопроса методологии установления подобных цен. С полным перечнем библиографии можно ознакомиться в конце настоящей работы. 1. Характеристика методов определения НМЦК в конкурсных процедурах размещения госзаказа: сравнительный правовой анализ 1.1 Трактовка понятия начальной максимальной цены контракта Прежде чем приступать к сравнительному анализу методологии расчетов начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа, представляется целесообразным выяснить, каким целям служит начальная максимальная цена контракта в принципе, и на каком основании она рассчитывается. Определив потребность в закупке определенного вида товаров, работ, услуг, государственный или муниципальный заказчик либо уполномоченный орган выбирает затем способ размещения соответствующего заказа, что, говоря в общем, может сопровождаться либо не сопровождаться проведением торгов. В конкурсной документации заказчик обязан указать, помимо прочего, т.н. начальную максимальную цену государственного или муниципального контракта, с тем чтобы торги состоялись в принципе, а определение победителя на исполнение государственного контракта, в частности, в конкурсных процедурах, проходило с ориентацией на некий конкретный объем расходов в рамках установленного лимита расходных бюджетных обязательств Российской Федерации, субъектов или муниципальных образований. Ст. 28.3 Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» В процедуре определения начальной максимальной цены контракта, по сути, и заключается принцип эффективности и результативности расходования бюджетных средств функционирования системы государственного и муниципального заказа в России. На практике начальная максимальная цена контракта часто не соответствует реальной цене, по которой заключается контракт. При этом в случае ее завышения могут иметь место прецеденты намеренного участия в конкурсе лишь одного поставщика с последующим распределением разницы между завышенной начальной ценой и рыночной ценой товаров, работ, услуг между всеми потенциальными отказавшимися от участия подрядчиками. В случае занижения начальной максимальной цены контракта поставщикам будет невыгодно участвовать в тендерах ввиду отсутствия экономической целесообразности, что, вероятно, значительно замедлит процесс закупки необходимых для нужд государства товаров. Yakovlev А.А. The system of public procurements in Russia: on the road of reform. Moscow. The Higher School of Economy, 2010 Как видим, государственный заказчик в любом случае несет издержки (фактические финансовые при переплате за товары и работы либо альтернативные). Журнал «Коммерсантъ Деньги» № 46 от 19.11.2012 г., стр. 8 [Электронный ресурс] //http://www.kommersant.ru/doc/2056354 Таким образом, расходование бюджетных средств при значительном расхождении реальной и начальной максимальной цен контракта не может рассматриваться как эффективное. 1.1.1 Положения законов и правительственных документов о государственных закупках в части начальной цены контракта Одним из основных этапов при заключении государственного и муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг является обоснование и формирование начальной максимальной цены контракта (далее по тексту также - «НМЦК»). Законодательство Российской Федерации о размещении государственных и муниципальных заказов основывается на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, которые регулируют отношения, неразрывно связанные с размещением таких заказов. Однако, как было сказано выше, основным нормативным правовым актом, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование процесса осуществления государственных и муниципальных закупок в России, с начала текущего года является Федеральный закон Российской Федерации «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" До 2011 года необходимость обоснования и определения заказчиком или уполномоченным органом начальной цены контракта или цены лота законодательно предусмотрена не была. Внесенные изменения в утративший ныне силу Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ и положения нового закона о федеральной контрактной системе четко регламентируют обязательное наличие расчета и обоснования начальной максимальной цены контракта в конкурсной документации (равно как и в документации об аукционе, об открытом аукционе в электронной форме, в извещении о проведении запроса котировок). Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд При этом расчеты рекомендуется производить в соответствии с Приказом Министерства Экономического развития России от 2 октября 2013 года № 567. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. № 567 “Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)” Вообще говоря, под «ценой» в большом экономическом словаре понимается количество денег, за которое продавец согласен продать, и покупатель приобрести единицу товара. Большой экономический словарь: 25000 терминов / Под ред. А.Н. Азрилияна. - М.: Институт новой экономики, 2010. - с. 1472 Цена государственного контракта устанавливается в виде определенной денежной суммы, которая является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением законодательно установленных случаев ее изменения. Ч.1 ст.95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Изменение цены контракта в непредусмотренных законом случаях является административным правонарушением и влечет ответственность соответствующих должностных лиц. Ст. 7.32 Кодекса РФ об Административных Правонарушениях В понятии «начальная максимальная цена контракта», содержащемся в Федеральном законе №44-ФЗ, категория «начальная» определяет временные ориентиры цены: она является первичной, все последующие предложения о цене контракта вторичны. Категория «максимальная» определяет потолок цены, который указывается в государственном контракте при его заключении. Начальная максимальная цена контракта, согласно закону № 44-ФЗ, является одновременно предельной и максимальной. Государственный заказчик не обладает правом заключения контракта на сумму, превышающую предельную начальную максимальную цену контакта. В ст. 22 п. 1 закона №44-ФЗ начальная максимальная цена контракта определена как цена заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) контракта, обоснованная заказчиком согласно указанным в законе методам. П. 1 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ, существенными пунктами договора являются: § условия о предмете договора, § обстоятельства, которые определены в законе или иных нормативных правовых актах как существенные или обязательные для договоров данного вида, § условия, в соответствии с которыми по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Ч. 1 ст. 432 ГК РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) Согласно общим правилам, цена как существенное условие договора может не рассматриваться. Однако для государственного или муниципального контракта цена является, как правило, существенным условием (что привлекает внимание ряда специалистов в области государственных закупок). Козин, М.Н. Начальная максимальная цена контракта в системе государственных закупок/ М.Н. Козин, Г.А. Хачатарян // Поволж. Торгово-экономический журнал, № 3, 2011, 62 с. Если в государственном контракте не указана его цена, он не может считаться заключенным. Ч. 1 ст.555 ГК РФ Как было сказано выше, одним из принципов Федерального закона о контрактной системе является эффективное расходование и экономия бюджетных средств. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств означает, что при планировании и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны руководствоваться необходимостью достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Ст. 34 БК РФ В целом, начальная максимальная цена контракта должна соответствовать рыночному уровню цен на закупаемую продукцию, включая, в частности, предполагаемую стоимость ее поставки. При расчете начальной максимальной цены должны учитываться такие факторы, влияющие на цену, как: конъюнктура рынка, условия и сроки поставки и платежей, наличие сопутствующих услуг, обязательства сторон по контракту и т.д. Рыночная стоимость в принципе - такая наиболее вероятная цена, по которой некий объект может быть продан / приобретен в условиях реальной конкуренции и открытой информации, располагаемой в равной степени всеми сторонами сделки. Начальная максимальная цена контракта должна в обязательном порядке указываться во всех документах, сопровождающих процедуру размещения заказа, в том числе, в извещениях о проведении открытого конкурса, аукциона, аукциона в электронной форме, запроса котировок, других документах. В случае, если проводится запрос котировок на предмет оказания гуманитарной помощи, а также в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера, указание НМЦК в документах не обязательно. 1.1.2 Трактовка понятия научным сообществом Рассмотрим подход к трактовке понятия НМЦК в научном сообществе. Так, в своем научном труде, авторы Кузнецова И.В., Маслова Н.С., Трефилова Т.Н. и другие определяют начальную максимальную цену контракта как цену, «с которой начинается процесс установления в ходе торгов или контрактных переговоров конечной договорной (контрактной) цены, фиксируемой в договорных (контрактных) документах». [24, с.36] По своей экономической природе начальная максимальная цена устанавливается между двумя границами - нижней, которая отражает минимальный уровень издержек поставщика (производителя) в зависимости от условий производства и поставки, и верхней, соответствующей максимально возможному для заказчика уровню закупочной цены. Согласно утверждениям экспертов области госзакупок Кузнецовой И. В., Масловой Н. С. И Трефиловой Т. Н, начальная максимальная цена контракта или договора должна, в частности: Методологические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса управления размещением государственных и муниципальных заказов в городе Москва на основе Стандарта управления процессом размещение заказов для государственных и муниципальных нужд./ Под ред. Н.С. Масловой. - М.: «Деловой двор», 2008. - с. 36 · объективно отражать стоимость продукции; · соответствовать функционально-техническим особенностям товаров, закупаемых государственным или муниципальным заказчиком; · учитывать потенциальные и реальные риски изменения цен на продукцию, работы, услуги, например, ввиду инфляции, непредвиденных затрат и т.п.; · являться как для заказчика, так и для поставщика источником экономической выгоды. В типовом законе ЮНИСТРАЛ, принятом в 1994г., начальная максимальная цена определяется как такой наивысший уровень цены на приобретение товаров и услуг, который способен защитить потребителей от инфляции. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (Принят в г. Нью-Йорке 31.05.1994 - 17.06.1994 на 27-ой сессии ЮНСИТРАЛ). Вместе с тем, ведущие мировые эксперты в области закупок определяют НМЦК как резервную цену. Как утверждают эксперты Димитри Н., Пига Г., Спаньоло Дж. в своем научном труде, «резервная цена - это максимальная цена, которую закупщик готов уплатить за определенный товар или услугу», причем установление ее на том или ином уровне, помимо величины реальной цены контракта, способно повлиять и на степень концентрации фирм в отрасли. [27, с.53] По мнению экспертов, резервная цена показывает некие внутренние ожидания закупщика, которые должны удовлетворяться путем конкурентных торгов. Руководство по закупкам: учеб. Пособие / под ред. Н.Димитри, Г.Пига, Дж.Спаньоло; пер. с англ. М.М.Форже, Е.В.Хилинской под рел. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. С - 695, с. 53-54 При публикации любой информации о начальной максимальной цене контракта возможен сговор между поставщиками: «Публикация резервной цены влияет на уровень конкуренции и уровень окончательной цены присуждения контракта». [27, с.53] Таким образом, предварительная оценка стоимости закупки не должна раскрываться участникам. |