1 Определение содержания понятия эффективность аппарата местного управления
 Скачать 184.49 Kb.
|
|
Глава 2. Оценка эффективности деятельности органов местного управления в Боровичском районе 2.1 Анализ и оценка действующей методикиВ Боровичском районе оценкой эффективности деятельности органов местного управления занимается отдел экономики, который рассчитывает рейтинг муниципальных образований. При составлении данного рейтинга им учитывается 152 показателя, сгруппированных по 10 направлениям: - экономическое развитие; - доходы населения, здоровье; - дошкольное и дополнительное образование; - общее образование; - физическая культура и спорт; - жилищно-коммунальное хозяйство; - доступность и качество жилья; - культура; - организация муниципального управления. Данный перечень показателей эффективности работы органов местного самоуправления утверждён на основе федеральных законов. Согласно предоставленными соответствующим Указом полномочиями, в него были внесены дополнительные пункты, отражающие качество проживания жителей в Боровичском районе, такие как: благоустройство и озеленение территории, доля освещённых улиц и межквартальных проездов, работа по ликвидации несанкционированных свалок. Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Боровичском районе представлены в приложениях 1 и 2. Оценка эффективности деятельности проводится уже с 2011 года. Ежегодно по её итогам отбираются 3 района, занявшие лидирующие позиции. Полученные результаты публикуются в «Сводном докладе Боровичского муниципального района о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений». По итогам 2013 года максимального значения общего уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления достиглоБоровичское городское поселение (0,63 балла). Среди сельских поселений лидируют Железковский (0,66 балла), Передкинский (0,61 балла) и Опеченский (0,58 балла) районы. В области стратегического планирования социально-экономического развития ежегодно разрабатываются и утверждаются Концепция социально-экономического развития муниципального района, Прогноз долгосрочного социально-экономического развития муниципального района, кроме того разработана и утверждена Стратегия социально - экономического развития муниципального района до 2030 года. Информация об исполнении Указов Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике») представлена в приложении 3. Доклад об осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля по Боровичскому муниципальному району за январь-декабрь 2013 года представлен в приложении 4. По мнению администрации Боровичского района, проведённая работа позволила выяснить, насколько эффективно руководство территорий исполняет свои обязательства, увидеть, как изменилось качество жизни в Боровичскомрайоне по сравнению с предыдущим периодом. Данные, полученные в ходе анализа, будутучитываются при составлении программ развития муниципальных образований. Наиболее важным и значимым направлением для определения реального вклада органов власти муниципальных образований в экономический рост своего региона, а значит и всей Российской Федерации в целом, являются определение показателей экономического развития региона. В Боровичском районе этот перечень имеет следующий вид: - Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт, текущий ремонт; - Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше 3 лет); - Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения; - Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района); - Число субъектов малого предпринимательства; - Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций; - Площадь земельных участков, предоставленных для строительства; - Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района); - Средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до даты получения разрешения на строительство; - Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: 1) объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, - в течение 3 лет; 2) иных объектов капитального строительства - в течение 5 лет; - Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов); - Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района. Однако важно отметить два существенных недостатка применения данной методики для надежной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления: 1. Большая часть показателей являются абсолютными. Как известно, муниципальные районы и городские округа имеют значительные отличия между собой по многим критериям, таким как: площадь территории, число жителей, человеческие и природные ресурсы. Используемые при оценке абсолютные величины не отражают индивидуальных особенностей каждого субъекта, что затрудняет объективную оценку экономического роста региона, т.к. изменения для одного региона могут быть более значимыми, чем для другого, при сравнении их исходных условий. 2. Как уже упоминалось ранее, под эффективностью понимается отношение результата к затратам, в то время, как представленные в данной методике критерии не учитывают фактор затрат, ввиду чего они могут скорее применяться для оценки результативности власти в степени достижения планового уровня этих показателей, установленных в предыдущих годах. На практике, увеличение значения показателей может происходить за счет экстенсивного влияния (более грамотного и эффективного руководства местной власти при расходовании денежных средств), а также за счет интенсивного (увеличение расходов бюджета). Отсутствие связи между значениями показателей и количеством бюджетных средств, затраченных для их достижения, препятствует грамотной и объективной оценке, за счет чего изменяется значение показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления. 2.2 Предлагаемая методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Приведенная выше методика в Боровичском районе применяется как для оценки эффективности деятельности управления городских округов, так и муниципальных районов. В данной работе для представления изменений в существующей методике все расчеты производятся на основании данных для Боровичского района. Значения всех критериев оценки эффективности органов местного самоуправления в сфере экономического развития для Боровичского муниципального района за 2012 и 2013 года представлены в приложении 5. Изучение недостатков существующих методов оценки эффективности органов местного самоуправления позволило сделать вывод о том, что применяемая система не позволяет дать объективную оценку реальному вкладу органов муниципалитета в развитие экономического потенциала региона. Однако в ходе исследования были разработаны следующие способы устранения этих недостатков. Так, для нивелирования влияния эффекта масштабов при использовании абсолютных величин необходимо учитывать не конкретное значение показателя для каждого городского округа, а темп его прироста. Данные расчетов темпов прироста показателей экономического развития Боровичского района представлены в приложении 6. В конечную формулу расчета рейтинга эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо включить фактор затрат, использованных для достижения данного уровня значения показателей. Кроме того, для получения более точных сравнительных данных для оценки деятельности органов местного самоуправления, необходимо учитывать не абсолютное значение расходов бюджета данного городского округа, а темп прироста расходов по сравнению с предыдущим отчетным периодом. Данные по расходам бюджетов в Боровичском районе представлены в приложении 7. При исправлении данных недостатков, в ходе исследования был разработан сравнительный сводный показатель эффективности деятельности муниципального образования, расчет которого производится при помощи деления суммы приростов показателей экономической эффективности муниципального образования за отчетный период на прирост расходов бюджета данного муниципального образования за аналогичный период времени, что отражено в следующей формуле:  ,где: СПФср - сравнительный сводный показатель эффективности деятельности муниципального образования; ПЭn - n-ный показатель эффективности; n - количество показателей эффективности; РБ - расходы бюджета данного муниципального образования. Данные, полученные по результатам расчета вышеприведенной формулы, необходимо проранжировать от наиболее высокого к низким. С их помощью можно сделать вывод об эффективности деятельности органа местного самоуправления и составить соответствующий рейтинг, на вершине которого будут находиться органы муниципалитетов, наиболее эффективно воспользовавшиеся своими ресурсами, находясь в определенных уникальных обстоятельствах конкретного городского округа в отчетном периоде. Сравнительный сводный показатель эффективности деятельности муниципального образования, рассчитанный для Боровичского района, а также построенный на его основании рейтинг, приведен в приложении 8. Заключение В ходе данного исследования был проанализирован российский опыт в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, деятельность законотворческих органов Российской Федерации в области создания нормативной базы оценки эффективности деятельности муниципалитетов. Приведенная информация явилась существенным доказательством важности проведения подобной оценки для реализации решений публичной власти в области модернизации и развития российской экономики. Кроме того, в ходе анализа существующих методик оценки, были обнаружены недостатки, такие как использование абсолютных величин и отсутствие связи между значением показателя и затраченных на его достижение бюджетных средств. По итогам исследования была предложена методика, позволяющая учесть как специфику каждого из регионов страны, так и связь между достигнутыми результатами и затратами, что в соответствии с международными стандартами и является определением эффективности. Проанализировав данные можно увидеть значительные отличия в рейтинговых оценках по уже существующей методике, и по методике, предложенной в данной работе, что свидетельствует о необходимости изменения подхода к оценке эффективности деятельности местного самоуправления в области экономического развития, с целью более грамотной координации работы и оценки их вклада в экономический рост региона и страны. Результатом внедрения подобных показателей станет наиболее грамотная и четкая оценка функционирования органов местного самоуправления, учитывающая значительные различия в условиях их работы. Оценка с помощью предложенного показателя позволит эффективнее стимулировать органы муниципальной власти, наиболее отличившиеся в развитии экономического потенциала региона, повышать уровень их мотивации в достижении максимальных результатов за счет использования минимальных объемов ресурсов, а также повысит уровень их ответственности за развитие управляемого ими муниципального региона с присущими исключительно ему особенностями. В нашей стране эффективность работы государственных служащих оценивается совсем недавно и не на всех уровнях государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и продуктивности государственных служб началась с региональных органов власти. В июле 2007 г. Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Впоследствии, в апреле 2009 г., Постановлением Правительства РФ утвержден ряд документов по реализации норм Указа, внедрению системы оценки эффективности управления на региональном уровне. Однако эти документы в средствах массовой информации незаслуженно были обделены вниманием, не получили должной оценки, а в немногочисленных статьях сообщалось только об избыточном количестве показателей для оценки деятельности руководителей субъектов Федерации. В то же время, эти документы свидетельствуют о важном инновационном тренде в сфере управления государством. Последовательное и повсеместное внедрение системы оценки эффективности персонала государственного аппарата может способствовать переходу от ручного, реактивного к системному, превентивному управлению, от текущего к целевому, стратегическому управлению, от повседневного к целевому, периодичному контролю. Если намеченный тренд получит дальнейшее развитие, мы можем быть свидетелями исторических, масштабных изменений в сфере государственного управления: деятельность государственных органов и его служащих будет оцениваться категориями «производительность», «эффективность», т.е. правильными, проверенными экономикой, практикой других государств категориями. Несмотря на то, что пока не существует показателей эффективности работы всего государственного аппарата, всех государственных служащих, появление показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ имеет колоссальное значение для создания системы оценки деятельности всех уровней государственного управления. По крайней мере, утвержденный Перечень показателей для оценки эффективности деятельности для высших руководителей субъектов РФ последними будет трансформироваться в критерии эффективности работы для нижестоящих должностей региональных администраций в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности. В противном случае, без включения ключевых сотрудников региональных администраций в общую систему оценки нововведение не будет внедрено успешно, а показатели, установленные высшим руководством страны перед руководителями регионов, не будут достигнуты. Созданная система оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ имеет ряд недостатков, существенными из которых являются следующие: - любая оценка деятельности подразумевает предварительное установление критерия (стандарта), достижения которого определяет уровень эффективности. Эти критерии в будущем сравниваются с фактическим положением, показателями и делается вывод об эффективной или неэффективной деятельности. Критерии разрабатываются на основании управленческих заданий для конкретного подразделения, должностного лица и определяют результаты, которые они должны достигнуть. Изложенные критерии в цифрах есть конкретные ожидания вышестоящего руководителя, сообщенные подчиненному до начала периода, в течение которого будет осуществляться деятельность. А показатели отражают полученные результаты. Именно наличие возможности сравнения критериев и показателей позволяет оценивающей стороне сделать объективные выводы о качестве проделанной работы и принять обоснованное управленческое решение о соответствующей оценке. К сожалению, нынешняя система не предусматривает таких критериев эффективности, а предписывает только предоставление статистических показателей. В бизнесе предоставление статистических данных по определенным категориям и сферам деятельности называется информационным обеспечением вышестоящего должностного лица и не более того. - для оценки деятельности не менее важным условием является точное установление ключевых направлений деятельности для каждого региона. Эти направления определяются стратегическими возможностями, целями, состоянием социально-экономического развития конкретного региона. Существующие различия регионов между собой по своему экономическому, научному потенциалу, человеческим, природным ресурсам, климатическим, географическим условиям предопределяют наличие разных возможностей, целей и соответственно разных направлений деятельности. Унифицированный, единый перечень показателей для всех регионов при существующих объективных различиях между ними не может стимулировать руководителей регионов на реализацию собственных стратегических уникальных возможностей и не позволяет объективно оценивать профессиональные компетенции, достигнутые результаты по их реализации. В системе оценки не учтены особенности, различия регионов, все они поставлены в один ряд, все оцениваются по одним и тем же показателям. Москва, Санкт-Петербург, северные регионы наряду с сельскохозяйственными регионами должны также предоставить показатели по сельскому хозяйству. В то же время регионы, имеющие огромный потенциал, стратегические возможности для развития туризма, промышленных, добывающих, перерабатывающих отраслей соответствующие показатели не предоставляют. В сфере бизнесе было бы странным, если разнородные бизнес-единицы, входящие в одну корпорацию, имели одинаковые показатели для оценки их эффективности. - как известно, оценка деятельности включает в себя функцию контроля, принципами которого являются простота и экономичность. Избыточное количество показателей, их сложность дезориентирует контролируемого, не дает ему ясного сигнала об ожиданиях вышестоящих руководителей. Кроме того, большое количество контролируемых точек вынуждает создавать сложный механизм контроля, приводит к неоправданным затратам, отвлечению человеческих и временных ресурсов всей управленческой цепи. Каково же оптимальное количество показателей? Однозначного ответа нет. Но есть общие правила: все показатели должны удерживаться в голове для того, чтобы на них ориентироваться в повседневной деятельности; их не должно быть больше необходимого количества, позволяющего судить о прогрессе в достижении целей в контролируемой сфере; там, где поддаются измерению результаты, нет необходимости измерять процесс их достижения. В Перечне, утвержденном Указом, определено 47 показателей, а документами, утвержденными Постановлением Правительства РФ, количество этих показателей увеличено до 295! Неслучайно, что Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности изложена на 129 страницах! Количество всех показателей для оценки деятельности только в сфере здравоохранения и здоровья населения составляет более 50! Некоторые показатели расшифровывают, по сути, они дублируют другие показатели, в каждом случае оцениваются и результаты, и процесс, в ходе которого они достигаются. В Перечне наряду с важными показателями приведены показатели, являющиеся промежуточными, незначительными, не позволяющими оценивать ключевые характеристики деятельности. В отдельных сферах деятельности не выявлен ключевой показатель эффективности, а совокупность большого количества неважных показателей сигнализирует только об общей ситуации, не сообщая ничего об эффективности. Например, деятельность в сфере здравоохранения оценивается такими показателями, как объем оказанной медицинской помощи в расчете на одного жителя, в том числе амбулаторная медицинская помощь (количество посещений); стационарная медицинская помощь (койко-дни); скорая медицинская помощь (количество вызовов). А в следующих строках приведены показатели затрат на единицу этих услуг. Возможно, эти данные сообщают что-то о состоянии здоровья населения или целевом использовании бюджетных средств в сфере здравоохранения, но не сообщают о ключевом результате деятельности и его эффективности в этой сфере. Полагаю, что такие статистические данные в деталях нужны руководителю субъекта Федерации для оценки деятельности соответствующей службы его администрации. А для оценки деятельности самого руководителя региона нужны более значительные данные, сообщающие о ключевых показателях деятельности по улучшению качества услуг здравоохранения и соответствии результатов деятельности критериям эффективности. А критерии эффективности могут быть предварительно установлены нормативами бюджетных затрат на душу населения (они могут быть разными в разных регионах). Такой подход не только значительно упростил бы систему контроля, но и способствовал возможности концентрироваться над ключевыми задачами, достижением целевых результатов эффективными способами. Создание и внедрение системы оценки на концептуальной основе – долгая и кропотливая работа, сопряженная с разработкой стратегии развития, организационным проектированием на всех уровнях управления, совершенствованием государственного планирования. Эффективная оценка также предполагает наличие модели компетенции для всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих и др. Однако и результаты такой работы могут быть впечатляющими, способными оказывать значительное влияние на общественное и государственное устройство. Изменились бы также отношения в обществе: государственный служащий любого ранга воспринял бы сферу своей деятельности не как территорию для собственного правления, а считал бы ее зоной личной ответственности по внесению вклада в улучшение «благополучной, комфортной, безопасной жизни» граждан. В таком случае и общество будет воспринимать государство не как возвышающуюся над ним надстройку, а как собственный институт, служащий ему, честно выполняющий свой долг и умеющий эффективно использовать делегированные властные полномочия исключительно в интересах населения страны. Библиографический список Нормативно-правовые акты Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.О7.1995 г. №115-ФЗ Закон РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от24.06.1999 . №119-ФЗ Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».№154-ФЗ ст.5,15 от 28.08.1995 Указ Президента РФ от 28 июня 2008 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Постановление правительства РФ от 23 марта 2006 г. № 327 «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» Научная, учебная и специальная литература Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: Учебное пособие для вузов. – М.: Академический Проект: Культура, 2012 – 544 с. Ганшина Л.Н. Показатели и критеории оценки эффективности муниципального управления // Материалы XIII научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Том третий. Экономика. Ставрополь: СевКавГТУ, 2011. 190 с. Дробышева В.В. Качество жизни - главный критерий развития человеческого потенциала страны / В.В. Дробышева // Математические и инструментальные методы экономического анализа: управление качеством: Сб. науч. тр. / ТГТУ. Тамбов, 2013. Дробышева В.В. Особенности формирования качества жизни и ее роль в экономической стратегии региона / В.В. Дробышева // Математические и инструментальные методы экономического анализа: управление качеством: Сб. науч. тр. / ТГТУ. Тамбов. 2012 Клищ Н.Н. Повышение результативности деятельности государственных служащих / Н.Н. Клищ // Автореферат диссертации на соиск. ученой степени канд. экон. наук. - М., 2013. Клюев А.В. Методологические подходы к оценке эффективности деятельности органов государственной власти Государственное и муниципальное управление в России: история и современность: Сборник тезисов итоговой научно-практической конференции СЗАГС. СПб, 27.02.2012 г. – СПб.: Изд-во СЗАГС, 2012. – 548 с. Лексин В.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н. Чучелина. - М.: Европроект, 2010. Лексин В. Ануреев Е. Ситников А. Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения // Российский экономический журнал. - М, 2014 г. № 9. Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории государства и права: Учебник для вузов / под общей редакцией Нерсесянца В.С. – М.: Изд-во «Норма-Инфра», 2012. – 832 с. Педанов Б.Б. Система критериев оценки социально-экономического развития муниципальных образований / Экономика и управление в современных условиях. Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Красноярск: СИБУП. 2012. - 265 с. Перепелкин И. Особенности оплаты труда управленцев / И. Перепелкин // Справочник по управлению персоналом. - 2013. - №7. Седова Н.Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян / Н.Н. Седова // СОЦИС. - 2013. - №3. Система муниципального управления: Учебник для вузов Под редакцией В.Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2012. – 560 с. Сошников А.А. Оценка эффективности управления финансами территорий // Материалы XIII научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Том третий. Экономика. Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. 190 с. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Изд-во «ЭКМОС», 2011. – 304 с. Фролова Н.К. Реформа местного самоуправления: механизм действия региональной власти / Н.К. Фролова // Финансы. - 2013. - №10. Яковлев В.Я. Стимулирующие выплаты как форма вознаграждения за труд / В.Я. Яковлев // Справочник кадровика. - 2014. - №9. 1 Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. – М.: Изд-во «ЭКМОС», 2011. – С. 296 2Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории государства и права: Учебник для вузов / под общей редакцией Нерсесянца В.С. – М.: Изд-во «Норма-Инфра», 2012. – С. 565 3 Клюев А.В. Методологические подходы к оценке эффективности деятельности органов государственной власти // Государственное и муниципальное управление в России: история и современность: Сборник тезисов итоговой научно-практической конференции СЗАГС. СПб, 27.02.2012 г. – СПб.: Изд-во СЗАГС, 2012. – 548 с. 4 Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2012. – С. 484 5Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2012. – С. 487 |