1. Політикоправова система сучасного українського конституціоналізму поняття, принципи, зміст. Поняття та структура методології сучасного конституціоналізму
 Скачать 2.78 Mb.
|
|
Джерела адміністративного права - це зовнішня форма вираження адміністративно-правових норм. Це вираз норми знаходять в нормативних актах, які приймаються державними органами. На відміну від значної кількості інших галузей права України, джерелами яких є один (або кілька) такого роду актів (наприклад, у кримінальному праві - Кримінальний кодекс, в цивільному - Цивільний, господарський - Господарчий), адміністративне право України містить значну кількість нормативних актів, що є джерелами цієї галузі права. Це пов'язано з тим, що більшість суспільних відносин у нашій державі вимагають регулювання адміністративно-правовими нормами. Управлінською діяльністю держави зараз охоплюються різноманітні сфери і галузі суспільного життя, їх специфіка зумовлює і необхідність особливих адміністративно-правових норм, а це, в свою чергу, зумовлює не - обходимость прийняття різноманітних нормативних актів, у які включаються ці норми. Але це розмаїття джерел цієї галузі права не означає їх безсистемність і хаотичного нагромадження. Адміністративне право стає все більш внутрішньо організованою галуззю, що обумовлює виключення із числа джерел тих нормативних актів, які порушують єдину сутність цієї галузі. Але, на жаль, слід констатувати, що, незважаючи на прискорений процес створення гармонізованої системи нормативних актів, що є джерелами адміністративного права, до цих пір ця система містить акти, які не в повному обсязі відповідають сучасної ролі і завдань цієї важливої галузі українського права. Тому, вона складається з трьох видів джерел:1) джерел, що беруть свій початок з часу панування в Україні адміністративної системи, яка служила основою соціалістичної системи господарювання і життя; 2) джерел, що з'явилися в період виникнення самостійної і незалежної України, але яка ще не змогла в цей період повною мірою зробити висновок на користь ринкових реформ; 3) джерел, що містять норми адміністративного права, що відповідають міжнародним стандартам і правил захисту людини і громадянина у сфері виконавчо-розпорядчої системи, які визначають нову роль державного управління економікою, соціально-культурною сферою в умовах розвитку ринкових відносин. Тому, аналізуючи ті чи інші адміністративно-правові норми, слід враховувати перш за все:а) дату видання і вступу в силу нормативного акта, що містить ці норми права; б) вимоги п. 1 розділу «Перехідні положення» Конституції України про те, що закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України. Джерела адміністративного права являють собою зовнішню форму вираження адміністративних норм. Із чотирьох відомих джерел права (правовий звичай, правовий прецедент, нормативний договір, нормативно-правовий акт) основним джерелом адміністративного права, проте не єдиним, є нормативно-правовий акт, який може мати форми:— закону (Конституція України, кодекси (КпАП, КАСУ, Митний, Повітряний, Водний тощо), Основи законодавства (Основи законодавства України про охорону здоров’я, Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування), закони («Про державну службу», «Про міліцію», «Про Антимонопольний комітет України», «Про КМУ» тощо); — підзаконного нормативного акта (укази та розпорядження ПУ, постанови КМУ, нормативні накази, інструкції центральних органів виконавчої влади, нормативні акти місцевих органів державної виконавчої влади, нормативні акти органів місцевого самоврядування з питань делегованих повноважень, нормативні накази керівників державних підприємств, установ та організацій). Крім того, відповідно до ст. 9 Конституції України міжнародні договори, що містять норми адміністративного права, також є джерелом адміністративного права. С. В. Ківлов вказує, що система джерел адм.. права складається з: а) джерел, авторами яких є Верховна Рада України, Президент України, КМУ (КУпАП, КАС). б) джерел, авторами яких є органи центральної виконавчої влади: міністерства, державні комітети, органи центральної виконавчої влади з особливим статусом (Держмитслужба, СБУ, Прикордонна служба України). в) джерел, прийнятих вищими органами державної влади та управління Автономної Республіки Крим. г) джерел адміністративного права, до яких належать так звані локальні нормативні акти, прийняті місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. До числа перших належать обласні та районні адміністрації, місцеві органи центральної виконавчої влади (УМВС в області, СБУ та ін). д) договорів (міжнародних договорів, адміністративних договорів) як джерел адміністративного права. е) актів судочинства. І хоча в Україні вони не вважаються правовими прецедентами, деякі з цих актів слід розглядати як джерел адміністративного права. До цієї групи належать акти, які скасовують адміністративно-правову норму (або декілька норм), що суперечить чинному законодавству, та акти Конституційного Суду України. е) міжнародних конвенцій. В якості джерел адміністративного права вони можуть виступати:- небудь при прийнятті Верховною Радою України рішення щодо імплементації всій конвенції, або її частини (наприклад, ЗУот 3 червня 1999 року була ратифікована Конвенція ООН з морського права 1982 року та угоди про імплементацію частини XI Конвенції, що регламентує питання безпеки мореплавства); - або, при відсутності такого рішення, однак за умови її ратифікації певною кількістю держав, які визнають її вступ у дію. В Україні йде процес не тільки розширення кола джерел адміністративного права, але і зміни їх значення в цій системі. Законопроектные роботи - це внесення змін у нормативно-правові акти, які стосуються конституц і адміністративного права, внесення проектів законів щодо основних сфер життєдіяльності, які регулюють ці галузі, удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази. Розпорядження КМУ «Про затвердження орієнтовного плану законопроектних робіт на 2013 рік» (таке розпорядження приймається кожен рік) від 20. 03. 2013 № 147-р (Законопроекти - про внесення змін до митного тарифу, адміністративно-процедурний кодекс,внесення змін до бюджетного кодексу, податкового кодексу, Про внесення змін до ЗУ "Про місцеві державні адміністрації",щодо процедури погодження призначення на посади ін.) Наприклад внесення змін до КУ, в КУпАП, у ЗУ «ПРО місцеве самоврядування», законопроект про адміністративні послуги та адміністративно-процедурний кодекс, ін. 43. Систематизація адміністративного права в умовах реформування. Одним із засобів удосконалення механізму адміністративно-правового регулювання є систематизація адміністративного законодавства, спрямована на: а) впорядкування чинних інститутів даної галузі права; б) усунення протиріч у змісті правових норм; в) вилучення застарілих та створення нових норм права, які мають відповідати потребам суспільного розвитку. Основними формами систематизації є: кодифікація — впорядкування адміністративно-правових актів з метою усунення прогалин та якісного поліпшення чинного законодавства, створення зведеного нормативного акта, який комплексно регулює окрему галузь суспільних відносин (кодекс, положення, статут); інкорпорація — впорядкування адміністративно-правових норм за предметним, хронологічним або алфавітним критерієм; консолідація — впорядкування адміністративно-правових норм шляхом об’єднання різних актів, що регулюють однорідні суспільні відносини в один зведений нормативний акт без змін їх змісту Провідною формою систематизації адміністративного законодавства є кодифікація, яка характеризується такими принципами: відповідністю цілей і характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства; науковою обгрунтованістю кодифікаційних робіт; пріоритетом прав і свобод людини і громадянина у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізацією національних адміністративно-правових норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами; повнотою, всебічністю, комплексністю, безперервністю та поетапністю кодифікації. Большое количество административно-правовых норм, а также не меньшее количество источников этих норм (законы, указы Президента Украины, постановления Кабмина и пр. создают значительные трудности в их применении (выбор нормы, ее анализ, определение органа, лица), не оказывают содействия повышению уровня знания гражданами своих прав и обязанностей в сфере государственного управления, а также создают иные отрицательные последствия для жизни. Поэтому вопрос о систематизации норм административного права всегда был очень важным, но после принятия Конституции, решение этого вопроса стало неотложным. Это связано с необходимостью проведения административной реформы, с укреплением гарантий прав человека в сфере государственного управления вообще — с созданием правового государства. Систематизация административно-правовых норм — это деятельность государственных органов или общественных объединений, отдельных граждан, направленная на упорядочение административного законодательства. Своей целью эта деятельность имеет прежде всего обеспечение удобства пользования и доступности административно-правового материала. Кроме того, она оказывает содействие изучению этого материала, выводам об эффективности его действия и усовершенствования. Однако осуществление работы по систематизации административно-правовых норм встречается со значительными трудностями. Административное право относится к числу самых несистематизированых. Этому есть объяснение — административное право является многопрофильным, ибо его нормы регулируют значительный круг отношений, которые возникают в сфере государственного управления, а это связано с многоотраслевой сферой государственного управления, причем общественные отношения, которые возникают в одной области (например, здравоохранения), значительно отличаются от отношений, возникающих в сфере охраны общественного порядка. Вдобавок, эта отрасль права (и законодательства) очень мобильная, то есть ее содержание зависит от режима, господствующего в государстве, от внешней и внутренней политики и иных объективных и субъективных факторов (к сожалению, последние доминируют). Существуют и иные обстоятельства, которые сдерживают процесс систематизации норм этой отрасли права. Но, несмотря на эти трудности, она происходит, причем в последние годы очень целенаправленно. Тем не менее, для того, чтобы охарактеризовать достижения этого процесса, надлежит обратить внимание на то, что систематизация административно-правовых норм — многоструктурный процесс. Выделяют три разновидности систематизации: кодификацию, инкорпорацию и консолидацию. Кодификация — это деятельность, направленная на создание, вследствие пересмотра действующего законодательства, нового административно-правового акта. В новый кодификационный акт включаются как действующие нормы, оправдавшие себя ранее, так и вводятся новые, которые вносят изменения в правовое регулирование или устраняют пробелы этого регулирования. Для административного права характерно то, что кодификационные акты, как правило, имеют форму основ законодательства, кодексов, уставов, положений и тому подобное. Кодификация носит только официальный характер и выполняется исключительно компетентными государственными органами. Она разделяется на: 1) общую (кодифицированный нормативный акт основных отраслей права — свод законов); 2) отраслевую (нормативно-правовые акты определенной области законодательства — основы законодательства, кодексы); 3) межотраслевую (несколько отраслей (Воздушный кодекс) или институтов). Уже в период независимости Украины были приняты Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс и др. Значительная группа административно-правовых норм была кодифицирована в отдельных законах (например, ЗУ «О государственной службе» и др.), в Указах Президента (например, «Об утверждении общего положения о министерстве» и в иных актах). Тем не менее надлежит отметить, что многие из этих актов уже устарели, кроме того в связи с созданием рыночной экономики, необходимостью повышать защиту человека в сфере управления, учитывать международные правила и стандарты и прочие факторы, одним из направлений проведения правовой реформы является реформирование административного права. Поэтому на очереди принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, и других, а также разработки новых, ранее не существовавших: Административно-процессуального кодекса, Кодекса поведения должностных лиц и т. п. Инкорпорацию как форму систематизации, как уже указывалось, использует достаточно значительный круг лиц, но среди них этой формой наиболее пользуются так называемые «силовые структуры»: МВД, Гостамслужба, Государственная налоговая служба и прочие. Это связано с тем, что правила, содержащиеся в инкорпо-рационных актах, той или иной мерой касаются регулирования поведения граждан в определенной сфере государственного управления, поэтому выполнение этими структурами своих обязанностей непосредственно зависит от уровня ознакомления граждан с нормами административного права, которые регулируют общественные отношения в сфере, в которой эти структуры работают. Наряду с этим, уровень инкорпорации зависит также от состояния научных разработок проблем административного права, а также от научных интересов того или иного научного коллектива (отдельного научного работника). Естественно, что акты, в которых содержатся административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере общественного порядка, могут быть инкорпорированы специалистами в этой области: Национальной академией МВД, Национальным университетом МВД, в сфере мореплавания: Государственной морской академией, 44. Сутність та особливості адміністративно-правових норм, їхня реалізація, дія у просторі, часі, за колом суб'єктів. Адміністративно-правові норми — це правила поведінки, які встановлюються або санкціонуються державою і є обов`язковими для виконання. Адміністративно-правові норми посідають особливе місце в системі права не тільки України, але й інших держав, оскільки вони регулюють особливі суспільні відносини — відносини у сфері державного управління, тобто забезпечують організацію і діяльність державного апарату, взаємовідносини людини і держави тощо. В умовах адмі-ністративної реформи адміністративно-правові норми повинні відіграти важливу роль в утвердженні конституційного постулату: у взаємовідносинах людини з державою в особі державних органів центральною постаттю є людина. Адміністратвино-правові норми характеризуються загальними рисами й особливостями. Адміністративно-правові норми є досить різноманітними. Їх можна класифікувати за різними підставами, зокрема за: 1) змістом — матеріальні і процесуальні; 2) часом дії — постійні і тимчасові; 3) юридичною силою — норми законів і норми підзаконних нормативних актів; 4) адресатами — такі, що регулюють діяльність державних органів та їх службовців, недержавних утворень, громадян; 5) методом дії — на заборонні, зобов’язуючі, рекомендаційні, стимулюючі, уповноважуючі; 6) дією у просторі — загальні й місцеві; 7) дією за колом осіб — загальні і спеціальні тощо. Адміністративно-правові норми характеризуються своїми функціями. Під функцією адміністративного права слід розуміти напрям, в якому відображено соціальну роль та її основне призначення у суспільстві. Виокремлюють такі функції адміністративних норм: а) організація та регулювання управлінських відносин; б) захист прав людини і громадянина, колективного суб’єкта у сфері державного управління; в) забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади та інших органів державного управління; г) виховна; д) взаємодія з нормами інших галузей права. Вивчення сутності адміністративно-правових норм є неможливим без усвідомлення їх структури, тобто внутрішньої побудови, яку становлять: гіпотеза, диспозиція, санкція. Гіпотеза — це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини у сфері державного управління, з настанням яких норма реалізується. Особливістю адміністративних норм у частині структури є те, що гіпотеза в них часто є відсутньою. Гіпотеза може бути абсолютно визначеною або відносно визначеною, простою або складною. Диспозиція — це основна частина норми, в якій зазначаються права або обов’язки учасників адміністративно-правових відносин. Характерною особливістю диспозиції є те, що вона має імперативний характер, тобто встановлене правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських відносин. Диспозиція може мати посилковий (коли необхідно звернутися до іншого нормативного акта) і дозвільний (коли законодавець дозволяє учасникам відносин встановлювати правила поведінки у сфері державного управління) характер і може мати абстрактну або казуїстичну форму. Санкція являє собою таку частину норми, в якій зазначаються заходи адміністративно-правового примусу у разі невиконання учасниками управлінських відносин своїх обов’язків (ст. 24 КпАП України). Реалізація адміністративно-правових норм здійснюється у чотирьох формах: 1) використання — активна поведінка суб’єктів адміністративного права щодо реалізації своїх прав, свобод та інтересів; 2) виконання — активні дії суб’єктів адміністративного права щодо реалізації приписів, передбачених адміністративно-правовою нормою, що здійснюється незалежно від їхнього власного бажання (а інколи, всупереч своїм бажанням); 3) дотримання — пасивна поведінка суб’єктів адміністративного права щодо непорушення встановлених адмі-ністративно-правовими нормами приписів; 4) застосування — єдина форма реалізації адміністративно-правових норм, яка являє собою державно-владну діяльність, пов’язану із встановленням підзаконних нормативно-правових правил поведінки персоніфікованих суб’єктів управлінських правовідносин. Особливість дії норм у часі характеризується такими рисами: 1) набувають чинності з моменту їх доведення до виконавців, або з часу, визначеного у нормативному акті; 2) не мають зворотної сили за винятком випадків, передбачених чинним законодавством; 3) дія адміністративної норми закінчується у випадках, коли: а) її відмінено; б) закінчився строк, на який її було прийнято. Дія адміністративно-правової норми у просторі характеризується територією, на яку поширюється її юридична сила. Слід мати на увазі, що дія більшості адміністративних норм обмежена територією України. При цьому розрізняють норми, що діють у масштабах всієї держави (загальні), та на певній території — область, регіон, місто — локальні. Але є група норм, дія яких не обмежена державним кордоном: а) норми, що регулюють статус екіпажів та пасажирів на суднах торговельного мореплавства у відкритому морі; б) норми, що регулюють діяльність державних установ за кордоном (дипломатичних представництв, консульств), поведінку екіпажу на військових суднах у відкритому морі та в іноземних портах. У залежності від кола осіб, на які поширюються адміністративно-правові норми, виокремлюють: а) норми загальної дії — поширюються на всіх суб’єктів держави; б) спеціальні норми — поширюються на окрему категорію колективних чи індивідуальних суб’єктів (неповнолітніх, пенсіонерів, іноземців та ін.). |