Судебное административное производство. Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска

• Название: Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска
• Анкор: Судебное административное производство
• Дата: 22.05.2022
• Размер: 242.4 Kb.
• Имя файла: Badykov_L_F_i_dr_Administrativnoe_sudoproizvodstvo_Chast_1.docx
• Тип: Кодекс; #542972
• страница: 11 из 17

Глава 2. Меры предварительной защиты и процессуального принуждения

§ 1. Меры предварительной защиты по административному иску

В гл. 7 КАС РФ в рамках административного процесса предусматривается институт предварительной защиты по административному иску. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 85 КАС РФ по заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску.

Обратите внимание: заявить о применении мер предварительной защиты может не только административный истец, но и иное лицо, обратившееся в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.

Согласно ст. 38 КАС РФ административными истцами могут быть граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. В случаях, предусмотренных КАС РФ, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица.

Что касается иных лиц, правомочных обращаться в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, к ним относятся:

- Генеральный прокурор РФ и заместитель Генерального прокурора РФ, прокурор субъекта РФ, заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители, прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры;

- Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ;

- государственные органы, должностные лица, органы, организации и граждане в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, КАС РФ и другими федеральными законами;

- общественные объединения.

В ч. 1 ст. 85 КАС РФ также устанавливаются условия, при наступлении которых суд может принять соответствующие меры, а именно, если:

1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Следует отметить явное сходство правовой природы института предварительной защиты по административному иску с институтом обеспечения иска, предусмотренным гл. 13 ГПК РФ. Однако существуют и определенные различия между ними.

Так, например, если в КАС РФ применение соответствующих мер обуславливается наличием обозначенных выше условий, то в ГПК РФ идет речь о реализации надлежащих мер в случае, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

Можно говорить также об аналогии с институтом обеспечительных мер, который предусмотрен гл. 8 АПК РФ. Обеспечительные меры в рамках арбитражного процесса применяются, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 КАС РФ в рамках принятия мер предварительной защиты по административному иску суд может:

- приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения;

- запретить совершать определенные действия;

- принять иные меры, если самим кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.

Согласно п. 50 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" при оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об оценке, передаче на реализацию имущества должника или при оспаривании стоимости объекта оценки, указанной оценщиком в отчете, суд вправе приостановить исполнительное производство либо принять меру предварительной защиты, обеспечительную меру в виде установления запрета на совершение действий, направленных на реализацию соответствующего имущества.

Сравнивая вышеприведенный перечень действий, которые вправе совершить суд, с перечнем, содержащимся, например, в ГПК РФ, следует признать, что первый из них выглядит более усеченным. Однако учитывая предмет судебного разбирательства, специфику дел, а также преследуемые цели, подобное его содержание представляется оправданным, несмотря на определенную критику в научной среде.

Что касается запрета на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям дел, следует сказать, что в норме идет речь не о запрете применения мер предварительной защиты, а об ограничении тех мер, которые применимы по тем или иным делам, т.е. существуют определенные обозначенные законодателем ограничения на применение всего спектра мер предварительной защиты, по отдельным категориям дел.

Так, например, в ст. 211 КАС РФ предусмотрено, что по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Однако принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

Существуют ограничения и по иным категориям дел.

Так, согласно ч. 5 ст. 243 КАС РФ при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в период избирательной кампании, кампании референдума суд до дня опубликования результатов выборов, референдума не может применять меры предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:

1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;

2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;

3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

Частью 3 ст. 85 КАС РФ установлено, что не относится к мерам предварительной защиты по административному иску приостановление органом или должностным лицом, обладающими соответствующими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий.

Часть 4 ст. 85 КАС РФ гласит о том, что меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему. Она отсылает к общеизвестному принципу принятия судьей процессуального решения на основе представленных сторонами, участниками дела доказательств, норм права, а также руководствуясь собственными профессиональными убеждениями.

Как было указано выше, применение судом мер предварительной защиты по административному иску предваряет соответствующее заявление, которое также регламентировано гл. 7 КАС РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 86 КАС РФ заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд:

- одновременно с административным исковым заявлением;

- до рассмотрения административного дела по существу;

- до вступления решения в законную силу.

Это свидетельствует о широте временного диапазона подачи указанного заявления.

Немаловажным является уточнение законодателем нормы, согласно которой ходатайство о применении мер предварительной защиты может быть также изложено непосредственно в административном исковом заявлении, что способствует снижению объема документации в рамках конкретного дела, а также упрощению и удобству подачи надлежащих документов в суд.

В КАС РФ достаточно подробно регламентируется содержание заявления о применении мер предварительной защиты.

Так, в заявлении о применении мер предварительной защиты по административному иску указываются:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) сведения об административном истце и административном ответчике (наименование или фамилия, имя и отчество, место нахождения или место жительства, иные известные сведения о них, включая номера телефонов, факсов, адреса электронной почты);

3) предмет административного иска;

4) причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование;

5) мера предварительной защиты по административному иску, которую лицо, его подавшее, просит применить;

6) перечень прилагаемых к заявлению документов.

Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску подписывается субъектом, его подающим. Кроме этого, к заявлению, исковому заявлению, в котором изложено ходатайство о применении соответствующих мер, подписанному представителем административного истца, должна прилагаться доверенность либо иной документ, который может подтвердить его полномочия.

В случае несоответствия поданного заявления вышеуказанным требованиям суд оставляет его без движения, руководствуясь ст. 130 КАС РФ, о чем выносится соответствующее определение, в котором указывается разумный срок для устранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения. Копия определения об оставлении заявления без движения направляется лицу, подавшему административное исковое заявление, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения такого определения. В случае исправления указанных судом недостатков в установленные в определении сроки заявление считается поданным в день первоначального обращения. В случае неисправления заявление считается не поданным и возвращается субъекту, его подавшему, со всеми приложенными к нему документами в порядке, установленном ст. 129 КАС РФ. На определение суда об оставлении заявления без движения может быть подана частная жалоба.

Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично. Оно может быть рассмотрено как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций. Его рассмотрение проходит без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков. Что касается возможности изложения обозначенного ходатайства в апелляционной жалобе, то подобная возможность законодателем прямо не предусмотрена.

В соответствии с п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" приостановление судом действия оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в качестве меры предварительной защиты или обеспечительной меры осуществляется по основаниям и в порядке, предусмотренными гл. 7 КАС РФ. В частности, заявление рассматривается без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после его поступления в суд.

В удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если отсутствуют основания для применения подобных мер, в связи с чем суд также выносит мотивированное определение, копии которого незамедлительно направляются участникам судопроизводства.

Так, Верховный Суд РФ определением от 29.12.2015 N АКПИ15-1551 отказал в удовлетворении ходатайства о применении меры предварительной защиты по административному иску о признании недействительной позиции 717 Изменений, которые вносятся в перечень иного имущества, планируемого к приватизации в 2014-2016 годах, раздела II прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 18.07.2015 N 1404-р.

В случае вынесения судом определения о применении мер предварительной защиты по административному иску оно приводится в исполнение немедленно в соответствии с установленным для исполнения судебных актов порядке. Так, в ст. 352 КАС РФ установлено, что судебные акты приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном федеральным законодательством, регулирующим вопросы исполнительного производства. В случае указания в судебных актах способов и сроков их исполнения они приводятся в исполнение теми способами и в те сроки, которые указаны судом. При этом процессуальные вопросы, касающиеся исполнения судебных актов, разрешаются судьей единолично, если иное не предусмотрено законом.

Виновные в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску могут быть подвержены административному наказанию в виде штрафа в пользу федерального бюджета, в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.

Немаловажной особенностью института предварительной защиты по административному иску является то, что рассматриваемые меры могут быть отменены как по инициативе суда, так и по заявлению субъектов, участвующих в деле.

В случае поступления в суд заявления об отмене мер предварительной защиты оно должно быть рассмотрено в срок, не превышающий пяти дней с момента поступления. При этом лица, участвующие в деле, должны быть извещены о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лиц, извещенных надлежащим образом, не является препятствием к рассмотрению вопроса об отмене мер предварительной защиты по административному иску.

Что касается сроков извещения лиц о месте и времени рассмотрения вопроса об отмене мер предварительной защиты по инициативе судьи, то в КАС РФ нет прямых инструкций по данному поводу. По всей видимости, законодателем подразумевалось, что суд может выразить свою инициативу только в рамках судебного заседания и в присутствии участников судебного процесса.

Вне зависимости от того, удовлетворит ли суд административный иск или откажет в его удовлетворении, меры предварительной защиты, реализованные в отношении него, сохраняют свое действие до момента вступления решения суда в законную силу. При этом наряду с вынесенным решением судом может быть вынесено и определение об отмене мер предварительной защиты по административному иску.

Согласно ст. 90 КАС РФ на определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску может быть подана частная жалоба. Однако следует учесть определенные нюансы.

При подаче частной жалобы на определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску суд не приостанавливает исполнение этого определения.

При подаче частной жалобы на определение суда об отмене мер предварительной защиты по административному иску суд приостанавливает исполнение этого определения.

Обратите внимание: меры предварительной защиты по административному иску могут быть заменены по заявлению участников судебного процесса. При этом сведения о том, могут ли быть указанные меры заменены по инициативе суда, отсутствуют. По всей видимости, подразумевается, что в обозначенном контексте инициатива суда нереализуема.

§ 2. Меры процессуального принуждения

В гл. 11 КАС РФ предусматривается институт процессуального принуждения.

Законодатель определяет, что мерами процессуального принуждения являются установленные КАС РФ действия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства.

К мерам процессуального принуждения отнесены:

1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова;

2) предупреждение;

3) удаление из зала судебного заседания;

4) привод;

5) обязательство о явке;

6) судебный штраф.

Новеллами являются два вида мер - это ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова, а также обязательство о явке. Если сравнить нормы КАС РФ с нормами Гражданского и Арбитражного процессуальных кодексов РФ, то очевидным становится факт того, что содержание последних не включает аналогичные разделы.

Так, например, ГПК РФ содержит лишь отдельную ст. 159, в которой предусматриваются такие меры, как предупреждение, удаление из зала судебных заседаний, а также штраф, в ст. 168 указанного кодекса упоминается потенциально возможный принудительный привод свидетеля.

Следует отметить, что в гл. 11 КАС РФ отсутствуют нормы, регламентирующие правомочие и полномочия суда в случае массового нарушения порядка гражданами, присутствующими в судебном заседании, а также если в действиях лица, нарушающего порядок в судебном заседании, имеются признаки преступления.

Обратите внимание: применение мер процессуального принуждения не освобождает участников судебного процесса от исполнения соответствующих обязанностей, установленных рассматриваемым законом или судом.

Меры процессуального принуждения в отношении определенного субъекта или группы лиц применяются судом немедленно после совершения нарушения. При этом за одно нарушение может быть применена только одна мера процессуального принуждения.

Возникают определенные вопросы относительно квалификации деяний нарушителя. Например, как квалифицировать систематическое нарушение порядка в зале судебного заседания, выражающееся в однотипной манере, - как одно правонарушение, длящееся во времени, или же каждый эпизод целесообразно рассматривать отдельно? Вполне вероятно, что данный вопрос оставлен на усмотрение судьи, и в случае применения одной из мер процессуального принуждения в отношении нарушителя реализацию определенной меры следует рассматривать в качестве процессуального воздействия по отдельному эпизоду.

Следует выделить такие меры, как ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова. В случае применения данной меры процессуального принуждения суд указывает об этом в протоколе судебного заседания. При наличии возражений лица, в отношении которого реализованы указанные меры, они также заносятся в протокол судебного заседания. Более того, реализация указанных форм административно-процессуального воздействия может быть обжалована при обжаловании решения суда.

О применении мер процессуального принуждения, предусмотренных п. 2-6 ч. 2 ст. 116 КАС РФ, суд выносит определение. В определении указываются:

- лицо, в отношении которого оно вынесено:

- место жительства или место пребывания этого лица;

- основания применения меры процессуального принуждения;

- иные необходимые сведения, такие как:

- дата и место вынесения определения;

- наименование суда, вынесшего определение, состав суда, а в случае, если определение выносилось в судебном заседании, также сведения о секретаре судебного заседания;

- перечень лиц, участвующих в деле, предмет административного спора, номер административного дела;

- вопрос, по которому выносится определение;

- мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, ссылки на законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд;

- вывод по результатам рассмотрения судом указанного вопроса;

- порядок и срок обжалования определения суда.

Определение суда о применении меры процессуального принуждения может быть обжаловано отдельно от решения суда.

Рассмотрим применяемые судом меры более подробно.

В случае если участником судебного разбирательства нарушаются правила выступления в судебном заседании, выражающиеся в речи, которая не имеет какого-либо отношения к рассматриваемому делу, то председательствующий вправе ограничить выступление данного субъекта.

В случае если участник судебного разбирательства самовольно нарушает последовательность выступлений, дважды не исполняет требования председательствующего, более того - допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания или же призывает к осуществлению противоправных деяний, то председательствующий вправе лишить его слова.

При нарушении участником судебного разбирательства установленного в рамках судебного заседания порядка председательствующий вправе объявить ему от имени суда предупреждение или удалить его из зала судебного заседания на определенное время или же на все время судебного заседания, прибегнув к помощи судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности суда. При этом законом регламентировано удаление нарушителя из зала суда на все время судебного заседания, в случае повторного нарушения порядка, по распоряжению председательствующего.

Конституционный Суд РФ в своем определении от 16.01.2007 N 33-О-О указал, что судебный процесс наряду с правами его участников предполагает наличие у них и всех иных присутствующих в зале судебного заседания лиц определенных обязанностей, в том числе обязанности соблюдать надлежащий порядок, а на председательствующего, распоряжения которого обязательны для всех участников процесса и граждан, присутствующих в зале заседания суда, возложено полномочие по его поддержанию.

В апелляционном определении Нижегородского областного суда от 16.09.2015 N 33-9273/2015 о снятии с апелляционного рассмотрения дела о признании действий сотрудников Генпрокуратуры России незаконными, письма прокуратуры субъекта РФ - недействительным отмечается, что заявитель в соответствии со ст. 119 КАС РФ удален из зала судебного заседания на все время судебного заседания.

Согласно ст. 120 КАС РФ, если надлежащим образом извещенное лицо, участие которого в судебном разбирательстве в соответствии с законом является обязательным или признано судом обязательным, или надлежащим образом извещенный свидетель повторно не явились в суд без уважительных причин, либо не сообщили о причинах неявки, в отношении них судом может быть вынесено определение о применении привода, который осуществляется территориальным органом федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов (ФССП России).

Обратите внимание: определяющим условием привода является именно факт повторной неявки, т.е. данная мера процессуального воздействия неприменима в преддверье первого судебного заседания или же в случае однократной неявки указанных в норме лиц.

Расходы на привод взыскиваются с лица, подвергнутого приводу. При этом судебное разбирательство по указанному поводу проводится в упрощенном порядке.

Обратите внимание: такая мера процессуального принуждения, как привод, не может применяться к несовершеннолетним, беременным женщинам, лицам, которые ввиду болезни, возраста или других уважительных причин не в состоянии явиться в судебное заседание по вызову суда.

В определении суда о приводе указываются дата, время и место, куда лицо должно быть доставлено, а также какому из территориальных органов ФССП России (по месту производства по административному делу либо по месту жительства, месту пребывания (нахождения), месту работы, службы или учебы лица, подлежащего приводу) поручается осуществление привода, куда указанный документ передается незамедлительно.

Также к лицу, участие которого в судебном разбирательстве в соответствии с законом является обязательным или признано судом обязательным, при необходимости может быть применена мера процессуального принуждения в виде обязательства о явке. Как было отмечено выше, данная мера является новеллой в рамках процессуальной практики российского законодательства.

Эта мера процессуального принуждения представляет собой оформленное в письменной форме обязательство участника судебного процесса своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, а в случае перемены места жительства или места пребывания (нахождения) незамедлительно сообщать об этом суду. Вполне вероятно, применение указанного вида процессуального воздействия будет вызывать определенные споры в научной среде ввиду того, что в соответствии с отечественным законодательством граждане и так обязаны являться в суд по вызову.

К лицу, не исполнившему обязательство о явке, могут быть применены меры процессуального принуждения в виде принудительного привода, а также штрафа.

Перечень мер процессуального принуждения завершает штраф, который по своей сути стал одной из классических форм воздействия на участников судебного заседания и иных присутствующих в зале судебного заседания лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 122 КАС РФ суд вправе наложить судебный штраф на лиц, участвующих в деле, и иных присутствующих в зале судебного заседания лиц за проявленное ими неуважение к суду. При этом содеянное не должно содержать состав уголовного преступления, предусмотренного ст. 297 УК РФ.

В ч. 1 ст. 122 КАС РФ установлены размеры судебных штрафов. В частности, размер судебного штрафа, налагаемого на:

- орган государственной власти, иной государственный орган, не может превышать 100 тыс. руб.;

- орган местного самоуправления, иные органы и организации, которые наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, - 80 тыс. руб.;

- организацию - 50 тыс. руб.;

- должностное лицо - 30 тыс. руб.;

- государственного или муниципального служащего - 10 тыс. руб.;

- гражданина - 5 тыс. руб.

При этом судебные штрафы, наложенные судом на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, на государственных и муниципальных служащих, взыскиваются в доход федерального бюджета из личных средств этих лиц.

Вопрос о наложении судебного штрафа разрешается в судебном заседании, по результатам рассмотрения которого суд выносит мотивированное определение. На определение о наложении судебного штрафа может быть подана частная жалоба в течение месяца со дня получения копии данного определения (ст. 123 КАС РФ).