Судебное административное производство. Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска
 Скачать 242.4 Kb.
|
|
Часть 3 ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. В связи с этим Конституция РФ, а также иные нормативные правовые акты предусматривают выборность законодательных органов, органов местного самоуправления, ряда должностных лиц, а также возможность проведения референдума. В целях реализации названных положений, а также гарантии избирательных прав граждан законодательство регулирует порядок проведения выборов различного уровня. Основные понятия, связанные с избирательным процессом, определены в ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии с пп. 9 данной статьи выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме (пп. 53 указанной статьи). Необходимо понимать, что избирательное право РФ включает в себя не только активное право голосования на выборах, но и пассивное право избираться и быть избранным. Из изложенного видно, что предметом административных дел рассматриваемой категории являются возможные нарушения порядка проведения выборов и референдумов (в том числе порядка организации и осуществления голосования, допуска к нему, выдвижения кандидатур, подсчета голосов и т.д.), которые затрагивают права и законные интересы граждан в указанной сфере. При этом с учетом положений ст. 239 КАС РФ в судебном порядке могут быть оспорены решения, действия (бездействие) не только субъектов электоральных правоотношений, организующих избирательный процесс со стороны государства, но и лиц, непосредственно участвующих в выборах (кандидаты, политические партии, их объединения и т.д.), если они нарушают законодательство о выборах и референдуме. Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ, содержащемуся в постановлении от 31.03.2011 N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", правильное и своевременное рассмотрение судами дел о нарушениях избирательных прав и прав на участие в референдуме является конституционной гарантией их защиты. В связи с этим порядок их рассмотрения подробно регламентирован положениями гл. 24 КАС РФ. 8. Дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Закрепление данной категории дел в КАС РФ обусловлено Федеральным законом от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", который установил для участников судебных процессов и исполнительного производства самостоятельную возможность требовать компенсации за необоснованное увеличение их длительности. Названный закон был разработан и принят после вынесения резонансного постановления Европейского Суда по правам человека от 15.01.2009 N 33509/04 по жалобе "Бурдов против Российской Федерации" N 2*(12), а в его основу положены конвенционные принципы (в том числе по вопросам исполнения судебных актов), неоднократно подтвержденные практикой указанного суда и отраженные в документах Комитета министров Совета Европы*(13). В частности, в нем указано, что необоснованно длительная задержка исполнения вступившего в законную силу судебного решения либо самого судебного процесса является нарушением Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 г. При этом суду надлежит определять степень разумности задержки с учетом конкретных обстоятельств дела, его сложности, поведения сторон и т.д. В связи с этим можно сказать, что именно данные обстоятельства и являются предметом рассмотрения административных дел указанной категории. Процессуальный порядок производства по таким делам определяется гл. 26 КАС РФ, а основания для обращения в суд и для признания нарушения права на судопроизводство и на исполнение судебного акта в разумный срок закреплены в Федеральном законе "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". На сегодняшний день судебный контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц можно определить как деятельность суда по отправлению правосудия на предмет соответствия или несоответствия их актов и действий (бездействия) положениям законодательства*(14). Перечень административных дел, связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, определен в ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Однако он не является закрытым. На сегодняшний день в нем указаны дела: 1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; 2) о прекращении деятельности СМИ; 3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; 4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении; 5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений; 6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; 7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; 8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке. Разберем каждую из указанных категорий. 1. Дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра. Выделение указанных дел в отдельную и самостоятельную категорию обусловлено тем, что все они обладают важным отличительным признаком - прекращением функционирования организаций, не являющихся коммерческими и обладающих довольно специфическими целями деятельности. Порядок, основания и особенности приостановления или ликвидации каждой из указанных организаций преимущественно определяются в специализированных нормативных актах исходя из специфики их деятельности. Отметим отличительные особенности каждой из них. Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В соответствии с п. 3 указанной статьи региональным отделением политической партии является ее структурное подразделение, осуществляющее свою деятельность на территории субъекта РФ. Иные структурные подразделения данных организаций создаются и регламентируются в ее уставе. Общественным объединением является добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"). Из приведенного определения следует, что общественные объединения не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и создаются по инициативе граждан. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: - общественная организация; - общественное движение; - общественный фонд; - общественное учреждение; - орган общественной самодеятельности; - политическая партия. На некоммерческих организациях более подробно мы останавливались при описании административных дел, предусмотренных п. 3 ч. 2 ст. 1 КАС РФ. Что касается религиозных организаций, то их статус подробно регламентирован Федеральным законом от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". В соответствии с п. 1 ст. 8 данного нормативного акта под религиозной организацией понимается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица. Обратите внимание: помимо религиозных организаций, обладающих статусом юридического лица, законодательство допускает существование и других религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами (религиозных групп). Следует отметить, что в рассматриваемой категории дел административный элемент присутствует не со стороны указанных выше организаций и объединений, а со стороны соответствующих органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за их деятельностью, которые согласно ст. 262 КАС РФ наделены правом подачи административных исковых заявлений. 2. Дела о прекращении деятельности СМИ. Средства массовой информации, так же как и общественные и религиозные объединения, не обладают государственно-публичными полномочиями, в связи с чем в данной категории административных дел обязательно участие государственных органов или должностных лиц, осуществляющих контроль за их деятельностью. Данный вывод вытекает из положений ст. 262 КАС РФ, наделяющей правом обращения в суд с административным исковым заявлением о прекращении деятельности СМИ только названные выше органы. При этом понятие, а также особенности деятельности СМИ (которые в обязательном порядке должны приниматься во внимание при рассмотрении данной категории административных дел) определяются в ст. 2 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации". В соответствии с указанной статьей под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). 3. Дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц. Данная категория административных дел в первую очередь подразумевает взыскание денежных средств. В целом по своей правовой природе требования, подлежащие разрешению при рассмотрении дел, указанных в п. 3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, похожи на требования, по которым выдается судебный приказ в рамках гражданского судопроизводства, предусмотренные в ст. 122 ГПК РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 16.07.2015 N 1764-О обращается внимание на то, что закрепленные в ст. 122 ГПК РФ требования являются бесспорными. Иными словами, требования, по которым выносится судебный приказ, в силу обстоятельств и оснований своего возникновения не предполагают наличия спора. Определение обязательных платежей для целей банкротства содержится в ст. 2 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Определение обязательных платежей для целей административного судопроизводства можно вывести из положений КАС РФ. Так, из ч. 1 ст. 286 КАС РФ следует, что под обязательными платежами и санкциями для целей административного судопроизводства могут пониматься установленные федеральным законодательством соответствующие платежи и санкции, контроль за уплатой которых осуществляют преимущественно органы государственной власти и органы местного самоуправления. В качестве примера таких платежей и санкций можно рассматривать недоимки по налогам и сборам, штрафы за совершение административных правонарушений, которые обладают всеми отмеченными в ч. 1 ст. 286 КАС РФ признаками. Неслучайно, что ст. 122 ГПК РФ в редакции, действовавшей до 15 сентября 2015 г. (введение в действие КАС РФ), предусматривала вынесение судебных приказов по требованиям о взыскании недоимок по налогам, сборам и иным обязательным платежам. Данный факт также косвенно подтверждает схожесть правовой природы предмета административных дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном п. 3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, и требований, по которым выносится судебный приказ. Вместе с тем отличие норм КАС РФ от норм ГПК РФ заключается в том, что, несмотря на всю схожесть правовой природы правоотношений, КАС РФ не отрицает возможность наличия в них спора, поскольку не содержит норм о приказном производстве. Таким образом, закрепив в КАС РФ сам факт рассмотрения административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций, законодатель допускает возможность признания требований соответствующих органов об их уплате незаконными путем отказа в удовлетворении административного иска. В данном случае это является проявлением судебного контроля за деятельностью органов, наделенных публичными полномочиями. 4. Дела о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении. Указанная категория административных дел уходит корнями к правоотношениям о порядке выезда, въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, которые урегулированы федеральными законами от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В законодательстве РФ предусматривается ряд случаев, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства покидает территорию Российской Федерации принудительно. Так, ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусматривает возможность принудительной высылки иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) на территории нашей страны - депортации. Кроме этого, законодатель устанавливает в КоАП РФ административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации в качестве наказания за совершение ряда административных правонарушений. При осуществлении депортации или административного выдворения иностранные граждане и лица без гражданства могут быть помещены в специальные учреждения в целях ограничения их свободы передвижения вплоть до принудительного пересечения государственной границы РФ. Понятие данных учреждений дано в ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В указанные учреждения иностранцы и лица без гражданства могут быть помещены, если они подлежат реадмиссии, а также в иных случаях. Понятие реадмиссии можно найти в международных соглашениях (см., например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о реадмиссии от 08.06.2007). Реадмиссия - это передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными. В целом помещение иностранцев и апатридов, подлежащих именно административному выдворению, в специальные учреждения закреплено в п. 12 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Таким образом, в рамках административных дел, предусмотренных п. 4 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, проверяется соблюдение порядка, законности и обоснованности помещения иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, а также продления срока пребывания в них. 5. Дела об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений. Согласно ст. 1 Федерального закона от 06.04.2011 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" административный надзор представляет собой осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных указанным законом. Большинством ученых административный надзор позиционируется не как исключительно репрессивная, "полицейская" мера, а как мера, несущая в себе принципиально значимую идею ресоциализации поднадзорных лиц*(15). Закрепление данной категории дел в КАС РФ обусловлено ч. 3 ст. 4 и ст. 6 Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", в соответствии с которыми решение вопросов об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене либо дополнении ранее установленных административных ограничений отнесено к исключительной компетенции суда. До принятия КАС РФ аналогичные дела рассматривались в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с гл. 26.2 ГПК РФ. Однако с учетом того, что дела указанной категории представляют собой судебный контроль за деятельностью по осуществлению административного надзора, которая, по мнению некоторых ученых-юристов*(16), является административно-юрисдикционной, т.е. разрешающей определенные административно-правовые споры, отнесение данных дел к ведению КАС РФ, а не гражданского процесса в большей степени соответствует их правовой природе. 6. Дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке. Можно сказать, что названная категория административных дел имеет своей целью недопущение пребывания в учреждениях, оказывающих психиатрическую помощь, тех лиц, которым она не требуется. В противном случае это может повлечь причинение существенного вреда их психическому здоровью. В связи с этим судебный контроль за госпитализацией граждан в подобные учреждения в недобровольном порядке, а также продлением их пребывания в них имеет особую важность. Рассматривая данную категорию административных дел, следует отметить, что вопрос о госпитализации лица в учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке решается в суде по основаниям, предусмотренным ст. 29 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ст. 33 названного закона). О важности судебного контроля также свидетельствует постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 N 4-П, в котором указывается, что недобровольная госпитализация в психиатрический стационар лица, страдающего психическим расстройством, является ограничением свободы. Положения ст. 22 и ч. 1 ст. 46 Конституции РФ в их взаимосвязи со ст. 5, 6 и 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод действуют в том числе в качестве гарантии от необоснованного принудительного помещения гражданина в психиатрический стационар. Роль суда в таких случаях, как отмечается в определении Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 N 544-О-П, не может сводиться лишь к формальному удовлетворению заявления о принудительной госпитализации гражданина или о продлении срока его принудительной госпитализации. 7. Дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке. Категория административных дел, предусмотренная п. 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, в целом похожа на предыдущую. Разница между ними обусловлена лишь медицинскими показаниями. Так, если в предыдущей категории внимание уделялось госпитализации граждан для оказания психиатрической помощи, то в данном случае речь идет о заболеваниях туберкулезом. Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые психиатрические заболевания могут привести к ограничению либо потере дееспособности, в то время как туберкулез, не нарушая дееспособности страдающего им гражданина, делает его опасным для окружающих, чем и обуславливается возможность и необходимость его госпитализации в недобровольном порядке. Публичный интерес в данном случае также выражается в защите людей от распространения туберкулеза. Пункт 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, закрепляя в качестве самостоятельной категории административных дел дела о госпитализации граждан в медицинские противотуберкулезные организации в недобровольном порядке, служит практической реализацией положений ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации". Данная статья устанавливает, что такая госпитализация может производиться только на основании решения суда, и конкретизирует некоторые ее особенности. 8. Иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке. Наличие п. 8 в ч. 3 ст. 1 КАС РФ говорит о том, что законодатель оставил перечень административных дел, связанных с недобровольной госпитализацией граждан в непсихиатрические медицинские учреждения, открытым на случай появления необходимости предотвращения распространения различных заболеваний путем такой госпитализации. |