Судебное административное производство. Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска
 Скачать 242.4 Kb.
|
§ 2. Лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процессаСогласно ст. 37 КАС РФ лицами, участвующими в деле, являются: 1) стороны; 2) заинтересованные лица; 3) прокурор; 4) органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Рассмотрим их более подробно. 1. Стороны. Стороны дела являются основными участниками любого судебного процесса, и административные дела, рассматриваемые в порядке КАС РФ, в этом плане не являются исключением. Однако положения КАС РФ, касающиеся сторон административных дел, содержат ряд существенных отличий от аналогичных положений ГПК РФ. Так, одно из отличий проявляется уже в наименовании сторон. Сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик (ч. 1 ст. 38 ГПК РФ). Сторонами дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном КАС РФ, являются административный истец и административный ответчик (ч. 1 ст. 38 КАС РФ). Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ч. 2 ст. 38 КАС РФ). Административный ответчик - это лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд (ч. 4 ст. 38 КАС РФ). Как видно, краеугольным камнем в рассматриваемом вопросе является сам административный иск, т.е. спорное правовое требование одного лица к другому (административного истца к административному ответчику), вытекающее из материально-правового или служебного правоотношения, основанное на юридических фактах и предъявленное в суд для рассмотрения и разрешения строго в определенном процессуальном порядке, установленном КАС РФ*(17). Еще одной особенностью административных дел (по сравнению с утратившим силу подразд. III разд. II ГПК РФ) является то, что в соответствии с ч. 3 ст. 38 КАС РФ в качестве административного истца в них может выступать довольно широкий круг субъектов, включающий в себя любые физические и юридические лица, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. Кроме этого, в ряде случаев административными истцами могут быть органы государственной власти, их должностные лица, а также иные организации, наделенные публичными полномочиями. В качестве примера можно привести административные дела о любых видах недобровольной госпитализации граждан, о помещении иностранных граждан, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальные учреждения, а также другие категории административных дел, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Согласно ч. 5 ст. 38 КАС РФ административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. Необходимо отметить, что КАС РФ отличается большой вариативностью в подходе к наделению лиц процессуальным статусом сторон по административному делу. Подтверждение сказанному можно найти в ч. 5 ст. 38 КАС РФ, в соответствии с которой в определенных случаях административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях. Наличие данной нормы обусловлено уже упоминавшейся выше возможностью государственных органов и должностных лиц быть административными истцами по делам об осуществлении судебного контроля за законностью отправления ими своих публичных полномочий. Иными словами, административным ответчиком будет лицо, не наделенное публичными полномочиями, если предметом административного иска является совершение в отношении него определенных юридически значимых действий по инициативе государственных органов. Так, по делам о ликвидации либо приостановлении деятельности политической партии или общественной организации административным истцом, заявляющим указанные требования, выступает соответствующий компетентный государственный орган, а административным ответчиком будет являться сама политическая партия или общественное объединение, что иллюстрируется и судебной практикой (см., например, решение Свердловского областного суда от 24.09.2015 N 3-305/2015). Еще одной важной особенностью правового положения сторон административных дел является довольно детально урегулированная и установленная ст. 42 КАС РФ возможность обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением. Такое административное исковое заявление может быть подано при многочисленности группы лиц, однородности предмета спора и оснований для предъявления требований, а также при наличии общего административного ответчика. Обратите внимание: в соответствии с КАС РФ допускается присоединение к требованиям коллективного административного искового заявления путем подписания его текста либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению. Таким образом, в законодательстве предусматривается коллективный административный истец. 2. Заинтересованные лица. Согласно ст. 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается такое лицо, чьи права и обязанности могут быть затронуты при разрешении административного дела. Иных критериев для выделения заинтересованных лиц в кодексе не установлено. Данная правовая конструкция в административном судопроизводстве в целом похожа на третьих лиц в рамках гражданского процесса, что видно из оснований для их участия в деле*(18). Заинтересованные лица могут вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика в любой момент до вынесения судебного акта в суде первой инстанции, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Вступление в дело заинтересованных лиц возможно как по собственной инициативе, так и по ходатайству сторон административного дела либо по инициативе суда. Примеры участия в деле заинтересованных лиц отражены в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости". В частности, по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в качестве заинтересованных лиц могут быть привлечены собственники, сособственники, бывшие собственники и соарендаторы объекта недвижимости. 3. Прокурор. Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Участие прокурора в рассмотрении административных дел регулируется ст. 39 КАС РФ, исходя из которой, оно имеет целью защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обращаться в суд с административными исковыми заявлениями, содержащими указанные требования. При этом прокурор может обратиться в суд с административным исковым заявлением о защите прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина в случае, если по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам он не может сделать это самостоятельно. Вместе с тем участие прокурора в делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, не ограничивается указанными случаями. Так, ч. 7 ст. 39 КАС РФ обязывает прокуроров вступать в административный процесс и давать заключения по делу в предусмотренных законодательством случаях, к которым отнесены дела: - об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС РФ); - о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 243 КАС РФ); - о недобровольной госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока его пребывания в таком учреждении (ст. 277 КАС РФ); - о недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию (ст. 283 КАС РФ). Аналогичные положения, но с указанием действовавших до введения в действие КАС РФ норм ГПК РФ, содержатся в приказе Генпрокуратуры России от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе". 4. Органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Случаи обращения в суд в защиту интересов других лиц либо неопределенного круга лиц регламентированы в ст. 40 КАС РФ. Применительно к субъектам права на такое обращение в суд указанная статья содержит бланкетную норму, говорящую о том, что конкретные случаи и лица, управомоченные на обращение в суд с административными исками в интересах других лиц либо неопределенного круга лиц, определены в иных федеральных и федеральных конституционных законах. Как уже было сказано выше, правомочием на обращение в суд в защиту других лиц, общества и государства обладает прокурор. Несмотря на то что его участие в административном судопроизводстве регламентируют иные нормы, складывающаяся судебная практика уже знает примеры применения в указанных случаях ст. 40 КАС РФ. Так, в апелляционном определении Челябинского областного суда от 07.12.2015 N 11-14694/2015 отмечается применимость ст. 40 КАС РФ к случаю обращения в суд природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц. Несмотря на то что законодатель не дает точного понятия неопределенного круга лиц, под защитой интересов неопределенного круга лиц следует понимать защиту общих интересов физических лиц, когда установление их точного количества не требуется*(19). Таким образом, в целях защиты интересов неопределенного круга лиц или других лиц могут обращаться в суд с административным иском лица, законодательно наделенные правом действия в чужих интересах. Приведем несколько примеров. Статья 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" дает право Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации подавать административные иски в защиту интересов граждан или неопределенного круга лиц. Статья 31 ГК РФ наделяет опекунов и попечителей правом на защиту интересов своих подопечных без специального полномочия (включая обращение в суд в порядке, предусмотренном КАС РФ). При этом, если опекуны и попечители не осуществляют защиту прав и интересов своих подопечных, либо их действия не соответствуют законодательству, то правом на представление их интересов в суде, в том числе по делам, рассматриваемым в соответствии с нормами КАС РФ, наделяются органы опеки и попечительства в силу п. 8 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". Еще одним примером действия в чужих интересах, подпадающего под ст. 40 КАС РФ, являются положения ст. 64 СК РФ, устанавливающие, что родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий. Правом на обращение в суд в порядке административного судопроизводства наделены и некоторые государственные органы. Например, Роскомнадзор вправе обращаться в суд в целях защиты прав субъектов персональных данных, в том числе неопределенного круга лиц, в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных". Аналогичными правами в области защиты прав потребителей наделены должностные лица Роспотребнадзора (пп. 7 п. 4 ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей"). Приведенный нами перечень государственных органов, имеющих право обращаться в суд в порядке, предусмотренном КАС РФ, в защиту прав и интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не является исчерпывающим и носит лишь иллюстрационный (примерный) характер. Не стоит забывать о том, что правом действия в чужих интересах, в том числе в защиту прав неопределенного круга лиц, в некоторых случаях обладают и общественные объединения (ч. 3 ст. 40 КАС РФ). Итак, нами рассмотрены все лица, участвующие в административных делах, согласно ст. 37 КАС РФ. Однако надо понимать, что непосредственными участниками судебного процесса могут быть также другие лица, указанные в ст. 48 КАС РФ: - представители сторон; - лица, содействующие осуществлению правосудия, в том числе эксперт, специалист, свидетель, переводчик, секретарь судебного заседания. Указанные лица хотя и принимают непосредственное участие в судебных заседаниях, но не обладают правовым статусом лиц, участвующих в административном деле. Остановимся на них подробнее. 1. Эксперт. В отличие от ГПК РФ, ограничивающегося лишь указанием на некоторые права и обязанности эксперта, в КАС РФ дается его полноценное определение и подробно регламентируется правовой статус эксперта в делах административного судопроизводства. В соответствии с ч. 1 ст. 49 КАС РФ экспертом является лицо, которое обладает специальными знаниями и которому в случаях и порядке, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, поручено провести экспертизу и дать заключение по вопросам, поставленным перед ним и требующим специальных знаний, в целях выяснения обстоятельств по конкретному административному делу. Из указанного определения четко выводятся требования к лицу, которое может быть экспертом, а также его назначение в административном судопроизводстве. Так, основным требованием к нему является наличие специальных знаний в конкретных областях, которыми не обладает суд или иные участвующие в деле лица, но которые необходимы для четкого установления или оценки юридически значимых обстоятельств. Назначение эксперта в административном судопроизводстве сводится к проведению назначенной судом экспертизы в порядке, предусмотренном ст. 79 КАС РФ, о котором более подробно будет сказано ниже. Конкретный перечень прав и обязанностей эксперта закреплен в ст. 49 КАС РФ и обусловлен его основным названным выше назначением. В частности, обязанности эксперта сводятся к проведению полного и объективного исследования представленных объектов, документов и материалов и даче письменного заключения по поставленным судом вопросам. Кроме этого, у эксперта имеется обязанность являться в судебное заседание по вызову суда, в том числе для ответов на возникшие после исследования его заключения вопросы. Для обеспечения объективности заключения эксперта был введен ряд ограничений и запретов. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 49 КАС РФ эксперт не вправе самостоятельно собирать материал для исследования и обязан исследовать только тот материал, что предоставлен ему судом. Также эксперт не вправе перепоручать производство экспертизы (ч. 9 ст. 49 КАС РФ). В целях обеспечения объективности экспертизы в ч. 7 и 8 ст. 49 КАС РФ устанавливается обязанность эксперта уведомлять суд о невозможности проведения экспертизы в случае недостаточности или непригодности предоставленных материалов, сомнений относительно содержания и объема поручения о проведении экспертизы, а также если поставленные перед экспертом вопросы выходят за пределы его специальных знаний. Из целей деятельности эксперта в рамках административного судопроизводства вытекают и его права: - знакомиться с материалами административного дела, относящимися к объекту исследования; - участвовать в судебных заседаниях, задавать вопросы лицам, участвующим в деле, и свидетелям по вопросам, относящимся к объекту исследования; - присутствовать при совершении процессуальных действий, касающихся объекта исследования; - заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов и объектов исследования, заявлять ходатайства о привлечении к проведению экспертизы других экспертов, если это необходимо для проведения исследования и дачи заключения; - излагать в заключении выявленные в ходе проведения экспертизы обстоятельства, которые имеют отношение к объекту исследования и по поводу которых ему не были поставлены вопросы; - делать подлежащие занесению в протокол судебного заседания заявления по поводу неправильного истолкования участниками судебного процесса его заключения или показаний. 2. Специалист. Процессуальный статус специалиста в административном судопроизводстве похож на процессуальный статус эксперта, однако они не являются тождественными. В соответствии с ч. 1 ст. 50 КАС РФ специалистом является лицо, обладающее специальными знаниями и (или) навыками и назначенное судом для дачи пояснений, консультаций и оказания иной непосредственной помощи при исследовании доказательств и совершении иных процессуальных действий по вопросам, требующим соответствующих знаний и (или) навыков. Таким образом, основное отличие специалиста от эксперта заключается в том, что специалист лишь дает устную консультацию по поставленным перед ним вопросам, а не проводит полноценное исследование. Согласно ст. 169 КАС РФ консультация специалиста не относится к доказательствам по административному делу. В связи с этим результаты допроса свидетеля в ходе судебного заседания не могут опровергать или ставить под сомнение результаты заключения эксперта. Об этом свидетельствует и судебная практика. В частности, Московский городской суд в определении от 21.09.2015 N 3А-476/2015 отметил, что специалист дает ответы на вопросы, связанные с установлением содержания положений нормативного правового акта, норм иностранного права, технических норм, а не производит анализ представленных в материалы дела доказательств. К обязанностям специалиста отнесена явка в суд и ответы на поставленные судом вопросы. При этом специалист имеет право с разрешения суда: - знакомиться с материалами административного дела, относящимися к объекту исследования; - участвовать в судебных заседаниях; - заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов. 3. Свидетель. Процессуальный статус свидетеля в административном судопроизводстве в целом идентичен его процессуальному статусу в гражданском судопроизводстве. Согласно ч. 1 ст. 51 КАС РФ свидетелем является лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения административного дела, и которое вызвано в суд для дачи показаний. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 3 ст. 51 КАС РФ не подлежат допросу в качестве свидетелей: - представители и защитники по уголовному делу, по делу об административном правонарушении, представители по гражданскому делу, по административному делу, посредники, оказывающие содействие сторонам в урегулировании споров, в том числе медиаторы, - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением своих обязанностей; - судьи, присяжные или арбитражные заседатели - о вопросах, возникавших в совещательной комнате в связи с обсуждением обстоятельств административного дела при вынесении решения суда или приговора; - священнослужители религиозных организаций, прошедших государственную регистрацию, - об обстоятельствах, которые стали им известны из исповеди; - другие лица, которые не могут быть допрошены в качестве свидетелей в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ. Часть 10 ст. 51 КАС РФ наделяет свидетеля следующими правами: - отказаться от дачи показаний в предусмотренных законом случаях; - давать показания на родном языке или на языке, которым он владеет; - бесплатно пользоваться помощью переводчика; - заявлять отвод переводчику, участвующему в его допросе. В ст. 70 ГПК РФ, закрепляющей обязанности и права свидетеля в гражданском процессе, подобных положений нет. В соответствии с ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. 4. Секретарь судебного заседания. Функции секретаря судебного заседания определены в ст. 53 КАС РФ довольно лаконично. В соответствии с указанной нормой он: - осуществляет направление судебных вызовов и извещений; - проверяет явку в суд лиц, которые должны участвовать в судебных заседаниях, выясняет причины их неявки и докладывает об этом председательствующему в судебном заседании; - обеспечивает контроль за фиксированием хода судебного заседания техническими средствами; - ведет протокол судебного заседания; - оформляет материалы административного дела; - выполняет иные поручения председательствующего в судебном заседании. Стоит отметить, что ГПК РФ не содержит аналогичной нормы. |