Судебное административное производство. Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска

• Название: Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска
• Анкор: Судебное административное производство
• Дата: 22.05.2022
• Размер: 242.4 Kb.
• Имя файла: Badykov_L_F_i_dr_Administrativnoe_sudoproizvodstvo_Chast_1.docx
• Тип: Кодекс; #542972
• страница: 13 из 17

§ 2. Особенности предъявления административного иска

До рассмотрения конкретных норм, регулирующих порядок предъявления в суд административного искового заявления, следует сказать, что в этой части КАС РФ выгодно отличается от ранее действовавших норм ГПК РФ, поскольку он целиком посвящен административному судопроизводству. В подразд. III разд. II ГПК РФ, регулировавшем порядок обращения в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, использовалось сочетание как общих норм о подаче иска, так и особенностей, содержавшихся в данном подразделе.

В КАС РФ нормы, устанавливающие порядок подачи в суд административного искового заявления, объединены в гл. 12. Данные нормы регулируют общие вопросы обращения в суд по делам административного судопроизводства: форму и содержание административного искового заявления, прилагаемые к нему документы, основания для его принятия судом либо отказа в принятии и т.д. При этом вопросы предъявления административного иска в суд регулируются и в других главах кодекса, посвященных особенностям производства по отдельным категориям дел (разд. IV КАС РФ). Более подробно о них будет сказано ниже.

Говоря об общих нормах, связанных с порядком предъявления административного иска, следует отметить, что разработчики рассматриваемого кодекса исходили из использования структуры гражданского иска, что предопределило схожий характер этих документов*(33). При этом административный иск с учетом особого характера общественных отношений, участники которых являются сторонами в административном судопроизводстве, содержит в себе ряд отличий от гражданского иска.

Так, ст. 124 КАС РФ определяет исковые требования, которые может включить в административное исковое заявление административный истец. В соответствии с ч. 1 данной статьи к ним относятся следующие требования:

- о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;

- о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);

- об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;

- об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;

- об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.

Данные требования выделены в КАС РФ на основании категорий дел, которые рассматриваются в соответствии с ним, что позволяет сделать обращение в суд более предметным.

В то же время наличие указанного перечня не сужает и не ограничивает права административного истца, поскольку он является открытым. В силу этого административный иск может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений.

Форма и содержание административного искового заявления установлены в ст. 125 КАС РФ. В целом они идентичны форме и содержанию гражданского иска, однако имеются и важные отличия. Согласно ч. 2 ст. 125 КАС РФ административный иск обязательно должен содержать информацию следующего характера:

- наименование суда, в который подается административное исковое заявление;

- сведения о сторонах по делу;

- сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые может повлечь за собой их нарушение;

- содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования;

- сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом;

- сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась;

- иные сведения в случаях, если их указание предусмотрено положениями данного кодекса;

- перечень прилагаемых документов.

Следует более подробно остановиться на том, какие именно сведения о сторонах по делу необходимо указывать в административном исковом заявлении.

В частности, указанию подлежат фамилия, имя и отчество либо наименование административного истца и административного ответчика, а также адрес места их жительства или нахождения. Помимо этого, комментируемый кодекс требует указывать сведения о государственной регистрации сторон, являющихся организациями, и дату и место рождения сторон, являющихся физическими лицами. Это является новшеством по сравнению с ГПК РФ. Однако данные сведения указываются только при условии, что они известны на момент подачи административного иска.

Еще один важный момент: необходимость указания в административном исковом заявлении сведений о высшем юридическом образовании административного истца при намерении лично вести дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя.

Таким образом, для того чтобы вести самому административное дело, которое в силу прямого указания кодекса должен вести представитель (например, дело об оспаривании нормативного правового акта), административный истец должен подтвердить факт наличия у него высшего юридического образования.

Данное положение не только является новшеством по сравнению с ГПК РФ, но и не имеет аналога в АПК РФ.

Если административный иск подается представителем административного истца, то в нем необходимо указать сведения о таком представителе: фамилию, имя, отчество и почтовый адрес, а также сведения о наличии высшего юридического образования.

Для оперативной связи суда со сторонами административного дела п. 2 и 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ обязывают указывать в административном иске номера телефонов, факсов и адреса электронной почты административного истца и его представителя, а также административного ответчика (если они известны).

В целях выяснения правовой природы спора, за разрешением которого административный истец обращается в суд в порядке, предусмотренном КАС РФ, в административном исковом заявлении указывается, какие права, свободы и законные интересы нарушены, или причины, которые могут повлечь за собой их нарушение. Это необходимо для первичного выяснения существа спорных правоотношений и решения вопроса о том, подлежит ли рассмотрению данное дело в порядке административного судопроизводства.

Можно сказать, что формулировка п. 4 ч. 2 ст. 125 КАС РФ учитывает позицию, выраженную в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих": в заявлении об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными, какие права и свободы нарушены (осуществлению каких прав и свобод созданы препятствия).

Кроме этого, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ судья отказывает в принятии административного иска к производству, если из административного искового заявления не следует, что оспариваемым актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Сведения о соблюдении досудебного порядка разрешения спора следует отличать от сведений о подаче жалобы в порядке подчиненности. Так, досудебный порядок урегулирования относится к альтернативным способам разрешения споров*(34) и связан, как правило, с обязательствами гражданско-правового характера, поскольку служит целям их добровольной реализации*(35).

Под досудебным порядком урегулирования споров принято понимать закрепление в договоре или законе условий о направлении претензии или иного письменного уведомления одной из спорящих сторон другой, а также установление сроков для ответа и других условий, позволяющих разрешить спор без обращения в суд*(36).

В административном судопроизводстве такой порядок обязателен к применению по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 286 КАС РФ). При этом жалоба, поданная в порядке подчиненности, носит административно-правовой характер, а ее подача не является обязательным условием, поскольку административный истец наделен правом выбора способа обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц: в судебном порядке или по административной линии.

Обращение в суд с административным иском может стать гораздо более удобным, эргономичным и оперативным благодаря ч. 8 ст. 125 КАС РФ, допускающей не просто предоставление в суд документов в электронном виде, но и полноценное обращение в суд с административным иском посредством заполнения специальной формы на официальном сайте соответствующего суда в Интернете. Однако данная норма вступает в силу лишь с 15 сентября 2016 г.

Содержание административного искового заявления также обусловливает установленный в ст. 126 КАС РФ перечень документов, которые должны к нему прилагаться.

Первое, на что следует обратить внимание, это требование п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ, которое в совокупности с положениями ч. 7 ст. 125 КАС РФ обязывает при предъявлении административного иска в определенных случаях приложить к нему документ, подтверждающий вручение его копий, а также иных приложенных к нему документов всем участвующим в деле лицам.

В соответствии с названными нормами, если административный истец обладает государственными или иными публичными полномочиями, он обязан направить всем лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, и приложить к административному иску документ, подтверждающий их вручение указанным лицам.

Несмотря на то что данные положения схожи с нормой п. 1 ч. 1 ст. 126 АПК РФ, важно отметить, что п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ устанавливает более жесткое правило о необходимости приложения к административному иску документа, подтверждающего факт вручения, а не только направления в адрес участвующих в деле лиц необходимых документов, на что обращается внимание в судебной практике.

Так, Управление Пенсионного фонда обратилось с административным исковым заявлением о взыскании с А. обязательных платежей и санкций.

Определением судьи городского суда исковое заявление оставлено без движения. Административному истцу предоставлен срок для устранения недостатков.

Оставляя исковое заявление Управления Пенсионного фонда без движения, судья исходил из того, что заявитель при обращении с административным исковым заявлением в подтверждение направления и получения административным ответчиком копии административного искового заявления и документов, которые у ответчика отсутствуют, предоставил в суд только копию кассового чека ФГУП "Почта России" о направлении ответчику заказного почтового отправления. При этом из кассового чека невозможно установить содержание почтового отправления и факт его вручения ответчику.

В частной жалобе Управления Пенсионного фонда указано, что согласно копии почтовой квитанции заявление и приложенные к нему документы отправлены заказным письмом с уведомлением, следовательно, административный истец принял надлежащие меры к вручению административному ответчику административного искового заявления.

Судебная коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что копия кассового чека отделения почтовой связи не свидетельствует о получении направленных документов адресатом, в данном случае административным ответчиком.

Кроме этого, кассовый чек без указания адреса получателя не позволяет суду убедиться в направлении административным истцом копии административного искового заявления с приложенными к нему документами в адрес административного ответчика, поскольку отсутствует опись вложения документов, составленная уполномоченным должностным лицом учреждения, с подписью и указанием должности почтового работника с оттиском календарного почтового штемпеля отделения почтовой связи места приема почтовых документов.

Доводы частной жалобы о том, что административный истец принял все надлежащие меры к вручению административному ответчику искового заявления, необоснованны.

В связи с этим апелляционным определением Свердловского областного суда от 11.11.2015 N 33а-17175/2015 определение судьи городского суда было оставлено без изменения, частная жалоба - без удовлетворения.

В другом деле суд первой инстанции, возвращая административный иск, исходил из того, что оригинал уведомления о вручении административному ответчику копии иска не приложен. Доказательства вручения копии административного иска второму административному ответчику и заинтересованному лицу не представлены. При этом суд указал, что почтовые квитанции с описью вложения без уведомления доказательствами направления искового заявления и вручения второму административному ответчику и заинтересованному лицу не являются.

Судебная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для возвращения заявления, пояснив, в частности, следующее: "Доводы жалобы о том, что квитанции об отправке заказным письмом иска являются доказательствами извещения сторон, не основаны на законе".

См.: Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 19.01.2016 N 33-903/2016.

Таким образом, к административному исковому заявлению в названном случае должно быть приложено именно уведомление о вручении, расписка в получении либо иной документ, подтверждающий факт принятия другими участвующими в деле лицами копии административного иска и других направленных вместе с ней документов.

По нашему мнению, почтовая квитанция, содержащая идентификатор почтового отправления, также может быть принята судом в качестве подтверждающего факта вручения документа, поскольку при помощи такого идентификатора можно отследить путь письма к адресату и проверить факт его получения им.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в п. 67 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", юридически значимое сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено, но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним (п. 1 ст. 165.1 ГК РФ). Например, сообщение считается доставленным, если адресат уклонился от получения корреспонденции в отделении связи, в связи с чем она была возвращена по истечении срока хранения.

Если административный истец не обладает государственными или иными публичными полномочиями, то в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС РФ направление копии административного иска и других приложенных к нему документов другим участвующим в деле лицам является не обязанностью, а правом. Из п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ следует, что такой административный истец обязан представить суду копии административного искового заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при необходимости также копии для прокурора.

Оставшаяся часть установленного в ст. 126 КАС РФ перечня документов, прилагаемых к административному исковому заявлению, в целом тождественна аналогичным перечням для гражданского и арбитражного процесса и включает в себя:

- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины либо право на получение льготы по уплате государственной пошлины, или ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;

- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;

- документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя;

- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем;

- документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;

- иные документы в случаях, если их приложение предусмотрено положениями комментируемого кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

В соответствии с ч. 2 ст. 126 КАС РФ документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме. Данная норма вступит в силу с 15 сентября 2016 г.

Следует сказать несколько слов о документах, подтверждающих наличие высшего юридического образования.

В соответствии с ч. 7 ст. 60 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" документом, подтверждающим высшее образование, является диплом бакалавра, специалиста, магистра либо диплом об окончании аспирантуры (адъюнктуры).

Таким образом, для подтверждения высшего юридического образования необходимо представить указанные документы по юридической специальности либо, если образование получено до вступления в силу данного закона, иные документы, установленные действовавшим на тот момент законодательством.

В случае если поступившее в суд административное исковое заявление соответствует всем требованиям ст. 124-126 КАС РФ, суд принимает его и возбуждает производство по административному делу.

КАС РФ более подробно по сравнению с ГПК РФ регламентирует процесс принятия судом к производству административного иска. Так, ч. 2 ст. 127 КАС РФ обязывает суд указывать в определении о принятии административного искового заявления к производству номера телефонов и факсов суда, его почтовый адрес, адрес официального сайта суда в Интернете, адрес электронной почты суда, по которым лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле, и иные необходимые сведения.

При этом вопрос о принятии административного иска согласно ч. 1 ст. 127 КАС РФ решается судьей единолично в течение трех дней со дня его поступления в суд.

В отличие от ГПК РФ КАС РФ обязывает суд направлять копии определения о принятии административного иска к производству всем участвующим в нем лицам. Вместе с тем по результатам рассмотрения поступившего административного искового заявления суд может отказать в его принятии к производству, возвратить его либо оставить без рассмотрения.

Основания для отказа в принятии к производству определены ст. 128 КАС РФ. В соответствии с ней суд отказывает в принятии административного искового заявления в следующих случаях:

- административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в порядке гражданского, уголовного либо арбитражного судопроизводства (данное основание связано с неверным толкованием административным истцом правовой природы спора, т.е. обращением в суд в порядке административного производства за разрешением спора, не связанного с административными или иными публичными правоотношениями);

- административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым законодательством не предоставлено такое право;

- из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

- имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон, или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления (следует отметить, что согласно разъяснениям Президиума Верховного Суда РФ, содержащимся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), наличие вступившего в законную силу судебного постановления, вынесенного судом в соответствии с подразд. III разд. II ГПК РФ по спору между теми же сторонами, по тем же основаниям и о том же предмете, является основанием для отказа в принятии административного искового заявления). Кроме этого, суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;

- имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Об отказе в принятии к производству административного искового заявления выносится определение, копия которого направляется административному истцу. При этом такой отказ препятствует повторному обращению в суд с таким же административным иском.

Вопросы возвращения административного иска регламентируются ст. 129 КАС РФ. В соответствии с указанной статьей основания для возвращения иска связаны преимущественно с некоторыми нарушениями процессуального порядка обращения в суд в рамках административного судопроизводства. В частности, административный иск подлежит возвращению, если:

- не соблюден установленный законодательством обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;

- дело неподсудно данному суду;

- административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;

- административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;

- в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

- до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;

- не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения;

- имеются иные основания для возвращения административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

При этом возвращение административного искового заявления не препятствует повторному обращению в суд с таким же административным иском. Как и в случае отказа в принятии административного иска к производству, об этом выносится определение с направлением его копии административному истцу.

Оставление административного иска без движения является более гибким правовым механизмом, суть которого заключается в его принятии к производству, но при условии исправления имеющихся в нем недостатков в установленный судом срок. Однако применение данного механизма в соответствии с ч. 1 ст. 130 КАС РФ возможно только в случае нарушения требований ст. 125 и 126 КАС РФ к форме и содержанию административного искового заявления и (или) приложенных к нему документов.

Порядок, основания и последствия оставления административного иска без движения не отличаются от аналогичных норм Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов РФ. Так, установив, что само административное исковое заявление не полностью соответствует требованиям ст. 125 и 126 КАС РФ, судья определяет срок для устранения указанных недостатков. В частности, это может быть предоставление недостающих документов (например, квитанции об оплате государственной пошлины, документа о высшем юридическом образовании представителя, подтверждения получения копии административного иска другими участниками дела и т.д.) либо указание определенных сведений (сведения о том, какие права, свободы административного истца нарушены, или сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора и т.д.). Далее все зависит исключительно от административного истца: в случае исправления отмеченных судьей недостатков административный иск принимается к производству и считается поданным в день первоначального обращения в суд, в противном случае он возвращается в порядке, предусмотренном ст. 129 КАС РФ.

В судебной практике отмечается, что возвращение административного искового заявления в данном случае не создает препятствий в доступе к правосудию, а лишь обязывает точно следовать процессуальным нормам, регулирующим порядок обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов, в порядке, предусмотренном КАС РФ.

См.: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 28.12.2015 N 33а-5038/2015.

Важным новшеством КАС РФ по сравнению с ранее действовавшими нормами ГПК РФ, регулировавшими процессуальный порядок рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений, является возможность подачи встречного иска по такой категории дел.

Несмотря на то что публичным правоотношениям характерны властные полномочия одного из их субъектов*(37), а административные правоотношения по своей правовой природе, как правило, предполагают некую подчиненность сторон друг другу в силу того, что одна из них является властным субъектом, КАС РФ допускается возможность возникновения встречных, взаимных исковых требований по административным делам.

Согласно ст. 131 КАС РФ встречное административное исковое заявление можно подать в любое время до принятия судом первой инстанции судебного акта по делу при соблюдении одного из следующих условий:

- между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями имеется взаимосвязь, и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений;

- удовлетворение встречного административного искового заявления исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного искового заявления (на примере схожей арбитражной практики можно сказать, что для этого первоначальный и встречный иски должны иметь между собой какую-либо взаимную связь по предмету, основаниям или доказательствам (см. определение ВАС РФ от 23.11.2009 N ВАС-15192/09));

- встречное требование направлено к зачету первоначального требования.

Встречный иск подается по общим правилам, за исключением норм о подсудности, которые к нему не применяются, на что указано в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2008 N 13 "О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции".

Кроме этого, исходя из положений ч. 9 ст. 307 КАС РФ, предъявление встречного искового заявления возможно лишь на стадии рассмотрения дела судом первой инстанции.

§ 3. Подготовка административного дела к судебному разбирательству

Как и в гражданском процессе, в административном судопроизводстве по каждому делу, принятому к производству судом, в обязательном порядке проводится подготовка к судебному разбирательству (досудебная подготовка).

В широком смысле целью подготовки дела к судебному разбирательству является его подготовка к последующему успешному разрешению в рамках судебного процесса либо окончание дела уже на данной стадии без судебного разбирательства*(38).

Согласно ст. 132 КАС РФ основной задачей досудебной подготовки по административному делу является обеспечение его правильного и своевременного рассмотрения.

Данной задаче подчинена логика построения алгоритма дальнейших действий суда и участвующих в деле лиц.

Выделяются четыре группы юридически значимых действий при подготовке дела к судебному разбирательству:

1) закрепление юридически значимых действий участвующих в деле лиц;

2) сбор доказательств;

3) управление процессами прохождения дела;

4) разрешение дела без передачи на стадию судебного разбирательства*(39).

Так, очевидно, что для правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом принципов административного судопроизводства, установленных ст. 6 КАС РФ, необходимо, чтобы стороны заблаговременно представили суду и друг другу свои позиции по существу спора, подкрепив их имеющимися доказательствами. Кроме этого, важно верно определить состав участников дела и при необходимости привлечь к участию в деле дополнительных лиц, а также разрешить ряд вопросов организационного характера.

Данная позиция лежит в основе ст. 135 КАС РФ, определяющей действия сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству. Указанная норма закладывает алгоритм действий сторон, в целом схожий с тем, который установлен ст. 149-150 ГПК РФ, регулирующими аналогичные вопросы в гражданском процессе. Однако положения ст. 135 КАС РФ регулируют действия суда более детально и предметно.

В частности, в рамках досудебной подготовки административный истец передает административному ответчику копии не приобщенных к административному иску документов, содержащих доказательства, обосновывающие его фактические основания, если административный истец не освобожден от обязанности их доказывать.

Административный ответчик, в свою очередь, уточняет для себя суть предъявленных исковых требований и их фактических оснований, передает суду и административному истцу свои письменные возражения по административному иску, а также обосновывающие их доказательства и копии документов, в которых они содержатся (для административного истца или его представителя).

При этом на данном этапе обе стороны административного дела заявляют перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые они не могут получить самостоятельно без помощи суда.

Действия суда в рамках подготовки административного дела к судебному разбирательству более обширны. Так, суд направляет участвующим в деле лицам копии административного искового заявления и приложения к нему, определяет разумный срок для предоставления суду возражений, вызывает стороны и их представителей, разъясняет им их процессуальные права и обязанности, опрашивает по существу заявленных требований и возражений, а также решает ряд вопросов организационного характера (о необходимости личного участия в судебном заседании участвующих в деле лиц, направлении судебных поручений, возможности применения видеоконференц-связи и т.д.).

Кроме этого, во время подготовки к судебному разбирательству суду необходимо точно определить состав участвующих в деле лиц (при необходимости привлечь других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц или заменить ненадлежащего административного ответчика), рассмотреть вопрос о соединении или разъединении нескольких требований, принять меры, направленные на представление доказательств (истребование доказательств, вызов свидетелей, назначение экспертизы, привлечение к участию в судебном процессе специалиста, переводчика и иные меры), а также разрешить поступившие ходатайства (в том числе о применении мер предварительной защиты).

Вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания также разрешается при подготовке административного дела к судебному разбирательству.

Перечень действий, которые может совершить суд во время досудебной подготовки дела, законодатель оставляет открытым, допуская проведение и иных действий, помимо прямо поименованных в ст. 135 КАС РФ. Такие действия должны иметь целью обеспечение правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом его обстоятельств, характера спорного публичного правоотношения, нормативных правовых актов, подлежащих применению, и представленных по административному делу доказательств.

Следует отметить, что подготовка дела к судебному разбирательству в арбитражном судопроизводстве носит не формальный характер, а имеет большое значение для его правильного и своевременного рассмотрения. Подтверждением этого является норма ч. 5 ст. 135 КАС РФ, в соответствии с которой противодействие сторон по административному делу его своевременной подготовке, в том числе путем непредставления или несвоевременного представления административным ответчиком возражений в письменной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, может повлечь наложение судебного штрафа, а не взыскание компенсации за потерю времени, как это предусмотрено в ч. 3 ст. 150 ГПК РФ.

Порядок и основания объединения административных дел и выделения административных исковых требований, о которых упоминалось выше, установлены в ст. 136 КАС РФ. Из анализа ч. 1 указанной статьи следует, что объединение административных дел возможно в случаях, когда в производстве суда находится:

- несколько однородных административных дел, в которых участвуют одни и те же стороны;

- несколько административных дел по искам одного административного истца к различным административным ответчикам;

- несколько административных дел по искам нескольких различных административных истцов к одному административному ответчику.

Обязательным условием для такого объединения является признание его судом способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований.

При этом для выделения административных исковых требований в отдельное производство согласно ч. 2 ст. 136 КАС РФ достаточно лишь признания судом целесообразным раздельного рассмотрения данных требований.

Отдельно следует сказать о соотношении объединения административных дел в одно производство по правилам ст. 136 КАС РФ и присоединении к коллективным исковым требованиям в соответствии со ст. 42 КАС РФ.

Согласно ч. 5 ст. 42 КАС РФ в случае обращения в суд еще одного лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, которое аналогично требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве, суд соединяет заявленное требование с ранее принятым.

Последствия такого соединения требований законом не установлены. В связи с этим М.В. Степанчук приходит к выводу, что оно влечет правовые последствия, аналогичные объединению нескольких дел в одно производство в порядке ст. 136 КАС РФ. В этом случае новый заявитель должен получить по делу статус административного истца, поскольку он был таким до соединения требований*(40).

Важнейшим правовым последствием объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство является тот факт, что после этого подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала. Это установлено в ч. 7 ст. 136 КАС РФ.

Помимо прочего, в п. 10 ч. 3 ст. 135 КАС РФ предусматривается обязанность суда содействовать примирению сторон, однако в тексте кодекса законодатель отказался от использования формулировки мирового соглашения.

Статья 137 КАС РФ допускает примирение сторон административного дела путем заключения соглашения о примирении, утверждаемого судом. Заключение такого соглашения влечет прекращение производства по делу полностью или в соответствующей части. В случае его неисполнения в добровольном порядке оно может быть передано на принудительное исполнение. При этом примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон.

Обратите внимание: соглашение о примирении сторон должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, а также порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей.

Поскольку названное соглашение утверждается определением суда, оно не должно противоречить закону или нарушать права, свободы и законные интересы других лиц. В связи с этим в соответствии с ч. 1 ст. 157 КАС РФ условия соглашения о примирении заносятся в протокол судебного заседания и подписываются обеими сторонами, а если такое соглашение выражено в письменном заявлении суду, то оно приобщается к материалам административного дела.

Из указанной статьи следует, что соглашение о примирении сторон административного дела является аналогом мирового соглашения, но при этом оно соответствует особенностям и правовой природе дел, возникающих из публичных правоотношений.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 N 50 "О примирении сторон в арбитражном процессе", мировое соглашение представляет собой соглашение сторон, т.е. сделку, вследствие чего к этому соглашению, являющемуся одним из средств защиты субъективных прав, помимо норм процессуального права, подлежат применению нормы гражданского права о договорах, в том числе правила о свободе договора (ст. 421 ГК РФ).

Мировое соглашение является одним из возможных в судебном процессе результатов примирения сторон. Законодатель предусматривает его в качестве альтернативы судебному решению*(41).

Отличие соглашения о примирении в административном судопроизводстве от мирового соглашения состоит в том, что оно заключается для урегулирования спора, возникшего из административных правоотношений, и одна из его сторон обязательно должна иметь государственно-публичные, властные полномочия, в силу чего на него не могут в полной мере распространяться нормы гражданского права.

Вместе с тем закрепление в КАС РФ права сторон уже на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству окончить дело соглашением о примирении можно рассматривать в качестве проявления принципа диспозитивности*(42).

Завершающей стадией подготовки административного дела к судебному разбирательству перед его назначением является предварительное судебное заседание, однако его проведение не является обязательным. В частности, как в теории, так и на практике (см., например, апелляционное определение Алтайского краевого суда от 01.12.2015 N 33а-11644/2015) выработана позиция, согласно которой предварительное судебное заседание назначается судом не по каждому делу, а только в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 138 КАС РФ*(43).

В соответствии с указанной нормой предварительное судебное заседание проводится в целях:

- уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела;

- определения достаточности доказательств по административному делу;

- выявления фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением;

- процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке административного дела к судебному разбирательству;

- выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства.

Таким образом, в предварительном судебном заседании разрешаются лишь обозначенные вопросы, без рассмотрения дела по существу. Однако суд вправе приостановить либо прекратить производство по административному делу при наличии соответствующего основания, а в случае установления факта пропуска срока на обращение в суд без уважительной причины принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств дела.

Под уточнением обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, следует понимать определение юридических фактов, лежащих в основе требований и возражений сторон, с учетом характера спорного правоотношения и подлежащих применению норм материального права*(44).

Относительно распорядительных действий сторон, упомянутых в п. 4 ч. 1 ст. 138 КАС РФ, следует обратиться к постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 N 11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству", положения которого могут быть применены к комментируемому кодексу по аналогии.

В частности, в п. 32 указанного постановления разъясняется, что в предварительном судебном заседании могут быть процессуально закреплены такие распорядительные действия сторон, как отказ от иска или заключение мирового соглашения (в административном судопроизводстве - соглашение о примирении).

Следующим этапом движения административного дела в суде является его непосредственное рассмотрение по существу.