Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
§ 2. опыт иностранных государств в области обеспечения безопасности туризма Как показывает опыт, вопросы обеспечения безопасности туризма, а также развития системы государственного управления рисками и кризисными ситуациями в сфере туризма являются одним из приоритетных направле- ний туристской политики, нормотворчества и правоприменения многих иностранных государств. Вместе с тем в них существуют различные под- ходы как к понятию безопасности туризма, так и к формам и методам ее административно-правового обеспечения. Так, если в законодательстве Республики Молдова речь идет о личной безопасности туристов (безопасность туризма — в узком смысле), то в зако- нах республик Беларусь, Украина и Казахстан безопасность туризма вклю- чает в себя не только личную безопасность туристов, но и отдельные эле- 1 См.: Остроумов Н.Н. Договор перевозки в международном воздушном сообще- нии. — М.: Статут, 2009. 268 с.; Холопов К.В. Международное частное транспортное право. Анализ норм международного и российского транспортного права: учебное пособие. — М.: Статут, 2010. 702 с. 2 См. официальные сайты. Международная ассоциация воздушного транспор- та. URL: http://www.iata.org; Международная ассоциация гостиниц и ресторанов. URL: http://www.ih-ra.com/; Международная федерация ассоциаций туристических агентств. URL: http://uftaa.org 3 См.: Писаревский Е.Л. Качество и безопасность услуг в сфере туризма: вопросы стандартизации и классификации // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2011. Сер. 14. № 2. С. 50. 218 менты безопасности общества и государства, а также охраны окружающей среды (безопасность туризма в широком смысле). Сравнительный анализ определения понятия «безопасность туризма» Государство Определение понятия Украина Совокупность факторов, характеризующих социальное, экономическое, правовое и иное состояние обеспечения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства в отрасли туризма Казахстан Личная безопасность туристов, сохранность их имущества и непричинение ущерба окружающей среде во время путешествий, а также комплекс мер, направленных на предотвращение использования туризма в целях незаконной миграции и транзита в третьи страны, сексуальной, трудовой или иной эксплуатации граждан. Беларусь Сохранность жизни, здоровья, имущества туристов, ненанесение вреда окружающей среде при совершении путешествий Молдова Личная безопасность туристов Исследование показало, что в Казахстане, Украине, в Республиках Беларусь и Молдова методами обеспечения безопасности туристов явля- ются лицензирование, стандартизация и сертификация туристской дея- тельности, а также страхование туристов. Сравнительная характеристика мер обеспечения безопасности туристов в этих странах представлена далее в отдельной таблице. В странах англосаксонской правовой семьи в рамках административ- но-правового регулирования значительное внимание уделяется подготовке стратегических государственных документов, направленных на профилак- тику и предотвращение угроз безопасности в сфере туризма. Наиболее показательным примером в этом отношении является Австралия, где существует общенациональный план обеспечения без- опасности туризма. План направлен на организацию взаимодействия австралийских национальных и региональных органов управления в сфе- ре туризма и представителей туристской индустрии с целью обеспечения своевременной и оперативной реакции национальной системы безопасно- сти туризма на угрозы безопасности. Основными задачами плана являются оценка уровня конкретной угрозы безопасности, выработка предложений реагирования на нее, а также координация действий ключевых участников сферы туризма Австралии. Документ состоит из трех частей: мониторинг угроз безопасности, оперативное управление рисками (угрозами) в сфере туризма и определе- ние оптимальных подходов к ликвидации последствий проявления угроз, 219 в том числе по реализации мер посткризисного восстановления индустрии туризма и системы государственного управления 1 План определяет общий порядок действия системы управления туриз- мом Австралии в случае возникновения угрозы безопасности (риска) в зависимости от степени и характера ее опасности (всего выделяется пять уровней активации плана). Содержательную сторону плана отличает как наличие общих прин- ципов взаимодействия организаций, участвующих в обеспечении без- опасности туризма, так и детальная регламентация временных рамок, управленческих действий и процедур в процессе осуществления такого взаимодействия (включая определение конкретных сроков и длительности проведения необходимых совещаний, а также времени выпуска актуальных информационных материалов). Отметим, что в Австралии используется система классификации рисков, которая предполагает их разделение на прямые и косвенные. Глав- ное достоинство подобного подхода заключается в том, что он позволяет выявить не только реальные и потенциальные угрозы, но и «неочевид- ные» риски, негативные последствия которых могут сказаться на развитии туризма в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Уровень активации плана зависит от того, насколько риск скажется на каждом из шести ключевых критериев (показателей) безопасности туризма, среди которых: 1) образ Австралии как страны, благоприятной для туризма («турист- ский бренд»); 2) состояние и развитие международного туризма; 3) состояние и развитие внутреннего туризма; 4) уровень доходности индустрии туризма; 5) способность индустрии туризма к восстановлению в результате воздействия угроз безопасности; 6) размер государственной финансовой поддержки, необходимый для восстановления индустрии туризма. Процесс реагирования на риск и угрозы безопасности включает в себя четыре этапа: коммуникация; маркетинг; исследование; поддержка турист- ской индустрии. Разработка и внедрение плана стали возможны благодаря созданию в Австралии единых принципов управления и обеспечения безопасности туризма на всех уровнях публичной власти, с активным вовлечением в дан- ную систему институтов гражданского общества. Зарубежный опыт реализации функций и полномочий органов испол- нительной власти по информированию граждан об опасностях за рубежом также может быть весьма полезен для нашей страны. Так, Министерством 1 См. более подробно: Писаревский Е.Л. Боровой А.А. и др. Теория и практика управ- лениями рисками в сфере туризма. — М., 2011. С. 64–67. 220 Сравнительная характеристика основных мер (методов) обеспечения безопасности туристов в некоторых странах СНГ Меры (методы) обеспечения безопасности туризма У краина Белару сь Казахстан Молдова Лицензирование Туроператорская и тур - агентская деятельность. Осо - бенности: Т уроператор имеет исключительное право на ока - зание у слуг по оформлению документов для выезда за пре - делы У краины. Т уроператор может осуществлять также и тур агентскую деятельность без получения соответствую - щей лицензии Туропера - торская и турагентская деятельность. Особенности: Обязательным условием осу - ществления туропера - торской дея - тельности является обяза - тельная органи - зация въездного туризма Туроператорская, тур - агентская деятельность. Особенности: Подлежат лицензированию экскур - сионная деятельность и оказание у слуг инструктора туризма Туристская деятельность. Особенности: Хозяйству - ющие субъекты, специ - ализирующиеся в области лечебно-оздоровитель - ного туризма и осущест - вляющие бальнеолечение, обязаны получить допол - нительно разрешение Министерства здравоох - ранения. Осуществляется патентование туристской деятельности. У правля - ющий туристским агент - ством, его филиалом или структурой по приему туристов, менеджер и гид, а также другие лица, должны иметь турист - ский патент , удостоверя - ющий профессиональную подготовку в области туризма 221 Стандартизация и сертификация Регламентируется порядок установления категорий объектов туристской инфра - структуры. Особенности: У ста - новление объектам туристской инфраструктуры соответствую - щей категории осуществляется по заявлению его собственника Не у станавли - вается Обязательная сертифи - кации у слуг в турист - ской инду стрии Регламентируется при - своение категории туристским структурам Страхование туристов Страхование туристов являет - ся обязательным и обеспечи - вается субъектами туристской деятельности. Т уристы вправе самостоятельно заключать договоры на такое страхование. Договор страхования включает оказание медицинской помощи туристам и возмещение их рас - ходов при наступлении страхо - вого случая непосредственно в стране (месте) временного пребывания Страхование добровольное. Страховой полис включает оплату меди - цинской помо - щи туристам и возмещение их расходов при наступлении страхового случая непо - средственно в стране (месте) временного пребывания Туристы самостоятельно заключают договоры страхования в соответ - ствии с требованиями страны временного пребывания. Договор страхования включает оплату медицинской помощи туристам и воз - мещение их расходов при наступлении стра - хового случая непосред - ственно в стране (месте) временного пребывания. Туроператор и турагент обязаны застраховать гражданско-правовую ответственность, воз - никающую из заклю - ченных договоров на оказание туристских услуг Страхование туристов является обязательным и осуществляется хозяй - ствующими субъектами в области туризма путем заключения договоров со страховыми компаниями. Страховой полис должен преду сматривать покры - тие расходов на оказание туристу , в случае необхо - димости, медицинской помощи в стране (месте) временного пребывания и возмещение ему этих расходов 222 иностранных дел и международной торговли Канады издается и регулярно актуализируется справочник, который содержит подробную информацию о мерах личной безопасности подданных Канады во время их путешествий за рубежом, а также иную информацию, необходимую путешественнику для комфортной и безопасной поездки. Кроме того, для информирования об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания Министерством иностранных дел и меж- дународной торговли Канады на официальном сайте в сети Интернет размещаются графические схемы, отображающие уровень риска (угрозы безопасности) для жизни и здоровья путешественника в каждом государ- стве мира (включая отдельные регионы страны), а также соответствующие рекомендации и предупреждения. Данная информация актуализируется в режиме реального времени и включает в себя следующие сведения об угрозах безопасности (рисках для путешественников) 1 Первый уровень — минимальный (нормальный) уровень риска, общие рекомендации по соблюдению мер безопасности во время путешествия. Второй уровень — приемлемый (допустимый) уровень риска (наличие потенциальных угроз безопасности). Специальные рекомендации — быть предельно внимательным и осмотрительным во время путешествия, соблю- дать дополнительные меры безопасности. Третий уровень — повышенный уровень риска (наличие реальной угрозы безопасности). Рекомендации — взвешенно подходить к принятию решения о поездке, по возможности отложить поездку на другое время, не посещать особо опасных мест на территории иностранного государства (официальное предупреждение Правительства Канады). Четвертый уровень — недопустимый (чрезвычайный) уровень риска (угроза безопасности чрезвычайного характера). Рекомендации — избегать любых поездок в данную страну (место) временного пребывания (офици- альное предупреждение Правительства Канады). В США функциями по информированию путешественников об угро- зах безопасности за рубежом обладает Бюро консульских вопросов США (далее — БКВ). БКВ публикует перечень стран, посещение которых граж- данам США не рекомендуются (Travel Warnings), либо поездка в которые сопряжена с определенным риском (Travel Alerts). Критериями, в соответ- ствии с которыми принимаются рекомендации о нежелательности въезда в ту или иную страну, являются наличие в течение длительного времени потенциально опасных условий для пребывания там граждан США, а также затруднительность оказания Правительством США консульской и иной помощи своим гражданам в стране временного пребывания, в том числе по причине прекращения деятельности там дипломатического предста- 1 См.: Официальный сайт Foreign Affairs and International Trade Canada. URL: http://www.voyage.gc.ca/countries_pays/report_rapport-eng.asp?id=249000 223 вительства США. Основаниями для появления предупреждений граждан США о наличии повышенной опасности в стране временного пребывания могут быть следующие обстоятельства: 1) стремительное возрастание риска причинения вреда жизни и здо- ровью граждан США; 2) стихийное бедствие; 3) террористическая атака; 4) государственный переворот; 5) годовщина террористической атаки; 6) демонстрации, связанные с проведением в стране выборов; 7) значимые общественно-политические и иные мероприятия (круп- ные международные конференции, спортивные соревнования и др.) 1 Значительный эффект в деле охраны общественного порядка и обе- спечения безопасности туризма в ряде стран достигнут благодаря использо- ванию специализированных правоохранительных органов — «туристской полиции». Впервые появившись в Малайзии в 1988 г., туристская полиция получила широкое распространение и в других государствах (Аргентина, Ботсвана, Колумбия, Коста Рика, Греция, Израиль, Македония, Молдова, Испания, Египет, Турция) 2 . На туристскую полицию, наряду с функциями по противодействию преступности, профилактике и пресечению админи- стративных правонарушений, возлагаются также обязанности по предо- ставлению туристам необходимой информации, осуществлению охраны памятников истории и культуры, защите окружающей среды, природных комплексов, защите коренных малочисленных народов от негативных фак- торов и условий, связанных с «неустойчивым» развитием туризма. Многие сотрудники туристской полиции владеют иностранными языками, прохо- дят подготовку по специальным туристским дисциплинам, а также тесно взаимодействуют с органами публичной власти в сфере туризма, объеди- нениями туристской индустрии и туристами 3 Американские ученые-юристы на основе обобщения опыта США, Великобритании, Канады, Новой Зеландии, Нидерландов и Скандинавии разработали рекомендации по обеспечению безопасности и общественного порядка в сфере туризма 4 . Данные рекомендации предполагают активное 1 См.: Официальный сайт Бюро консульских вопросов США. URL: http:// www.ustraveldocs.com 2 См.: Материалы рабочей группы ЮНВТО по подготовке проекта Конвенции о за- щите прав туристов (Документ опубликован не был). 3 См.: Писаревский Е.Л. Обеспечение общественной безопасности в сфере туризма (зарубежный опыт) // Международное публичное и частное право. 2011. № 2. С. 42–46. 4 См: Crimes against tourists by Ronald W. Glensor Kenneth J. Peak. U.S. Department of Justice, 2004. 224 Основные предложения для эффективной стратегии противодействия преступлениям в отношении туристов № Рекомендация Как она работает Работает лучше, если… Предложения по осуществлению 1 Работа с инду стрией туризма по противодействию преступно - му сообществу Повышает вероятность профилактики престу - плений посредством взаимодействия поли - ции и представителей инду стрии туризма …полиция знает и может проинформировать других о позитивном опыте обе - спечения безопасности туристов, применяемом как на местном уровне, так и в других странах Следует реализовывать данный опыт с участием полиции, а также организа - ций туристской инду стрии; не следует ограничивать дополнительное патрули - рование полицией 2 Обучение сотрудников полиции и частных охранных предпри - ятий выявлению и пресечению преступлений против туристов, а также оказанию туристам экс - тренной помощи Повышает компетен - цию персонала, а также доверие к нему при решении проблем …используются высоко - качественные учебные программы, основанные на ранее использованном лучшем опыте Выделение денег для поли - ции или органов местного самоуправления на разра - ботку обучающих программ Специфические рекомендации по снижению числа преступлений против туристов # Рекомендация Как она работает Работает лучше, если… Предположения по осуществлению 3 У прощение процедуры дачи показаний туристами, ставши - ми жертвами преступлений Повышает вероятность привлечения преступ - ников к уголовной ответственности и, таким образом, сокращение количество потенциаль - ных преступников …законодательство пред - усматривает финансиро - вание расходов на дорогу потерпевшим или обеспе - чение оборудованием для дачи показаний посред - ством телеконференции Повысить расходы на местное правосудие; в резуль тате — увеличится вероятность вынесения преступнику обвинитель - ного приговора 225 4 У становление для собствен - ников недвижимости допол - нительных налогов (сборов), за счет которых финансируется создание и функционирование систем обеспечения безопасно - сти туризма в дестинации Осуществляет финан - сирование для у силе - ния мер безопасности в туристских дестина - циях …представители мест - ного самоуправления и организации туристской инду стрии готовы нести расходы на безопасность, в том числе по обу - стройству территории и сокращению рисков для туристов Налогоплательщики могут отказаться платить допол - нительные налоги, если они убеждены, что полиция должна взять на себя всю ответственность за обе - спечение безопасности туристов 5 Поощрение гостиниц и других средств размещения туристов, использующих дополнительные силы и средства для обеспече - ния безопасности гостей (иден - тификация личности туриста перед заселением в гостиницу , электронные перепрограммиру - емые замки в номерах, сейфы, видеонаблюдение, охранники, информирование туристов о мерах безопасности через кабельное телевидение) Снижает риск для тури - стов стать жертвой пре - ступления …гостиницы и другие средства размещения име - ют высокую мотивацию для профилактики пре - ступлений и нанимают сотрудников, способных определить потребно - сти гостей и правильно использовать необходимое оборудование Расходы на реализацию могут быть высокими; управляющие гостиниц и других средств разме - щения могут отказаться от реализации дополни - тельных мер, направленных на у силение безопасности туристов 6 Вознаграждение за инфор - мацию, способствующую задержанию преступников и привлечению их к уголовной ответственности Повышает вероятность наказания потенци - альных преступников и правонарушителей …предложения денежного вознаграждения широко освещены в местной прес - се и размер такого воз - награждения достаточно высок Расходы на финансирова - ние программы (денежное вознаграждение, админи - стративные расходы и т .д.) 226 Окончание # Рекомендация Как она работает Работает лучше, если… Предположения по осуществлению 7 Просвещение туристов отно - сительно мер безопасности (интернет — ресурсы о личной безопасности туристов, содер - жащие сведения о правилах без - опасности при передвижении на автомобилях и общественном транспорте, использовании кредитных карт , дорожных чеков и других финансовых инструментов, перечень кон - тактных телефонов экстренных служб, актуальная информа - ция о состоянии преступности в отношении туристов, о турист - ской полиции или других специализированных подраз - деления, обеспечивающих без - опасность туристов); телефоны 24 часовой «горячей линии» для туристов, консульских службах иностранных государств, наи - более безопасных местах про - живания и отдыха в туристской дестинации иной полезной для туристов информацией. Распространение правил и лучшей практики безо - пасности среди туристов …информация для тури - стов доступна на разных языках Расходы на изготовление и распространение памяток (инструкций) по безопас - ности 227 8 У величение числа патрулей в форменной одежде как способ профилактики преступлений и правонарушений против тури - стов в туристских дестинациях «удерживает» преступ - ников от совершения реальных преступлений и предупреждает потен - циальные преступления …сотрудники полиции патрулируют места повы - шенной опасности Требования к активному использованию сотрудни - ков правоохранительных органов и других ресурсов правосудия 9 Дежурные патрули горожан в дополнение к полицейским патрулям, особенно в «сезон пик» «удерживает» преступ - ников от совершения реальных преступлений и предупреждает потен - циальные преступления …добровольцы (волон - теры) хорошо обучены, имеют быстрый доступ к сотрудникам полиции и соответствующим обра - зом экипированы Расходы на привлечение, обучение и экипировку патрулей добровольцев (волонтеров) 10 Дополнительный контроль в местах повышенной опасности Повышает вероятность выявления преступни - ков и потенциальных правонарушителей …территории повышенной опасности для туристов оборудованы камерами или/и их патрулируют офицеры Мероприятие трудоемкое и дорогостоящее для осу - ществления; наблюдение посредством камер должно осуществляться непре - рывно 11 Обу стройство окружающей среды туристской дестинации с целью создания безопас - ных у словий для туристов, сохранности их имущества (информационные табло, зна - ки безопасности в ключевых местах (аэропортах, автодоро - гах, других местах повышенной опасности и др.) Создает дополнительные препятствия для совер - шения преступлений …изменения должны быть адаптированы к опреде - ленным рискам конкрет - ной окружающей среды Требует глубокого понима - ния принципов и методов профилактики преступле - ний через обу стройство окружающей среды 228 участие в охране общественного порядка мест временного пребывания туристов не только сотрудников правоохранительных органов, но и пред- ставителей гражданского общества (добровольцы, работники организаций туристской индустрии и др.) 1 Опыт обеспечения общественной безопасности в отдельных турист- ских территориях США также свидетельствует о наличии у них специаль- ных правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной сфере. Так, туристская администрация штата Гавайских островов подгото- вила стратегический план в области обеспечения безопасности туристов на период 2005–2015 гг. 2 Основными целями принятия документа явились: предотвращение административных правонарушений, преступле- ний и других угроз безопасности путем обучения и просвещения туристов, местного населения и работников туристской индустрии в области потенциальных рисков, связанных со здоровьем и без- опасностью туристов; поддержка и укрепление общественной безопасности и обществен- ного порядка в местах временного пребывания туристов; усиление мер личной безопасности туристов и местного населения в аэропортах, морских гаванях и других местах повышенной опас- ности для личной безопасности туристов; пресечение наркоторговли и других преступлений; оказание содействия туристам, которые стали жертвами преступле- ний, несчастных случаев и других опасностей, в том числе в резуль- тате чрезвычайных ситуаций. Интересен опыт Европейского союза в определении понятия «безопас- ность гостиницы». Безопасность гостиницы — это обеспечение здоровья и физической неприкосновенности гостей как потребителей услуг. В тоже время безопасность работников гостиницы также включается в объем поня- тия безопасность гостиниц, особенно в той части, в которой она связана с безопасностью гостей-потребителей 3 . С учетом такого широкого толко- вания понятия безопасности в ЕС были приняты Рекомендации Совета «О мерах противопожарной безопасности в гостиницах» (от 22 декабря 1986 года) 4 1 См.: Писаревский Е.Л. Основы безопасности туризма. — М., 2007. С. 160. 2 См: Официальный сайт туристской администрации штата Гавайских островов. URL: http://www.hawaiitourismauthority.org/pdf/HTA_Safety_Security_Report.pdf 3 См: Исследование по безопасности гостиницы (проведено по заказу Комите- та по внутреннему рынку и защите прав потребителей Европейского Парламента) // www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do). 4 См: REPORT FROM THE COMMISSION on application of the Council Recommendation of 22 December 1986 on fire safety in existing hotels (86/666/EEC)// http://ec.europa.eu /consumers/cons_safe/ serv_safe/fire_safe/ps06_en. pdf 229 В них выделяется следующие меры (требования, правила) безопас- ности в гостинице: безопасные запасные выходы; надежность здания, которая в случае пожара позволит зданию не разрушится, по крайней мере, в период осуществления эвакуа- ции гостей и работников; пожаростойкие материалы. Ограничение (запрет) на использо- вание легковозгараемых материалов при строительстве здания и отделке помещений; безопасное техническое оснащение и оборудование; эффективные средства пожарной сигнализации и оповещения о пожаре; наличие инструкций по безопасности, включая план эвакуации в каждом гостиничном номер; эффективные средства пожаротушения; обучение персонала гостиницы противопожарным мерам. Соблюдение гостиницей требований и правил безопасности является одним из необходимых условий для прохождения гостиницей процеду- ры классификации в целях осуществления деятельности на территории государств — членов ЕС. Вопрос унификации требований и гармонизация критериев классификации гостиниц и других средств размещения приоб- рел особую значимость для европейского туристского рынка после при- нятия Директива 2006/123/EC Европейского Парламента и Европейского Совета от 12 декабря 2006 г. «Об услугах на внутреннем рынке». Данная директива призывает к отмене барьеров в деятельности поставщиков услуг и ограничений в свободе оказания услуг между государствами — членами Европейского Союза. Директива распространяется на отношения в сфере туризма, в том числе связанные с оказанием гостиничных услуг и указывает на необходимость классификации отелей, как направления, заслуживаю- щего особого внимания. В связи с этим Европейская ассоциация отелей, кафе и ресторанов |