Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
А. Г. Бобкова, С. А. Кудреватых, Е. Л. Писаревский БЕЗОПАСНОСТЬ ТУРИЗМА Под общей редакцией д-ра юрид. наук Е.Л. Писаревского Рекомендовано Федеральным агентством по туризму в качестве учебника для обучения студентов вузов по направлению подготовки «Туризм» Рекомендовано УМО учебных заведений Российской Федерации по образованию в области сервиса и туризма в качестве учебника для обучения студентов высших учебных заведений по направлению подготовки «Туризм» МОСКвА 2014 УДК 379.85(075.8) ББК 65.43я73 Б72 Рецензенты: А. С. Дугенец, д-р юрид. наук, проф., член-корр. РАЕ, В. В. Гриб, первый заместитель секретаря Общественной палаты Российской Фе- дерации, д-р юрид. наук, проф., О.Н. Дзюба, директор ЦДПО Уральского института РАНХиГС, канд. юрид. наук, доц. Бобкова А.Г. Б72 Безопасность туризма : учебник / А. Г. Бобкова, С. А. Кудреватых, Е. Л. Писаревский ; под общ. ред. д-ра юрид. наук. Е.Л. Писаревского. — М. : Федеральное агентство по туризму, 2014. — 272 с. ISBN 978-5-4365-0128-4 Учебник «Безопасность туризма» посвящен одному из важнейших вопросов современной цивилизации — обеспечению безопасного и комфортного отдыха людей в их свободное время. Задача учебника — представить научно обоснован- ное, целостное и систематизированное изложение основ становления, функцио- нирования и развития безопасного туризма в нашей стране и в мире. Учебник предназначен студентам высших учебных заведений, а также препода вателям, научным работникам, руководителям и работникам индустрии туриз ма, гражданским служащим органов государственной власти и местного само управления, а также всем тем, кого интересуют различные аспекты безопасности. УДК 379.85(075.8) ББК 65.43я73 Бобкова Антонина Григорьевна Кудреватых Сергей Александрович Писаревский Евгений Леонидович БезОпАСНОСть тУРизмА Изд. № 8259. Подписано в печать 15.09.2014. Формат 60 90/16. Гарнитура «PetersburgC». Печать офсетная. Усл. печ. л. 17,0. Уч.-изд. л. 15,8. Тираж 1000 экз. Заказ № Отпечатано в филиале «Чеховский Печатный Двор» ОАО «Первая Образцовая типография». 142300, Московская область, г. Чехов, ул. Полиграфистов, д. 1. Бобкова А.Г., Кудреватых С. А., Писаревский Е. Л., 2014 ISBN 978-5-4365-0128-4 Федеральное агентство по туризму, 2014 Издается в рамках Федеральной целевой программы « Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 гг.)» Содержание Указатель сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Глава I. Общая характеристика безопасности туризма . . . . . . . . . . 17 § 1. Исторические аспекты безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 § 2. Понятие и сущность безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 § 3. Угрозы безопасности туризма и источники опасности в сфере туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Контрольные вопросы и задания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Глава II. Государственно-правовой институт безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 § 1. Понятие института безопасности туризма. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 § 2. Правовая основа безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 § 3. Организационная основа безопасности туризма. Субъекты обеспечения безопасности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 § 4. Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Контрольные вопросы и задания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Глава III. Механизм обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 § 1. Понятие, содержание и виды режимов обеспечения безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 § 2. Меры обеспечения безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 § 3. Формы обеспечения безопасности туризма («формальности в туризме») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Контрольные вопросы и задания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Глава IV. Особенности обеспечения мер личной безопасности туристов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 § 1. Понятие личной безопасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 § 2. Особенности обеспечения личной безопасности туристов при оказании некоторых видов услуг индустрии туризма . . . . . . 153 Глава V. Обеспечение безопасности туризма за рубежом . . . . . . . . . 193 § 1. Международные станадарты обеспечения безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 § 2. Опыт иностранных государств в области обеспечения безопасности туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 4 Контрольные вопросы и задания. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Приложение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 I. Перечень нормативных правовых актов и других официальных документов в сфере безопасности туризма . . . . . . 235 II. Перечень информационных ресурсов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 УКаЗаТеЛЬ СоКраЩениЙ Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята всена- родным голосованием 12 декабря 1993 г.) Закон о Правительстве — Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации ВК — Воздушный кодекс Российской Федерации ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации УК — Уголовный кодекс Российской Федерации КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правона- рушениях Закон о туристской деятельности — Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Феде- рации» Закон о защите прав потребителей — Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» Закон о выезде и въезде — Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Закон о чрезвычайном положении — Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» Закон о чрезвычайных ситуациях — Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситу- аций природного и техногенного характера» Закон о тех. регулировании — Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» Закон о безопасности — Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» Стратегия национальной безопасности — Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О стратегии национальной безопас- ности Российской Федерации до 2020 года» Закон об иностранцах — Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде- рации» 6 Административный регламент по информированию об угрозе безопасно сти — Приказ Федерального агентства по туризму от 19.12.2007 № 141 «Об утверждении административного регламента Федераль- ного агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, тура- гентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания» Стандарт безопасности туристов — Национальный стандарт «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов. ГОСТ Р 50644—2009», утв. Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 773-ст Гаагская декларация по туризму — Гаагская декларация межпарламентской конференции по туризму (Принята в Гааге 10.04.1989–14.04.1989 г.) Глобальный этический кодекс туризма — Глобальный этический кодекс туризма (Принят в г. Сантьяго 01.10.1999 Резолюцией a/RES/406(XIII) на 13-ой сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской орга- низации ООН) ГЛоССариЙ Сфера туризма Российской Федерации — комплекс объектов и средств туризма, используемых для оказания туристам услуг, а также совокуп- ность социально-экономических и иных общественных отношений, которые складываются между субъектами сферы туризма в процессе подготовки, организации и совершения путешествий гражданами Рос- сийской Федерации, лицами без гражданства и иностранными гражда- нами (далее также — туристы) и ликвидации негативных последствий их проявления для жизни, здоровья и имущества туристов. Субъекты сферы туризма: 1) туристы; 2) субъекты, осуществляющие туристскую деятельность, а также иные организации индустрии туризма и индивидуальные предприниматели (далее также — субъ- екты туристской индустрии); 3) объединения туристов и предприни- мателей сферы туризма; 4) работники индустрии туризма; 5) органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица; 6) местное население; 7) международные межправительствен- ные организации и их должностные лица, а также международные негосударственные организации. Объекты и средства туризма: 1) объекты туристской индустрии; 2) объ- екты социальной, инженерной, транспортной, инновационной инфра- структур туризма; 3) туристские ресурсы, компоненты окружающей среды и природные комплексы; 4) информационные ресурсы, техно- логии и системы информационного обеспечения сферы туризма, в том числе используемые для формирования, продвижения и реализации туристского продукта. Подсистемы сферы туризма: социальная (сфера публичных услуг, услуги в области социального туризма), экономическая (туристский рынок, индустрия туризма), а также экологическая (компоненты окружаю- щей среды, в том числе природные комплексы). Безопасность туризма — динамическое состояние защищенности сферы туризма от внутренних и внешних угроз безопасности, которое позво- ляет обеспечить ее надежное существование и устойчивое развитие. Надежное существование сферы туризма — свойство сферы туризма в про- цессе функционирования сохранять внутреннюю структуру, целост- ность, а также обеспечивать стабильность и эффективность управлен- ческих связей в соответствии с функциональным назначением сферы туризма. 8 Устойчивое развитие сферы туризма — сбалансированное, согласованное и динамичное развитие сферы туризма на основе концепции устойчи- вого развития Российской Федерации и в соответствии с националь- ными интересами в сфере туризма. Национальные интересы Российской Федерации в сфере туризма (далее — национальные интересы) — совокупность объективных потребностей сферы туризма, связанных с ее надежным существованием и устойчи- вым развитием, которые обеспечиваются через реализацию стратеги- ческих национальных приоритетов Российской Федерации в сфере туризма. Стратегические национальные приоритеты Российской Федерации в сфере туризма — определяемые Российским государством и гражданским обществом ключевые социально-экономические, политико-правовые, культурно-экологические, информационные и иные задачи, критерии и показатели развития сферы туризма на долгосрочную перспективу, а также важнейшие направления деятельности по обеспечению без- опасности туризма. Личная безопасность туристов — безопасность жизни, здоровья и имуще- ства туристов. Право туриста на личную безопасность — совокупность правовых, органи- зационных и иных условий и гарантий свободной и беспрепятственной реализации туристом комплекса прав и свобод в сфере туризма, надеж- ной защиты его жизни, здоровья и имущества от угроз безопасности, в том числе от недопустимого риска, связанного с причинением вреда в результате недостатков оказываемых услуг индустрии туризма. Угрозы безопасности туризма — совокупность негативных (опасных, особо опасных, чрезвычайно опасных, вредоносных) факторов и условий, которые способны причинить ущерб сфере туризма в результате воз- действия на нее источников опасности. Источники опасности — природные явления или процессы, объекты мате- риального мира, а также деятельность людей, которые в силу своих объективно существующих свойств и состояний, момента возникно- вения, интенсивности развития, разрушительного потенциала, про- должительности действия, а также невозможности полного контро- ля за ними со стороны личности, общества и государства обладают опасными (особо опасными, чрезвычайно опасными, вредоносными) характеристиками. Обеспечение безопасности туризма — основополагающий принцип госу- дарственной политики Российской Федерации, приоритетный метод управленческого воздействия публичной власти на сферу туризма, а также одна из основных функций федеральных и региональных орга- нов исполнительной власти в сфере туризма. 9 Система обеспечения безопасности туризма Российской Федерации (систе- ма безопасности туризма) — организованная совокупность элементов сферы туризма, системы национальной безопасности Российской Федерации, системы международной безопасности туризма, которая включает в себя целевые установки и принципы обеспечения без- опасности туризма, административную политику, законодательство Российской Федерации, а также уполномоченные органы публич- ной власти, граждан и организаций, осуществляющих деятельность по обес печению безопасности туризма с применением комплекса мер (методов) обеспечения безопасности в предусмотренных законода- тельством формах. Законодательство о безопасности туризма — совокупность федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, которые складываются между туристами, иными субъек- тами сферы туризма, а также органами публичной власти по поводу обеспечения безопасности туризма. Государственная политика в области безопасности туризма — комплекс скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, правовых, информаци- онных и иных мер, направленных на создание благоприятных условий для надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Предупреждение угроз безопасности — это комплекс мероприятий, заблаго- временно осуществляемых национальной туристской администраци- ей, региональными туристскими администрациями, иными субъекта- ми обеспечения безопасности туризма, и направленных на устранение причин возникновения и развития угроз безопасности в сфере туриз- ма, либо на снижение риска (опасности) их возникновения, включая установление лиц, подготавливающих, совершающих или совершив- ших неправомерные действия, посягающие на безопасность туризма. Нейтрализация угроз безопасности — осуществление национальной тури- стской администрацией, региональными туристскими администраци- ями, иными субъектами обеспечения безопасности туризма фактиче- ских мер по защите сферы туризма, ее подсистем и элементов от угроз безопасности. Нейтрализация угроз может включать в себя также при- менение мер административного и иного государственного принужде- ния к лицам, посягающим на безопасность туризма. Восстановление нормального функционирования сферы туризма — спасе- ние жизни и сохранение здоровья людей, их реабилитации, включая оказание туристам медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи в стране (месте) временного пребывания, снижение (мини- мизация) размеров ущерба, причиняемого окружающей среде, мате- 10 риальным и духовным ценностям общества, безопасности государства последствиями проявления угроз безопасности. Формы обеспечения безопасности туризма — внешне выраженные и юри- дически оформленные действия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, национальной туристской администрации, региональных туристских администраций и иных субъектов государственной власти, а также их должностных лиц, осуществляемые в пределах их компетенции в целях обеспечения безопасности туризма и вызывающие определенные организацион- но-правовые и финансовые последствия для граждан и организаций. К формам обеспечения безопасности туризма также относятся формы реализации правовых норм безопасности туризма, в том числе различ- ные виды фактического правомерного поведения граждан и юридиче- ских лиц, связанного с соблюдением, исполнением, использованием и применением ими требований, стандартов, нормативов и правил обеспечения безопасности туризма Показатели (индикаторы) безопасности туризма — актуализированные количественные и качественные данные, которые свидетельствуют о состоянии защищенности сферы туризма, об отдельных факторах и условиях ее надежного существования и устойчивого развития, а так- же об уровне достижения сферой туризма стратегических националь- ных приоритетов. Критерии безопасности туризма — основа сопоставления показателей (индикаторов), их соподчиненность, признак, согласно которому про- водится обобщенная оценка состояния безопасности туризма, а также результативности административной политики в данной области. Меры обеспечения безопасности туризма — это гарантированный государ- ственно-принудительным механизмом и применяемый при наличии установленных в нормативных правовых актах оснований комплекс реакций системы безопасности туризма, который направлен на предот- вращение и (или) отражение угроз безопасности, ликвидацию послед- ствий их проявления, а также иные действия субъектов сферы туриз- ма, направленные на создание условий для надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Национальные интересы Российской Федерации в данной сфере — это сово- купность объективных потребностей личности, общества и государ- ства, связанных с надежным существованием и устойчивым развитием сферы туризма. Надежное существование — это свойство сферы туризма в процессе своего функционирования сохранять внутреннюю структуру, целостность, а также обеспечивать стабильность и эффективность связей управле- ния в соответствии с функциональным назначением сферы туризма. ВВедение Глобальной тенденцией ХХI в. является возрастание роли и значения туризма для личности, общества и государства. Туристские поездки (путе- шествия) в современном мире — это неотъемлемая часть жизни человека, связанная с реализацией его права на отдых и досуг, свободы передвиже- ния, права на доступ к культурным ценностям, а также иных общепризнан- ных прав и свобод человека и гражданина. Наряду с этим туризм выполняет важные социально-экономические, культурно-экологические, международ- ные и иные функции. На этом фоне увеличивается и количество внутренних и внешних угроз безопасности, которые становятся все более разрушительными и менее предсказуемыми. Опасности природного и техногенного харак- тера, включая чрезвычайные экологические ситуации, непрерывно сопро- вождают туристов во время их путешествий. Активно проявляют себя и другие виды опасностей, как например, несчастные случаи, дорожно- транспортные происшествия (ДТП), авиационные происшествия, случаи причи нения вреда жизни, здоровью и имуществу туристов в результате недостатков услуг. Сфера туризма Российской Федерации, как и мировая система туриз- ма в целом, все чаще становится объектом посягательств со стороны нацио- нальной и международной организованной преступности, в том числе в целях хищения имущества туристов, совершения насильственных дей- ствий в отношении их, осуществления террористической и экстремистской деятельности. Риски, связанные со стремительным распространением эпи- демий опасных заболеваний, также являются серьезной проблемой, как для Российской Федерации, так и других государств. Это позволяет говорить о безопасности туризма как об одном из элементов национальной безопас- ности Российской Федерации. Следует отметить, что безопасность и туризм как явления связаны между собой и дополняют друг друга. Туризм, с одной стороны, нуждается в безопасности. Сеульская декларация «Мир и туризм», принятая Все- мирной туристской организацией 27 сентября 2001 г., констатировала, что безопасность и защита туристов должны стать приоритетом в каждой из стран — членов Всемирной туристской организации. Любые террори- стические акты или нападения, похищения людей и угрозы, направленные против туристов или работников туристской индустрии, а также предна- меренное разрушение туристских объектов и объектов культурно-истори- 12 ческого наследия должны преследоваться в соответствии с национальным законодательством каждой страны 1 С другой стороны, межкультурные связи и личные дружеские отно- шения, возникающие в процессе туристского обмена, являются важным фактором обеспечения международной (глобальной) безопасности, спо- собствуют созданию атмосферы доверия и взаимопонимания между наро- дами нашей планеты 2 . В этом плане туризм представляет собой движущую силу международного процветания и соблюдения основополагающих прав и свобод человека и гражданина. Как отмечалось в Докладе Генерального секретаря Всемирной турист- ской организации, перед туризмом стоят две масштабные задачи: первая связана с текущим моментом, т.е. обеспечением безопасности путешествий и преодолением кризисов; вторая задача вписывается в более долгосрочную перспективу, а именно, касается выбора пути развития туризма, способно- го снизить его уязвимость, повысить устойчивость и обратить на пользу наиболее бедным местным сообществам 3 . Вкладом туризма в обеспечение человеческой безопасности является также содействие социально-эконо- мическому развитию государств и территорий. Ни одна страна не добьется устойчивого развития без обеспечения безопасности в разумных пределах; но и безопасность остается недостижи- мой в мире, в котором чувство безнадежности усугубляется неприемлемым разрывом в уровнях развития. Эта сложная взаимозависимость между без- опасностью и развитием должна определять подход к вкладу туризма, который может оказаться решающим, в создание богатства, в борьбу про- тив бедности и в обеспечение долговременного развития. Важнейшей особенностью обеспечения безопасности туризма в совре- менном мире является ответственное управление туризмом, основанное на концепции устойчивого развития и связанное с необходимостью отчет- ливого видения перемен и тенденций в определенной неопределенности будущего. Туристская индустрия и правительства должны научиться действовать в условиях неопределенности, в том числе управлять кризисными ситуаци- ями, а также разумно использовать средства массовой информации в пери- од трудностей. В основе действий правительств и туристской индустрии должна лежать солидарность между государствами — членами Всемирной туристской организации, которые постепенно приходят к пониманию того, 1 См.: Сеульская декларация «Мир и туризм». Официальный сайт Всемирной туристской организации ООН. URL: http://www.unwto.org 2 См.: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хельсинки, 1 августа 1975 г. // Ведомости ВС СССР. 1980. № 34. Ст. 690. 3 См.: Доклад на 16 сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской органи- зации. Дакар (Сенегал) 28 ноября — 2 декабря 2005 г. Официальный сайт Всемирной туристской организации ООН. URL: http://www.unwto.org 13 что в кризисных ситуациях они перестают быть конкурентами и становятся партнерами 1 В этих условиях реализация комплекса мер по обеспечению нацио- нальной безопасности является насущной потребностью личности, обще- ства и государства, постоянным приоритетом внутренней и внешней политики Российской Федерации, а также императивом ее развития на долгосрочную перспективу. Представляется необходимым формирова- ние эффективных механизмов защиты прав и законных интересов тури- стов, организация оказания качественных, безопасных и доступных услуг индустрии туризма при одновременном всемерном содействии гражданам в реализации их прав и свобод при совершении путешествий (далее — пра- ва в сфере туризма). Ключевыми моментами также являются: обеспечение общественной и государственной безопасности, охрана окружающей среды, защита сферы туризма от воздействия природных, техногенных и социаль- ных угроз безопасности, в том числе от административных правонаруше- ний, противоправных посягательств со стороны организованной преступ- ности, международного и этнического терроризма. Следует отметить, что вопросам изучения актуальных проблем обес- печения безопасности в современной науке с каждым годом уделяется все большее внимание. По теме безопасности выпущено немало статей, моно- графий, научно-практических комментариев. Данные исследования содер- жат авторские определения понятий «безопасность» и ее отдельных видов, а также иные теоретические аспекты обеспечения безопасности личности, общества и государства 2 В результате развития исследований проблем безопасности в научной литературе все чаще поднимается вопрос о формировании «науки о без- опасности» (С.В. Степашин), а также «науки о безопасности человека» (А.А. Тер-Акопов). По мнению С.В. Степашина, в науке о безопасности «должны быть отражены мировоззренческие, общеметодологические принципы всеобъемлющей безопасности (философия безопасности); соот- ношение социально-экономических и политических условий, влияющих на обеспечение безопасности (социология безопасности); правовое регу- лирование вопросов обеспечения безопасности; использование методов математического моделирования для создания моделей всеобъемлющей безопасности и ряд других проблем» 3 1 См. там же: URL: http://www.unwto.org 2 См.: Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. — Красноярск, 1999; Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Основы обеспечения безопасности России: учеб. посо- бие. — М., 2003; Правовая основа обеспечения национальной безопасности / под ред. А.В. Опалева. — М., 2004, Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: научно-практическое пособие. — М., 2005; ТерАкопова А.А. Безопасность человека. Со- циальные и правовые основы. — М., 2005. 3 См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Рос- сийской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1994. С. 39–40. 14 В то же время в трудах некоторых ученых и экспертов довольно кри- тически оценивается как существующее состояние правового регулирова- ния в области обеспечения безопасности, так и уровень научных исследо- ваний в данной области. По их мнению, законодательная база в области нацио нальной безопасности Российской Федерации носит фрагментарный характер, порождая локальные и разрозненные массивы правовых норм, что говорит об отсутствии целостного представления о том, что же пред- ставляет собой понятие «национальная безопасность» 1 , а доминирующая в России теория безопасности по своей сути основана на психологическом и социологическом подходах. Начиная с 1990-х годов, выработка понятий- ного аппарата данной частной теории происходила в отрыве от имеющихся на эту тему достижений юридической науки 2 Отмечается также, что в отечественной науке пока отсутствует целост- ность и системность в исследовании проблем национальной безопасности. Внутриведомственная ориентированность научных разработок, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой — является причиной фрагмен- тарности и разрозненности научных исследований в данной сфере 3 Справедливости ради необходимо отметить, что указанные замечания появились еще до принятия в 2009–2010 годах Стратегии национальной безопасности и Закона о безопасности, которые сняли ряд дискуссионных вопросов, но вместе с тем и поставили новые задачи перед юридической наукой и практикой. Вопросы обеспечения безопасности туризма также нашли свое отра- жение в научной и учебной литературе 4 . Однако, несмотря на это, остро 1 См.: Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проб- лем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9. 2 См. например, Карнаухов С.С. «Интересы или ценности»: основная пробле- ма исследований безопасности как государственно-правового феномена // История госу дарства и права. 2009. № 7. См. также: Общая теория национальной безопасности: учебник. — М., 2002. С. 21–37. Основные определения национальной безопасности, выработанные российскими учеными, подробно анализируются в работах: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / под ред. проф. А.В. Опалева. — М., 2004. С. 11–29; Хасанов У.А. Региональная безопасность и нацио- нальные интересы (Цент рально-Азиатский регион). — М., 2004. С. 78–88; Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты: Сравнительно- правовое исследование. — М.: Право и закон, 2001. С. 5–14. 3 См.: Аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе». URL: http://www.council.gov.ru/print/inf_sl/bulletin/item/32/ index.html . 4 См.: Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. — М., 2002; Биржаков М.Б., Казаков Н.П. Безопасность в туризме: учебно-методическое посо- бие. — СПб., 2005; Гаранин Н.И. Менеджмент безопасности в туризме и гостеприим- стве. —М., 2005; Биржаков М.Б. и др. Экономическая безопасность туристской отрас- 15 ощущается потребность в исследованиях и учебных пособиях, в которых бы комплексно раскрывались системно-структурированные целостности (институт безопасности туризма, система безопасности туризма, режимы безопасности туризма), а также рассматривался актуальный международ- ный и иностранный опыт обеспечения безопасности туризма. Учебник «Безопасность туризма» представляет собой учебно-мето- дический комплекс, который включает в себя курс основных знаний о без- опасности туризма. В этот курс входят сведения из разных областей науки, имеющих прямое или косвенное отношение к безопасности (философия, правоведение, безопасность жизнедеятельности и др.). Основную цель учебника авторы видят в том, чтобы, с одной стороны, читатели получили в доступном виде актуальную и систематизированную информацию об основах безопасности, постулатах и категориях безопас- ности туризма, тенденциях развития безопасности туризма в современном мире, механизме и технологиях ее обеспечения, роли и месте права в дан- ном процессе, а с другой, — овладели практическими навыками и умениями в области управления безопасностью (рисками), а также — осуществления юридической деятельности в сфере туризма. Пособие призвано помочь читателям лучше понять содержание, а так- же смысл безопасности и ее обеспечения, грамотно оценивать и анализи- ровать достоинства и недостатки действующей правовой регламентации, формировать представление о направлениях совершенствования государ- ственной политики, законодательства, а также основных мер безопасности в сфере туризма. Материал учебника сформирован на основе системного подхода, цен- ность которого заключается, прежде всего в том, что он позволяет предста- вить проблему целостно, в совокупности множества ее проявлений. При- менение методологии общей теории права и методов отраслевых правовых наук позволяет раскрыть закономерности функционирования и развития правового регулирования отношений в области безопасности туризма. В процессе формирования структуры учебника и изложения учебно- го материала авторы следовали логике построения правовой информации в законодательных и иных правовых актах в области безопасности (Закон о безопасности, Стратегия национальной безопасности, отраслевые, иные федеральные законы в области безопасности и т.д.). Вместе тем, структура и содержание учебного пособия имеют определенные отличия, связанные ли. — СПб., 2006; Путрик Ю.С., Терещенко А.А. Стандарты туристских общественных организаций. — М., 2004; Терещенко А.А. Государственное регулирование деятельности в правовом пространстве туризма: курс лекций. Части 1, 2, 3. — М., 2000–2001. Шаруе ва М.В. Правовое обеспечение безопасности туризма по российскому законодательству : автореф. … канд. юрид. наук. М., 2010. Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его без- опасности. Административно-правовой аспект..М. 2011; Карпова Г.А. и др. Формирование системы обеспечения экономической безопасности сферы туризма. Спб. 2011., Бгатов А.П. Безопасность в туризме. М. 2007 Бгатов А.П. Туристские формальности. М. 2004, и др. 16 с адаптацией пособия к требованиям образовательных программ высшего профессионального образования. Терминология, а также содержание понятий и определений даются в учебнике с учетом актуального международного и зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере безопасности. Некоторые дефиниции, содержащиеся в международном и зарубежном законодатель- стве, были творчески переработаны автором с учетом реалий правовой системы России. Ряд правовых категорий используются в учебном курсе для научных целей, что может не всегда совпадать с их легальными ана- логами. |