Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
ГЛаВа II ГоСУдарСТВенно-ПраВоВоЙ инСТиТУТ БеЗоПаСноСТи ТУриЗМа В главе раскрывается сущность института безопасности туризма, правовая и организаионная основы безопасности туризма, а также рассматриваются государственная политика в области обеспечения безопасности туризма, субъекты обеспечения безопасности. § 1. Понятие института безопасности туризма Рассмотрев базовые категории, которые лежат в основе безопасности туризма, целесообразно перейти к устойчивым институциональным обра- зованиям, призванным обеспечивать нормальную организацию, функци- онирование и развитие механизма обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации. В связи с этим можно предположить, что в основе безопасности туризма как правовой категории лежит государственно-правовой инсти- тут безопасности туризма. Под институтом права в юридической доктрине понимается сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений (первичная правовая общность) 1 По нашему мнению, обеспечение безопасности туризма следует рас- сматривать как основополагающий принцип государственной политики Российской Федерации, приоритетный метод управленческого воздей- ствия публичной власти на сферу туризма, а также одну из основных функ- ций федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфе- ре туризма. Отношения в области обеспечения безопасности включаются правовой наукой в предмет административного (полицейского) права 2 Институт безопасности туризма, как и многие другие явления, можно рассматривать в двух смыслах (узком и широком). В узком (функциональ- ном) смысле институт безопасности туризма — это собственно правовой институт, элемент системы российского права, который состоит из совокуп- ности норм, образующих правовую основу безопасности туризма, преиму- 1 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. — М.: Юридическая литература, 1975. С. 5, 119. 2 См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Выпуск I. М., товарищество «Печатня С. П. Яковлева», 1891; Андреевский И. Полицейское право. Том I. С.-Петербург: типография Эд. Праца, 1871 и др. 53 щественно охранительного характера, объединенных общим юридическим содержанием, целевыми установками, задачами и принципами и непосред- ственной связью с регулируемыми ими общественными отношениями в области безопасности туризма. Институт безопасности в широком смысле включает в себя не только функциональный аспект, но и организационный и сопряженные с ним информационно-технологический, а также идеологический аспекты без- опасности туризма. В структуру института безопасности туризма входят обособленные правовые образования — субинституты: целей, задач и принципов обеспечения безопасности туризма; личной безопасности туристов, защиты их прав и законных инте- ресов; безопасности труда в сфере туризма; безопасности предпринимательской деятельности в сфере туризма, в том числе стандартизации и классификации объектов туристской индустрии; организационных основ государственного управления безопасно- стью туризма; охраны туристских ресурсов; обеспечения интересов государственной безопасности в сфере ту- ризма (специальные экономические меры по ограничению турист- ской деятельности, противодействие незаконной и неконтролируе- мой миграции, организованной преступности, отмыванию доходов, полученных преступным путем, порядок пребывания иностранных туристов в Российской Федерации и др.); безопасности маршрутов повышенной опасности, в том числе орга- низации деятельности инструкторов-проводников; саморегулирования туристской деятельности; страхования в сфере туризма; международного сотрудничества в области безопасности туризма. Целью организации, функционирования и развития института без- опасности туризма является достижение в сфере туризма гарантированного правового состояния, при котором укрепляются законность и обществен- ный порядок на туристском рынке, обеспечивается безопасность личности, общества и государства в сфере туризма, сохранность окружающей среды, создаются иные благоприятные условия для реализации прав и свобод граждан в сфере туризма. Основными принципами института безопасности туризма могут быть: признание, уважение и неукоснительное соблюдение и государ- ственная защита прав и свобод туристов, осуществление им покро- вительства за пределами территории Российской Федерации; законность; 54 соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; согласованное функционирование и эффективное взаимодействие национальной и региональных туристских администраций, испол- нительно-распорядительных органов муниципальных образований, осуществляющих деятельность в области обеспечения безопасно- сти туризма на основе сочетания централизации и децентрализа- ции, единоначалия и коллегиальности; качество и доступность предоставляемых государственных и муни- ципальных услуг в области безопасности туризма; профессионализм и компетентность государственных и муници- пальных служащих, иных граждан и организаций, участвующих в деятельности по обеспечению безопасности туризма; приоритет предупредительных мер обеспечения безопасности туризма; эффективное взаимодействие органов исполнительной (исполни- тельно-распорядительной) власти с институтами гражданского общества, а также с международными межправительственными и негосударственными организациями в области обеспечения без- опасности туризма 1 Представляется, что из цели и принципов вытекают и основные задачи института безопасности туризма, такие как: охрана здоровья, окружающей среды, защита общественной нравст- венности, санитарно-эпидемиологического благополучия местного населения; обеспечение правопорядка на туристском рынке, общественной и государственной безопасности в сфере туризма; защита законных экономических интересов физических и юриди- ческих лиц, общества и государства от административных и иных правонарушений в сфере туризма, а также их предупреждение; оптимизация (повышение качества) исполнения органами испол- нительной (исполнительно-распорядительной) власти и должност- ными лицами своих государственных (муниципальных) функций и полномочий в области безопасности туризма; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в области безопасности туризма, ограничение произвольного административного усмотрения, обес- печение открытости, предсказуемости, прозрачности и демократич- ности применяемых мер обеспечения безопасности туризма; формирование у граждан, сотрудников правоохранительных орга- нов (прежде всего полиции), гражданских служащих органов исполнительной власти и работников негосударственных органи- заций уважительного отношения к закону и суду; 1 О понятии правовых принципов см.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 1. Элементный состав. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2004. — С. 63. 55 повышение уровня культуры безопасности в сфере туризма. Правовые нормы, входящие в институт безопасности туризма, вклю- чают следующие положения: целевые установки и основные направления правового регулиро- вания в области безопасности туризма, приоритеты деятельности органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) вла- сти в данной области; правила, которые устанавливают пространственные и временные границы административно-правовых режимов безопасности туриз- ма; допустимые правом запреты, ограничения и обременения (орга- низационного, социального, технического, правового, санитарного и иного характера) прав и свобод человека и гражданина, пределы (границы) дозволенного поведения субъектов права (модели пове- дения); сферы деятельности, задачи, функции и полномочия национальной и региональных туристских администраций в области обеспечения безопасности туризма, а также система административных регла- ментов их реализации; права и обязанности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, граждан и организаций, участвую- щих в обеспечении безопасности туризма; специальные требования, стандарты, нормативы обеспечения без- опасности туризма, в том числе нормы, определяющие квалифи- кационные требования, необходимые для замещения должностей, связанных с обеспечением безопасности туризма; перечень и порядок применения сил, средств и технологий обеспе- чения безопасности туризма; порядок информирования граждан и организаций об угрозах без- опасности туризма, принимаемых мерах по их предупреждению, нейтрализации, ликвидации последствий их проявления; конституционные и иные гарантии неукоснительного соблюдения прав и свобод граждан при обеспечении безопасности туризма, в том числе ограничение (минимизация) произвольного админи- стративного усмотрения, порядок обжалования неправомерных действий субъектов исполнительной (исполнительно-распоряди- тельной) власти, а также иные формы защиты прав и охраняемых законом интересов граждан; нормы, устанавливающие юридическую ответственность за нару- шение безопасности туризма, а также предусматривающие приме- нение иных мер административного принуждения. Особое место в области обеспечения безопасности туризма отводится техническим, медицинским, строительным и иным социальным нормам и соответствующим отношениям. Технические нормы в области безопас- 56 ности туризма устанавливают технические и иные требования в области строительства, реконструкции, модернизации и эксплуатации объектов индустрии туризма, безопасного пользования инженерной, транспортной и иной инфраструктурой туризма, а также классификации, рационального использования и охраны туристских ресурсов. Технические нормы безопасности туризма являются частью систе- мы законодательства о техническом регулировании — новой подотрасли административного законодательства. Законодательство о техническом регулировании исходит из представлений о том, что технические нормы обязывают людей к определенным поступкам, поскольку соблюдение необ- ходимых правил поведения при обращении с той или иной продукцией, пользовании ею составляет обязанность человека не по отношению к этой вещи, а по отношению к другим людям, обществу и государству, которым вовсе не безразлично, соблюдаются эти правила или нет. И в той мере, в какой технические требования регулируют поведение людей, они имеют своим непосредственным объектом общественные отношения 1 Поэтому техническое регулирование призвано обеспечить баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных орга- низаций и потребителей, повысить конкурентоспособность российской экономики, создать условия для развития предпринимательства на основе повышения качества товаров, работ и услуг 2 Правовые нормы института безопасности туризма выступают крите- риями ограничения прав и свобод граждан в сфере туризма, соразмерности и пропорциональности правовых и иных мер обеспечения безопасности туризма, используемых для охраны общественных отношений в сфере туризма. Нормы института безопасности туризма в определенных случа- ях являются единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных или потенциальных угроз безопасности туризма 3 . Введение данных ограничений, как правило, обусловливается общественными интересами, например борьба с терроризмом, ликвидация чрезвычайных ситуаций и т.д. Рассмотрим это на примерах ограничения свободы передвижения и свободы перемещения услуг. Так, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания в пределах Российской Федерации может быть ограничено на определенных территориях, в закры- тых административно-территориальных образованиях и др. (ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Рос- 1 См.: Концепции развития российского законодательства. — М.: Эксмо, 2010. С. 187. 2 См.: Там же. С. 190. 3 Более подробно о теории ограничения прав и свобод граждан см. исследование Пчелинцева С.В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе» // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. 57 сийской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»). Другой пример. Конституционное положение устанавливает, что на территории Российской Федерации не допускается установление тамо- женных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для сво- бодного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 ст. 74 Конституции). Тем не менее, обязательность внесения сведения о туро- ператоре в Единый федеральный реестр в определенном смысле можно рассматривать в качестве одного из таких «препятствий» свободному пере- мещению туристских услуг. Однако введение в российское право института финансового обес- печения и реестра туроператоров было обусловлено публичным интере- сом — защитой прав и законных интересов туристов, обеспечением без- опасности туризма, что прямо вытекает из ст. 4.1 и 17, а также главы VII.1 Закона о туристской деятельности. В более общем виде данное правило содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции: права и свободы человека и гражда- нина могут быть ограничены федеральным законом, однако только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. По нашему мнению, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций: 1) форма ограничения прав человека — федеральный закон. Норма- тивные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова на определение КС РФ от 14.07.1998 № 86-О) 1 ; 2) цель ограничения прав человека — безопасность личности, обще- ства и государства, охрана иных публичных интересов; 3) крайняя необходимость как критерий ограничения прав человека (производно от формулировки части 3 ст. 55 Конституции РФ «…в той мере, в какой это необходимо в целях…»). Крайняя необходи- мость может иметь место в тех ситуациях, когда защита прав и сво- бод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека. Следует учитывать, что крайняя необходимость может быть пра- 1 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.1998 № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Российская газета. 1998. № 152. 58 вомерной, только если соблюдаются следующие условия: наличие реального или возможного вреда государственным и обществен- ным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причи- няемый вред меньше, чем предотвращаемый вред; 4) общий характер таких ограничений — ограничения не носят персо- нифицированной направленности, их действие распространяется на всех и каждого; 5) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов — ограничения прав человека не должны нарушать обязательства Рос- сийской Федерации по международному праву; 6) разумная достаточность мер, направленных на ограничение прав, — могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаменталь- ных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения; 7) соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, — безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) опре- деленных свобод каждого отдельного гражданина (человека). Принцип «соразмерности» 1 широко известен как средство про- тиводействия злоупотреблению ограничениям конституционных прав и свобод со стороны государства, где злоупотребление — это чрезмерное вмешательство в права и свободы, включая использо- вания карательных санкций, а несоразмерность — несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускаются те или иные ограничения прав и свобод; 8) устанавливаемые ограничения прав и свобод должны соответство- вать ранее принятым мерам, основаны на анализе всех потенциаль- ных выгод и издержек в результате действий или отсутствия дей- ствий по обеспечению безопасности, открыты для последующего пересмотра в свете новых научных и иных данных, необходимых для более полной оценки угроз; 9) решения о введении ограничений должны определять круг лиц, ответственных за сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление необходимой документирован- ной информации в области безопасности, а также за формирование и использование информационных ресурсов в данной сфере; 1 В законодательстве, а также в научной литературе используются сходные поня- тия: «разумная соразмерность», «минимальная достаточность», «адекватность», «про- порциональность», «сбалансированность». 59 10) установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не допускать произвольного толкования. Норма, ограничива- ющая права и свободы, должна ясно определять пределы ограни- чений 1 В организационном аспекте институт безопасности туризма, являясь частью механизма Российского государства, предстает перед нами как одна из подсистем национальной безопасности Российской Федерации (система безопасности туризма). Она включает в себя отдельные элементы охраны окружающей среды и экологической безопасности 2 . Система безопасности туризма Российской Федерации замыкается на международную систему безопасности туризма, составными частями которой являются системы безопасности туризма различных государств и регионов мира. Содержание деятельности государства в области безопасности туриз- ма заключается в поддержании правовых и институциональных механиз- мов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем интересам обеспечения безопасности туризма и адекватном реальным и потенциаль- ным угрозам безопасности. В данной деятельности проявляется админи- стративно-управленческая сущность безопасности туризма, которая пред- полагает наличие совокупности взаимосвязанных органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, в том числе национальной туристской администрации, региональных туристских администраций, муниципальных администраций, их должностных лиц, а также граждан и юридических лиц, участвующих в обеспечении безопасности туризма. Обеспечение безопасности туризма требует взаимосогласованных усилий федерального центра и регионов, направленных на защиту матери- альных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом, что, в свою очередь, предполагает государственно-властное, в том числе принудительное, устранение факторов, несущих в себе угрозу обще- ству и личности, жизни, здоровью или имуществу граждан. В этом аспекте обеспечение безопасности туризма охватывает собой комплекс полномо- чий по формированию нормативной базы для организации и надлежащего функционирования системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при том, что такие меры должны соответствовать как значимости социаль- ного блага (ценности), так и уровню и характеру имеющихся угроз 3 Обеспечения безопасности туризма включает в себя: 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; 1 См.: Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах чело- века // Журнал российского права. 2005. № 2. 2 См.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его раз- вития. — М., 2001. С. 33. 3 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорь- кина, Л.В. Лазарева. — М.: Эксмо, 2010. 60 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности; 4) разработку и применение комплекса оперативных и долговремен- ных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз без- опасности, локализации и нейтрализации последствий их прояв- ления; 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 6) организацию научной деятельности в области обеспечения безопас- ности; 7) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспе- чения безопасности; 8) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; 9) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; 10) осуществление других мероприятий в области обеспечения без- опасности в соответствии с законодательством Российской Феде- рации 1 Институт безопасности как информационно-технологический меха- низм представляет собой совокупность сил и средств, а также информаци- онных ресурсов, автоматизированных систем и иных технологий обеспече- ния безопасности туризма. Идеологический аспект института безопасности туризма заключается в разработке и реализации мер в области повышения (укрепления) культуры безопасности туризма. Представляется, что «культура безопасности туризма» — это совокуп- ность обычаев, традиций, знаний, средств и ресурсов обеспечения безопас- ности туризма, которые накоплены человечеством в процессе общественно- исторического развития, а также способы, навыки и технологии их при- менения в целях обеспечения надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Культура безопасности характеризует отноше- ние конкретного человека, коллективов людей и гражданского общества в целом к существующему и должному (желаемому) состоянию безопас- ности туризма, закономерностям ее развития. Завершая характеристику безопасности туризма как правового инсти- тута, еще раз выделим наиболее характерные черты данного государствен- но-правового образования. В правовой системе Российской Федерации безопасность туризма представляет собой не только сферу государственно-правового регулиро- 1 См.: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // Россий- ская газета. 2010. № 295. 61 вания, но и входящий в состав законодательства о туристской деятельно- сти комплексный институт безопасности туризма с присущими ему обо- собленными правовыми образованиями — субинститутами. В институте безопасности туризма необходимо различать функциональный, органи- зационный, информационно-технологический и идеологический аспекты его функционирования. В качестве первичного элемента института без- опасности туризма выступают административно-правовые нормы безопас- ности туризма. Важнейшей их особенностью является то, что они служат критериями ограничения прав и свобод граждан в сфере туризма, в том числе соразмерности и пропорциональности реализации правовых и иных мер обеспечения безопасности туризма. Безопасность туризма, являясь частью механизма Российского госу- дарства, представляет собой одну из подсистем национальной безопасно- сти Российской Федерации. Содержание деятельности государства в этом аспекте заключается в поддержании правовых и институциональных меха- низмов, а также ресурсных возможностей государства на уровне, отвечаю- щем интересам обеспечения безопасности туризма, в том числе позволяю- щем эффективно противодействовать реальным и потенциальным угрозам безопасности в сфере туризма. |