Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
§ 2. Понятие и сущность безопасности туризма Безопасность туризма — это сложное многоаспектное явление, которое является разновидностью более широкого, общеродового понятия «без- опасность». В.И. Даль определяет безопасность как «отсутствие опасности; сохранность, надежность». В Большом толковом словаре русского языка термин «безопасный» значит «не угрожающий опасностью, лишенный угрозы» 1 . Состояние безопасности в обыденной жизни воспринимает- ся людьми как «защищенность», «надежность», «прочность», «целость», «сохранность», «неприкосновенность», «независимость». В английском языке для обозначения категории «безопасность» используются два термина: safety и security. Термин safety обычно приме- няется для обозначения безопасности услуг (товаров, работ) в части их технического или иного материального содержания (безопасность зданий, сооружений, противопожарная безопасность, безопасность пищевой про- дукции, санитарно-эпидемиологическое благополучие и др.). Данному тер- мину обычно корреспондирует понятие «риск» (risk) («допустимый риск», «неприемлемый риск»). К таким рискам относятся: травмоопасность, пожаро опасность, гидрометеорологическая опасность, биологическая опас- ность, экологическая опасность, токсикологическая опасность, радиоактив- ная опасность и др. Категория security — динамический элемент, который связан с угрозами (threats), исходящими от людей, нежели из окружающей среды. Поэтому эти угрозы сложнее предвидеть (например, криминогенная опасность, военно-политическая опасность, психофизиологическая опас- ность, акт незаконного вмешательства на транспорте и др.) 2 «Истоки» безопасности как правовой категории находятся в Консти- туции, в тексте которой для обозначения данного явления используются такие термины, как: «государственная безопасность», «безопасность госу- дарства», «общественная безопасность», «безопасность людей», «безопас- ность граждан», «экологическая безопасность». В ст. 1 Закона о безопас- ности указывается, что он распространяется на обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных зако- нодательством Российской Федерации. В нормативных правовых актах наиболее часто говорится об «экономической» 3 , «информационной» 4 , 1 См: Большой толковый словарь русского языка. — СПб., 1998. С. 67. 2 См.: Исследование по безопасности гостиницы (проведено по заказу Комитета по внутреннему рынку и защите прав потребителей Европейского парламента). URL: www.europarl.europa.eu/activities/committees/ studies/download.do . 3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основные положения) // Российская газета. 1996. № 89. 4 См.: Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом Рос- сийской Федерации 9 сентября 2000 № Пр-1895 // Российская газета. 2000. № 187. 25 «экологической» 1 , «продовольственной», «оборонной» 2 и некоторых дру- гих видах безопасности. Стратегия национальной безопасности Россий- ской Федерации дает легальные определения основных понятий в области национальной безопасности (национальная безопасность, национальные интересы, угрозы национальной безопасности, стратегические националь- ные приоритеты, система обеспечения национальной безопасности, силы и средства обеспечения безопасности), а также устанавливает виды нацио- нальной безопасности: во внутриполитической, экономической, социаль- ной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности (п. 6, 7). Стратегия определяет национальную безопасность Российской Феде- рации как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конститу- ционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Рос- сийской Федерации, оборону и безопасность государства. В научной и учебной литературе существуют различные определения безопасности. Безопасность рассматривается в правовом, социологическом, политологическом, экологическом, психологическом контекстах, а также с точки зрения синергетики и нелинейной динамики. Среди множества существующих научных определений безопасности мы выделим некоторые из них. С.А. Панарин считает, что понятие «без- опасность» совмещает в себе как минимум три значения. Безопасность — это: многоаспектное состояние; многогранное представление о том, каким оно может быть и каково оно на самом деле; конкретная цель 3 По мнению М.И. Дзлиева и А.Д. Урсула, безопасность — это состоя- ние, характеризующее отсутствие противоречий в развитии и функциони- ровании человека и социальной системы с внешней по отношению к ним средой, наличие или рост которых может привести человека или социаль- ную систему к уничтожению или изменению системообразующих свойств 4 Безопасность рассматривается также как комплексная динамическая способность человеческого организма, социальной системы (общества, государства и т.д.) под воздействием внешнего и внутреннего влияния (воз- 1 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряже- нием Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 № 1225-р // Российская газета. 2002. № 176. 2 См: Военная доктрина Российской Федерации, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 05 февраля 2010 года № 146 // Российская газета. 2010. № 27. 3 См.: Панарин С. Безопасность и этническая миграция в России // Pro et Contra. Т. 3. 1998. № 4. С. 6. 4 См.: Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Основы обеспечения безопасности России. — М.: Экономика, 2003. С. 29. 26 действия) сохранять свои функции (свойства), поддерживать постоянство внутренней среды с помощью саморегулирующих и иных механизмов 1 Н. Ахтырская считает, что безопасность — неотъемлемое свойство (атрибут) социальной системы, состоящее в ее способности к обеспече- нию на основе осознанной, целенаправленной деятельности такого порядка взаимосвязей, при котором дезорганизующее воздействие внешней среды и внутренних противоречий на ее жизненно важные интересы ограничива- ется пределами, отвечающими потребностям данной системы и ее элемен- тов в устойчивом развитии 2 С.В. Степашин определяет безопасность как состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социу- ма, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленны- ми инновациями в ней и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемой функционирование 3 По мнению А.И. Стахова, безопасность — это урегулированное пра- вом состояние защищенности конституционных и иных законных инте- ресов личности, общества, государства и нации, при котором отсутствуют вредоносные природные и техногенные факторы окружающей среды, свя- занные с санкционируемыми и контролируемыми государством право- мерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, явлений и процессов — техногенных и при- родных источников опасности конституционным и иным законным инте- ресам, а также исключены правонарушения и юридические казусы, спо- собствующие возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды. Безопасность как элемент правовой системы Российской Федерации представляет собой специфическую сферу правовой охраны и защиты кон- ституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, которая обусловлена создающими высокую вероятность причи- нения вреда данным интересам формально определенными физическими, химическими и биологическими проявлениями и действиями природной среды и техногенной системы (вредоносными природными и техноген- ными факторами окружающей среды), связанными с правонарушениями и юридическими казусами, а также с подлежащими официальной оценке 1 См.: Филопоулос И. Формирование политики и институциональная основа оцен- ки риска в ЕС. Рекомендации по созданию в стране системы оценки риска. Дерегули- рование экономики и устранение административных барьеров. Российская Федерация. Рабочие материалы проекта Программы сотрудничества ЕС и России (Документ опуб- ликован не был). 2 См.: Ахтырская Н. Безопасность как объект социального моделирования. URL: http://www.crime-research.org 3 См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Рос- сийской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1994. 27 со стороны государства (санкционируемыми и контролируемыми госу- дарством) действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, явлений и процессов — материальных носи- телей указанных проявлений и действий, или техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам 1 В рамках технического регулирования существуют научные опреде- ления безопасности продукции, которая охватывает, в том числе, товары, работы и услуги, реализуемые в сфере туризма. Так, безопасность продук- ции как правовая категория означает, прежде всего, нормальное и пред- сказуемое использование продукции, в том числе отсутствие риска причи- нения вреда, связанного с использованием продукции для жизни, здоровья и имущества потребителей, либо возможную минимизацию указанного риска 2 Социальная сущность безопасности в целом может быть выражена, как минимум, в трех аспектах: а) динамическое состояние защищенности личности, общества, государства, а также охраны окружающей среды (далее также — объекты безопасности) от внутренних и внешних угроз безопас- ности, которое предполагает их надежное существование и устойчивое развитие; б) свойство объектов безопасности в процессе своего функцио- нирования и развития не причинять ущерба и (или) не создавать угрозы причинения ущерба другим объектам окружающего мира; в) человеческая деятельность, направленная на защиту прав и законных интересов граж- дан, противодействие угрозам безопасности, ликвидацию последствий их проявления, а также на возмещение ущерба лицам, пострадавшим от угроз безопасности (процесс обеспечения безопасности). В законодательстве о туристской деятельности безопасность туризма является одним из его правовых институтов, принципом государственного регулирования туристской деятельности, а также ключевой функцией орга- нов исполнительной власти (ст. 3, 4, 14 и 16 Закона о туристской деятель- 1 См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Рос- сийской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 26–46; проблеме безопасности как элементу правовой системы посвящены также: Митрохин В.И. Концептуальные ос- новы стратегии национальной безопасности России // Социально-политический журнал. 1995. № 6; Прохожев А.А. Человек и общество: законы социального развития и безопас- ности. — М., 2002; Васильев А.И. Система национальной безопасности Российской Фе- дерации (конституционно-правовой анализ): дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999; Исмаги лов Р.Ф. Экономическая безопасность России: теория и практика: дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998; Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в 21 веке. — М., 2002; Глебов И.Н. Право национальной безопасности. — М.: МЮИ МВД России, 1998; Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / под ред. А.В. Опалева.- М., 2004; Мамонов В.В. Конституцион- ные основы национальной безопасности России.- Саратов, 2002. 2 См.: Осипов М.Ю. Методика определения эффективности правового регулиро- вания и правотворчества // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 11. Т. 1. — М.: Юрист, 2011. С. 446–448, 454. 28 ности). Кроме того, согласно ст. 8 Закона о безопасности Президент России принимает меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в обла- сти обеспечения безопасности (ч. 2 ст. 7 Закона о безопасности) 1 Содержание и объем понятия «безопасность туризма» в законодатель- стве о туристской деятельности раскрывается через перечисление соответ- ствующих объектов безопасности: жизнь, здоровье и имущество туристов (экскурсантов); окружающая среда, материальные и духовные ценности общества, безопасность государства (ст. 14 Закона о туристской деятельно- сти). Как полагает М.В. Шаруева, безопасность туризма представляет собой обеспечение безопасности участников правоотношений в сфере туризма (туроператоров (турагентов), граждан Российской Федерации, иностран- ных граждан и лиц без гражданства, реализующих право на отдых). Без- опасность туризма в этом смысле — совокупность гражданско-правовых норм, призванных обеспечить юридическую, имущественную и личную неимущественную, социальную, информационную, экологическую без- опасность всех участников правоотношений в сфере туризма, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. При этом обеспечение безопасности туризма — это применение различ- ных видов юридической деятельности, направленных на предупреждение и нейтрализацию угроз безопасности в сфере туризма, а также иные меры по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объ- ектов безопасности. Главными принципами обеспечения безопасности туризма, по мнению указанного автора, должны стать принцип системно- сти, определяющий комплексный подход к проблеме, и эффективности, позволяющий оценить достигнутые результаты 2 Туризм как системное образование представляет собой сферу туриз- ма — комплексный объект безопасности. В этой связи любые меры безопас- ности туризма будут только тогда эффективны, когда при их разработке и реализации учтены все существенные аспекты проблемы или ограниче- ния, накладываемые на ее решение. Иными словами, для результативного и эффективного решения вся сложнейшая иерархия мер обеспечения без- опасности должна быть организована так, чтобы на всех уровнях в качестве 1 См. более подробно: Калинина Л.Е. Государственное управление туризмом в Рос- сийской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. 210 с. 2 См.: Шаруева М.В. Правовое обеспечение безопасности туризма по российскому законодательству: автореф. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 17–18. 29 главного, решающего выступал один и тот же, единый критерий оценки эффективности, т.е. чтобы все время имелись ввиду не только отдельные элементы, но прежде всего система туризма в целом, ее конечный эффект 1 Важной характеристикой туризма как комплексного объекта безопас- ности является такая категория как «национальные интересы». Нацио- нальные интересы в сфере туризма связаны с созданием необходимых усло- вий и гарантий надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Реализация национальных интересов в сфере туризма также обе- спечивает удовлетворение потребностей всех субъектов сферы туризма. Так, интересы туристов заключаются в реализации их прав и свобод туристов, в обеспечении в процессе подготовки, организации и совершения путешествий гарантий личной неприкосновенности, неприкосновенности частной жизни, защищенности жизни, здоровья и имущества туристов, повышении уровня их работоспособности, интеллектуального и духовно- го развития. Интересы предпринимателей предполагают возможность свободной реализации их права на предпринимательскую деятельность, обеспечение гарантий свободы экономической деятельности, отсутствие ограничений на перемещение услуг, финансовых средств и информации на едином туристском рынке Российской Федерации, ликвидацию избыточных адми- нистративных барьеров, поддержку конкуренции и ограничение моно- полистической деятельности, неприкосновенность собственности, защи- щенность личности предпринимателя от противоправных посягательств, наличие гарантий инвестиций и благоприятного инвестиционного климата. Интересы работников индустрии туризма связаны с гарантиями реализации их трудовых прав, отсутствием дискриминации и принуди- тельного труда, защищенности жизни и здоровья от вредных и опасных производственных факторов, профессиональным ростом и укреплением материального благополучия. Интересы местного населения включают в себя реализацию права на благоприятную окружающую среду и среду жизнедеятельности, потреб- ность в укреплении общественного порядка и нравственности, в надлежащем санитарно-эпидемиологическом благополучии, недискриминационном участии в обслуживании туристов, в сохранении исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов. Интересы служащих государственных (муниципальных) органов (долж ностных лиц), реализующих функции и полномочия в области государст- венного (муниципального) управления в сфере туризма, выражаются в стабильности гражданской службы, защищенности от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, охрану служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных 1 См.: Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. Методологические проблемы современной науки. — М.: Наука, 1978. 30 действий в связи с исполнением им должностных обязанностей, своевре- менном и в полном объеме получении денежного содержания, максималь- ной реализации гарантий государственной службы. Интересы гражданского общества связаны с сохранением для настоя- щих и будущих поколений культурной самобытности, национальной иден- тичности и единства народов России, ее национального достояния и дру- гих духовных и материальных ценностей, гарантиями участия институтов гражданского общества в государственном (муниципальном) управлении сферой туризма, использованием возможностей туризма для поддержания общественного согласия и духовного обновления России. Интересы государства обусловлены незыблемостью конституцион- ного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечением политической, экономической и социальной стабильности, единства туристского пространства Российской Федерации, необходимостью соблюдения законности и поддержания правопорядка на туристском рынке, предотвращения использования «каналов» туризма для террористической деятельности, отмывания доходов, полученных пре- ступным путем, неконтролируемой и незаконной миграции, контрабанды валютных, культурных ценностей, иных противоправных проявлений, раз- вития равноправного международного сотрудничества Российской Феде- рации с другими государствами в сфере туризма. Как видим, безопасность туризма представляет собой динамическое состояние защищенности сферы туризма от внутренних и внешних угроз безопасности, которое позволяет обеспечить ее надежное существование и устойчивое развитие. Безопасность туризма подразделяется на определенные виды, которые могут быть классифицированы по различным основаниям: по элементам, входящим в сферу туризма, можно выделить без- опасность субъектов сферы туризма (безопасность туристов, без- опасность предпринимателей, безопасность работников туристской индустрии, безопасность населения туристских территорий; без- опасность объектов туризма (сохранность туристских ресурсов, безопасность инфраструктуры туризма, безопасность объектов туристской индустрии, безопасность автоматизированных инфор- мационных систем, персональных данных субъектов сферы туриз- ма и др.); по типам и видам совершаемых путешествий — безопасность меж- дународного туризма (безопасность въездного туризма, безопас- ность выездного туризма); безопасность внутреннего туризма, без- опасность социального туризма, экологического туризма и т.д.; по объектам национальной безопасности, которые могут подвер- гаться воздействию негативных факторов и условий, возникающих 31 в сфере туризма, — общественная безопасность, государственная безопасность, экологическая безопасность и санитарно-эпидемио- логическое благополучие местного населения, правовая безопас- ность и безопасность государственного управления в сфере туризма; по характеру применяемых мер безопасности в сфере туризма без- опасность туризма может быть видовой (безопасность гостинич- ного, туристского обслуживания, услуг общественного питания, средств развлечения туристов и т.д.) и функциональной (техниче- ская безопасность, пожарная безопасность, информационная без- опасность в сфере туризма и др.); по месту нахождения источников опасности и направленности мер безопасности в сфере туризма безопасность туризма может быть внутренней и внешней; по форме (способу) организации туризма — безопасность организо- ванного туризма и безопасность неорганизованного (самодеятель- ного) туризма. Многогранность безопасности туризма проявляется в том, что, во-первых, безопасность туризма выражает психобиологическую защит- ную реакцию человека на опасности 1 , связанные с новой социально-пси- хологической обстановкой, географической средой и гидрометеорологи- ческим особенностям страны (места) временного пребывания туриста. Данный уровень безопасности туризма характеризуется такими категори- ями, как «здравый смысл», «разумность», «осторожность», «предусмот- рительность», «адаптивность» и др. Во-вторых, безопасность туризма представляет собой исторически обусловленное явление человеческой цивилизации — культуру безопасности туризма. В-третьих, безопасность туризма является категорией, которая присуща сфере туризма как объек- ту социального управления 2 . В-четвертых, безопасность туризма является системно-структурированной административно-правовой целостностью, которая представлена в виде института и правового режима безопасности туризма, а также в виде системы обеспечения безопасности туризма в Рос- сийской Федерации. 1 См.: Покровский И.Ф. Правовая социализация личности и формирование ее право- сознания. — М.: Юрист, 2011. С. 34–37 2 Вопросам управления и обеспечения национальной безопасности посвящены, в частности: Возженников А.В., Прохожев А.А. Безопасность России: современное пони- мание, обеспечение. — М., 1998; Мирошниченко В.М. Национальная безопасность Россий- ской Федерации. Обеспечение и организация управления. — М., 2002; Возженников А.В., Прохожев А.А. Государственное управление и национальная безопасность. — М.: РАГС, 1999; Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной без- опасности Российской Федерации. — М., 2002; Возженников А.В. Национальная безопас- ность России: методология исследования и политика обеспечения. — М.: РАГС, 2002; Му хин И.В. Концептуальные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. — М., 2000. |