Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
ГЛаВа I оБЩаЯ ХараКТериСТиКа БеЗоПаСноСТи ТУриЗМа В настоящей главе рассматриваются исторические аспекты безопасности туризма, понятие и сущность безопасности туризма, угрозы безопасности туризма и источники опасности в сфере туризма § 1. исторические аспекты безопасности туризма Проблемы обеспечения национальной безопасности и ее отдельных аспек- тов являются важнейшей составляющей внутренней и внешней полити- ки Российской Федерации, от эффективности которых в конечном итоге зависит жизнь и благополучие граждан России, надежное существование и устойчивое развитие общества и государства. Еще в XIX в. А.И. Андреевский отмечал, что для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения его человеческих целей необходимы известные условия; между ними главнейшее место зани- мают безопасность и благосостояние. Условие безопасности обеспечива- ется предупреждением и пресечением опасностей, могущих грозить как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев. Условие благосостояния достигается возможностью приобрести и пользоваться известным количеством материальных благ, необходимых для удовлетворения сознаваемых человеком потребностей, и кроме того достигать известного духовного развития. Оба эти условия — безопасность и благосостояние — находятся в неразрывной органической связи: всякая мера, содействующая обеспечению безопасности, тем самым содействует и развитию благосостояния и наоборот 1 Безопасность туризма является исторически обусловленным явлени- ем — продуктом эволюционного становления 2 . В обычаях разных народов было широко распространено покровительство путешественникам, защита их жизни и здоровья от противоправных посягательств, а также обеспе- чение сохранности их имущества, которое выражалось в предоставлении услуг временного размещения и проживания в постоялых дворах, иннах, почтовых станциях, трактирах. Так, Римское право устанавливало обязан- ность хозяев гостиниц и постоялых дворов обеспечивать безопасность 1 См.: Андреевский А.И. Полицейское право. Том I. — СПб.: типография Эд. Праца, 1871. С. 56. 2 См: Босхамджиева Н.А. Историческое развитие феномена национальной безопас- ности // Безопасность бизнеса. 2009. № 4. С. 37. 18 постояльцев, а также сохранность их имущества. Хозяин гостиницы авто- матически принимал на себя по эдикту претора ответственность за сохран- ность багажа постояльцев (равно как и корабельщик). Эта ответственность вытекала из самого соглашения» 1 . Вот как это описывается в Дигестах Юстиниана: «Претор говорит: «Если хозяева гостиницы и содержатели постоялых дворов не возвратят взятого ими от кого-либо с тем условием, что это имущество будет сохранено, то я дам против них иск… Мы называем хозяевами гостиниц и постоялых дворов тех, кто содержит гостиницу или постоялый двор; или кто является управляющим гостиницей или посто- ялого двора; но тот, кто исполняет должность служителя, не объемлется эдиктом, как, например, привратник, повар и т.д.». Гай в 5-й книге «Коммен- тариев к провинциальному эдикту»: «...хозяин гостиницы и хозяин постоя- лого двора получает плату не за сохранение (вещей), но хозяин гостиницы за дозволение путешественникам оставаться в гостинице, хозяин постоя- лого двора — за то, что позволяет ставить в конюшню животных, и, однако, они отвечают за сохранение вещей» 2 По мнению И.Т. Тарасова, с момента возникновения государства традиционно использовались четыре вида средств (мер) государствен- но-правового воздействия на сферу путешествий: а) ограничение свобо- ды передвижения; б) удостоверение личности путешественника; в) меры относительно иностранцев; г) покровительство и ограждение собственных подданных, проживающих на чужбине. В истории все эти меры прошли несколько ступеней развития, соответствующих делению на периоды 3 . Без- опасность в этот период предстает перед нами как категория публичного права. В восточных государствах они опирались, главнейшим образом, на религиозные основания: религия или совершенно запрещала общение с иностранцами, или же допускала его только условно. В классическом мире, при полной свободе передвижения граждан, иностранцам или совершенно запрещался въезд в государство, или же въезд был дозволен не ради пользы и выгод иностранцев, в отношении к которым вообще прилагался принцип бесправия, а ради интересов государства. В период феодализма передвижение было свободно только в пределах каждой данной общины, в отношении же к пришлым и приезжим людям применялись разного рода более или менее стеснительные меры безопас- ности, которые были смягчены или даже совсем устранены в отношении гостей, т.е. к купцам и к свите. В период абсолютизма, в эпоху так называемого полицейского госу- дарства, внутренние и внешние путешествия поставлены были в зависи- мость от дозволения начальства в каждом данном случае, вследствие чего 1 См.: Черниловский З.М. Лекции по римскому частному праву. — М., 1991. С. 157. 2 См.: Дигесты Юстиниана. Книга четвертая. Титул IX. М.: Статут. 2002. С. 46. 3 См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. — М., 1891. С. 38. 19 к этому именно времени относится развитие так называемой паспортной системы, в силу которой каждый путешественник обязан был выхлопо- тать себе дозволение на временное оставление оседлости, причем паспорт и был документом, удостоверяющим такое дозволение, неприменение же паспорта у путешественника рассматривалось как преступление и служило достаточным указанием на наличность опасности. В эпоху просвещенного абсолютизма, с признанием начала свободы передвижений и одновременно с чрезвычайным развитием путей сообще- ния, благодаря железным дорогам и пароходам, облегчившим путешествия настолько, что целесообразное применение прежней паспортной системы сделалось фактически невозможным, в законодательстве выработались постепенно системы сначала обязательной легитимизации, т.е. обязатель- ного удостоверения личности путешественника, а затем факультативной легитимизации, в силу которой путешественник может, если пожелает, в интересах своего же собственного удобства и безопасности приобретать себе паспорт (легитимизационный билет или свидетельство), удостоверя- ющий его личность 1 Последняя система, как считал И.Т. Тарасов, представлялась наибо- лее удовлетворительною, так как «последний рабочий путешествует боль- ше и скорее, чем прежние государи; кроме того, она наиболее согласуется с понятием о праве граждан на свободу передвижения и с обязанностью государства ограждать общую безопасность от посягательств на это право и от злоупотреблений в пользовании им». На рубеже XIX–XX вв. в связи с развитием технического прогресса и индустриализацией категория «безопасность» становится атрибутом не только публичного, но и частного права. Во Франции широкое распро- странение получают случаи причинения вреда личности под воздействи- ем машин и механизмов. В связи с этим появляется новое правовое поня- тие — «обеспечить безопасность» (obligation de securite). Начиная с 1880-х годов во французской юридической литературе стал подниматься вопрос о возмещении подобного рода вреда, причиненного в процессе исполне- ния договора. При этом в центре дискуссии в то время были две категории пострадавших: рабочие, которым вред причинен на производстве в рамках исполнения трудового договора, и пассажиры, пострадавшие в результате несчастных случаев при исполнении договора перевозки 2 1 См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. — М., 1891. С. 24. 2 См.: Четвертков Р.В. Развитие представлений о безопасности России (IX– XVII вв.); Радугин А.А. Философия. — М.: Центр, 1999; Концепции современного есте- ствознания. — Ростов н/Д: Феникс, 2000; Копелевич Ю.Х. Основание Петербургской академии наук. — Л.: Наука, 1977; Черных П.Я. Историко-этимологический словарь русского языка. — М.: Русский язык, 1993; Словарь русского языка. Выпуск 1, 13. — М.: Наука, 1987; Магидович И.П., Магидович В.И. Очерки по истории географических откры- тий. Изд. 3-е, переработ. и дополн. — М.: Просвещение, 1982. Т. 1–4; Назаров А.Г. Наука и безопасность: история и современность. Годичная научная конференция. — М.: ИИЕТ 20 В дореволюционной России XIX — начала XX вв. безопасность путе- шествий осуществлялась через меры «наблюдения за путешествиями», с учетом необходимости, с одной стороны, «все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев», и с другой стороны, учитывать «важность таких полицейских средств, которыми располагает государство, для устранения опасностей, могущих грозить от путешествующих». Как считал А.И. Андреевский, путешествие собственных подданных внутри страны должно быть обеспечено уничтожением всякого рода излиш- них преград и не достигающих законных целей формальностей. Но в тех случаях, когда от путешествующего предвидится несомненная опасность, правительство не только вправе, но обязано следить за путешествующим и воспрепятствовать желающему предпринять путешествие. Это может быть вызвано требованиями медицинской помощи, вопросами предупреж- дения преступлений и в некоторых исключительных случаях войны или возмущений — мерами военной предосторожности. Во всех остальных случаях путешествие граждан и внутри страны должно быть совершенно свободно, но правительству, по отношению к путешествующим, должно принадлежать право надзора и возможность узнать, кто путешественник, из какого места, для какой цели и куда намерен отправиться 1 По мнению И.Т. Тарасова, путешествия, как внутри страны, так и за пределами ее, несомненно могут быть весьма полезны и даже необходи- мы, содействуя развитию сношений, непосредственному изучению нравов, обычаев, общественного строя и т.п. Он различал путешествия по их целям: путешествия необходимые и заведомо полезные; путешествия для удоволь- ствия и развлечения; путешествия для целей заведомо вредных и опасных. Этим различием целей предопределяется и различие в мерах относитель- но путешественников. Очевидно, путешествия первого рода, не возбуждая никаких опасений, не вызывают необходимости принятия каких-либо мер безопасности относительно их. О путешествиях второго рода можно ска- зать то же только условно, так как при наличности некоторых условий они могут быть вредны для общества и государства, содействуя разложению нравов, ослаблению чувства патриотизма, обеднению граждан и усилению финансовых затруднений, причем последнее возможно в особенности в странах с поколебленным уже бумажно-денежным обращением. Путеше- РАН, 2000; Наука и безопасность России. — М.: Наука, 2000; Раппопорт П.А. Древние русские крепости. Сер. «Из истории мировой культуры». — М.: Наука, 1965; Крадин Н.П. Русское деревянное оборонное зодчество. М.: Искусство, 1988; Крестьянство Сибири в эпоху феодализма. — Новосибирск: Наука, 1982. С. 238–239; Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. — Красноярск, 1999; Синявская М.С. Обязанность обеспечить безопасность как специфическая категория французского обязательственного права // Безопасность бизнеса. 2006. № 1; Платон. Избранное. — М.: АСТ, 2006. С. 434. 1 См.: Андреевский И. Наблюдение за путешествующими. Полицейское право. Том I. С.-Петербург, типография Эд. Праца, 1871. С. 28. 21 ствия третьего рода могут быть опасны не только тому государству, к кото- рому принадлежит путешественник, но и другим государствам, в которых он путешествует, чем и обусловливается необходимость в принятии в дан- ном случае даже и мер международных. В XIX — начале XX в. в России наблюдается стремительный рост числа предприятий индустрии гостеприимства, что потребовало создания в стране надлежащей правовой среды 1 . Так, с 1821 г. действовало Положе- ние, регламентировавшее правила содержания гостиниц. Гостиницы оказы- вали не только услуги размещения, но и питания, с широким набором блюд и напитков. Специальные правила регулировали также отношения хозяев гостиниц и постояльцев, в том числе по поводу хранения вещей постояльца в гостинце. Эти правила предусматривали автоматическое возникновение указанных отношений в силу самого факта «внесения вещи» в гостиницу 2 В период Советской власти (1917–1991 гг.) характер безопасности туризма определялся приоритетами обеспечения государственной безопас- ности, высоким уровнем централизации административно-правового регу- лирования и принятия управленческих решений, а также преимущественно ведомственными формами управления и правового регулирования. Основные правила безопасности туризма устанавливались не в зако- нах, а в подзаконных правовых актах (приказах, инструкциях и т.д.) органов государственной безопасности, внутренних дел, жилищно-коммунального хозяйства, а также в документах специализированных органов управле- ния туризмом: Госкоминтуриста СССР, Центрального совета по туриз- му и экскурсиям ВЦСПС, Бюро молодежного международного туризма «Спутник». Следует отметить, что, несмотря на расцвет ведомственного правотворчества, именно в этот период, впервые в истории нашей страны, туризм получил конституционный статус (ст. 41 Конституции СССР) 3 В нормативных правовых актах того времени делался акцент на необ- ходимости обеспечения санитарного состояния туризма, профилактики детского травматизма и предупреждения несчастных случаев с детьми 4 Вопросы перевозки туристов на железнодорожном транспорте, вклю- чая обеспечение их безопасности, определялись «Правилами перевозок 1 См.: Воронкова Л.П. История туризма и гостеприимства: учебное пособие. — М.: ФАИР-ПРЕСС, 2004. С. 72. 2 См: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. Книга 3. — М.: Статут, 2002. С. 78. 3 См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Рес- публик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617. 4 См.: Постановление СНК РСФСР от 25 января 1930 года «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния советского туризма и экскурсионного дела» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 3. С. 229; Рекомендации по профилактике детского трав- матизма и предупреждению несчастных случаев с детьми в пионерских, спортивно-оздо- ровительных лагерях и лагерях труда и отдыха (утв. ВЦСПС 14 июня 1982 г. № 332) // СПС Консультант-плюс. Документы СССР. 22 и обслуживания иностранных, советских туристов и других пассажиров в международных сообщениях на железнодорожном транспорте» 1 Весьма продуктивен опыт СССР в области обеспечения безопасности гостиничной деятельности. Так, гостиница рассматривалась как место, пред- назначенное для временного проживания иногородних граждан в течение срока, согласованного с администрацией гостиницы, но не свыше 30 суток 2 Основные положения по технической эксплуатации гостиниц, содержанию строительных конструкций и помещений, оборудования гостиниц и тер- ритории, прилегающей к гостинице, а также указания по технике безопас- ности и пожарной безопасности при эксплуатации гостиниц определялись в приказе Минжилкомхоза РСФСР от 04.08.1981 № 420 «Об утверждении и введении в действие «Правил технической эксплуатации гостиниц и их оборудования» 3 Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 19.10.1982 № 532 «Об утверж- дении и введении в действие “Положения о паспорте гостиницы”» устанав- ливались требования к паспорту гостиничного предприятия. Ведомствен- ными документами также определялась ответственность за причинение вреда имуществу постояльца (п. 13, 17, 22-25 приказа Минжилкомхоза РСФСР от 12.09.1979 № 482 «Об утверждении “Правил пользования и внут- реннего распорядка в коммунальных гостиницах РСФСР”») 4 В 80-е годы XX в. в СССР развивалось и «прецедентное право». Так, Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 16 августа 1984 г. № 20 «Об ответственности самодеятельных туристских групп за наруше- ние правил безопасности при проведении походов и путешествий, повлек- шее гибель людей или иные тяжкие последствия» разъяснил, что невы- полнение или ненадлежащее выполнение руководителем самодеятельной 1 См.: Приказ МПС СССР № ЦЛ/4657, Госкоминтурист СССР № 14-1535 от 15.12.1988 (утратил силу на территории Российской Федерации в связи с изданием Приказа МПС РФ от 11.04.1995 № 2 ЦЗ) // СПС КонсультантПлюс. Документы СССР. 2 См.: Правила пользования и внутреннего распорядка в коммунальных гостини- цах РСФСР. Утв. приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12.09.1979 № 482 // СПС Кон- сультантПлюс. Документы СССР. 3 См.: Писаревский Е.Л. Безопасность гостиниц: вопросы теории и практики рос- сийского законодательства // Юридический мир. 2001. № 3. С. 18. 4 Иные аспекты деятельности предприятий гостиничного хозяйства регламенти- ровались приказом Минжилкомхоза РСФСР от 23.04.1979 г. № 215 «Об утверждении и введении в действие Нормативов численности инженерно-технических работников и служащих объединений гостиничного хозяйства», приказом Минжилкомхоза РСФСР от 21.06.1979 г. № 340 «О введении новых Положений об отнесении гостиниц к разрядам и номеров в гостиницах к категориям и прейскуранта № К 05 на услуги гостиниц» (вместе с «Рекомендациями о порядке проведения в РСФСР работы по аттестации гостиниц, мотелей и номеров в них и введению прейскуранта № К 05, утвержденного постановле- нием Государственного комитета СССР по ценам от 2 марта 1979 г. № 154», утв. Госком- цен РСФСР 13.06.1979 № 30), приказом Минжилкомхоза РСФСР от 23.06.1980 № 337 «Об утверждении нормативов оснащения коммунальных гостиниц РСФСР мебелью и инвентарем» и др.» // СПС КонсультантПлюс. Документы СССР. 23 туристской группы обязанностей по организации и безопасному проведе- нию туристского похода или путешествия, если это повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, надлежит квалифицировать по статьям УК союзных республик, предусматривающим ответственность за должностное преступление. При этом необходимо иметь в виду, что уголовная ответ- ственность за указанные деяния могла наступить лишь при условии, если руководитель похода утвержден в установленном порядке соответствую- щей организацией, проводящей поход или путешествие. Современное российское законодательство берет свое начало с Декла- рации о государственном суверенитете России (12 июня 1990 г.) 1 . Знако- вым событием в сфере правового регулирования туризма стало появление постановления Совета Министров — Правительства Российской Федера- ции от 25.12.1993 № 1343 «О лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации», которое впервые регулировало деятельность туристских организаций как субъектов частного права. Доку- мент устанавливал порядок и условия лицензирования международной туристской деятельности — деятельности по обслуживанию иностранных граждан на территории Российской Федерации и российских граждан за пределами территории Российской Федерации (ст. 2) 2 . В ст. 3 Поста- новление определяло объекты лицензирования: бюро путешествий, бюро экскурсий, экскурсионные бюро, туристские агентства, туристские опера- торы, бюро по приему туристов, гостиницы, кемпинги, мотели и иные сред- ства размещения туристов, квартирные бюро, а также другие физические и юридические лица, осуществляющие международную туристскую дея- тельность, предусмотренную их уставами (далее именуются — туристские фирмы). В 1996 году был принят Закон о туристской деятельности, который сыграл ключевую роль в становлении туризма как отрасли экономики Российской Федерации. Закон легализовал сложившиеся экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туриз- ма, формы и методы государственного регулирования туристской деятель- ности, стандарты обеспечения безопасности туризма. Впервые за многие годы на законодательном уровне были определены базовые понятия, при- меняемые в туризме: «туристская деятельность», «турист», «туристская индустрия», «безопасность туризма» и др. 3 1 См.: Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суве- ренитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведо- мости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22. 2 См.: Постановление Правительства РФ от 25.12.1993 № 1343 «О лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 12. 3 См.: Чененов Ю. Проблемы правового регулирования туристской деятельности // Туризм: Практика. Проблемы. Перспективы. 1998. № 11. С. 30. |