Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
§ 3. организационная основа безопасности туризма. Субъекты обеспечения безопасности Безопасность туризма — один из элементов национальной безопас- ности Российской Федерации 2 , обеспечение которой является насущной потребностью личности, общества и государства, постоянным приоритетом внутренней и внешней политики Российской Федерации, а также импера- тивом ее развития на долгосрочную перспективу. 1 См.: Обеспечение безопасности при организации туристской деятельности орга- нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправле- ния: метод. пособие. ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ). — М., 2008. URL: http://www.mchs.gov.ru . 2 Вопросам национальной безопасности посвящены: Гончаров С.А. Национальная безопасность: проблемы и пути решения. М., 1999; Проскурин С.А. Национальная без- опасность страны: сущность, структура, пути укрепления. — М., 1991; Общая теория на- циональной безопасности / под ред. А.А. Прохожева. — М., 2002. 83 В соответствии со ст. 6 Закона о безопасности координацию деятель- ности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и воз- главляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетен- ции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государ- ственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Из этого следует, что во главе всей системы государственного управ- ления в области безопасности туризма находится Президент Российской Федерации и создаваемые им государственные органы (Совет Безопасно- сти, Администрация Президента) 1 Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установ- ленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации руководит в пределах своих кон- ституционных полномочий органами и силами по обеспечению безопас- ности Российской Федерации; санкционирует действия по обеспечению безопасности Российской Федерации; в соответствии с законодательством Российской Федерации формирует, реорганизует и упраздняет подчинен- ные ему органы и силы по обеспечению безопасности Российской Феде- рации. Президент России возглавляет Совет Безопасности Российской Феде- рации (далее — Совет Безопасности) 2 . Согласно ст. 13 Закона о безопас- 1 В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 № 490 «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Феде- рации» Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции, ко- торый обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением его решений. Задачами Администрации в том числе являются подготовка предложений Президенту Российской Федерации о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту Российской Федерации в решении вопросов, каса- ющихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина. 2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете Без- опасности Российской Федерации», «Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопас- ности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Феде- рации по военной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по обще- 84 ности Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, сувере- нитета, независимости и территориальной целостности Российской Феде- рации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обес печения безопасности. Анализ задач, функций и полномочий Совета Безопасности свидетель- ствует о том, что в его деятельности вопросы безопасности туризма могут рассматриваться в контексте более общих проблем обеспечения националь- ной безопасности в экономической и социальной сферах, а также информа- ционной и общественной безопасности 1 . Вместе с тем, по мнению автора, рассмотрение некоторых актуальных вопросов обеспечения безопасности туризма целесообразно: разработке и уточнении критериев и показателей обеспечения национальной безопасности; анализе состояния и перспектив развития социально-экономиче- ской ситуации в стране с точки зрения обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сферах; выявлении внутренних и внешних угроз устойчивому развитию Российской Федерации, реализации стратегических националь- ных приоритетов в экономической и социальной сферах, а также при подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по их нейтрализации; подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по координации деятельности федеральных органов исполнитель- ной власти при решении оперативных, среднесрочных и долго- срочных задач обеспечения национальной безопасности в эконо- мической и социальной сферах, а также по разработке и реализации концептуальных и доктринальных документов в этой сфере, по при- менению специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности; ственной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопас- ности Российской Федерации по проблемам Содружества Независимых Государств», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федера- ции по проблемам стратегического планирования», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности», «Положением о научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721. 1 См.: Официальный сайт Совета Безопасности Российской Федерации. URL: http://www.scrf.gov.ru 85 оценке и прогнозировании развития ситуации в области обеспече- ния общественной безопасности и борьбы с преступностью, в том числе в сфере туризма; организации работы по выявлению внутренних и внешних угроз национальной безопасности, связанных с террористической и экс- тремистской деятельностью, незаконной миграцией, преступными посягательствами, направленными против личности, собственно- сти, государственной власти и общественной безопасности. Основные обязанности в области организации и осуществления госу- дарственного управления безопасностью туризма лежат на Правительстве Российской Федерации — высшем исполнительном органе государствен- ной власти Российской Федерации, который осуществляет исполнитель- ную власть Российской Федерации и является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации 1 Содержание компетенции Правительства РФ в области обеспечения безопасности туризма вытекает как из полномочий по развитию сферы туризма 2 , так и из иных функций правительства 3 Субъектом единой системы исполнительной власти Российской Феде- рации, уполномоченным на защиту прав и законных интересов туристов и обеспечение безопасности туризма, является национальная туристская администрация,которая представлена в нашей стране в лице отраслевых органов государственного управления — Минкультуры России и Росту- ризма. Отметим, что в организационную основу государственного управле- ния входят также и иные федеральные органы исполнительной власти, реализующие отдельные полномочия в области безопасности туризма, в том числе на основании административных договоров с национальной туристской администрацией (Роспотребнадзор, Банк России, МЧС Рос- сии, МИД России, ФСБ России, МВД России, ФТС России, СВР России, Росгидромет, Федеральное медико-биологическое агентство, Минтранс 1 См.: Ст. 110–117 Конституции России, ст. 1 Закона о Правительстве; о функциях Правительства и иных государственных функциях: Шувалов И.И. Правительство Рос- сийской Федерации в законотворческом процессе. — М.: Норма, 2004; Правительство Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. — М.: Норма, 2005; Эффективность и качество управленческой деятельности: государственно-правовой аспект / под ред. В.В. Цветкова. — Киев, 1983; Корельский В.М. Формы и методы осуществления функций государства. Теория и практика / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. — М., 1997; Байтин М.И. Формы осуществления функций государства. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2000; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1. — М., 2002; Евтихнев И.И. Виды и формы админи- стративной деятельности: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. 2 См.: ст. 16 Закона о Правительстве. 3 См.: ст. ст. 12–14, 17–21 Закона о Правительстве. 86 России, Росавиация, Ространснадзор, их территориальные подразделения и др.), а также региональные туристские администрации . Наиболее тесное взаимодействие при реализации мер обеспечения личной безопасности туристов национальная туристская администра- ция осуществляет с Роспотребнадзором. Данный государственный орган выполняет контрольно-надзорные функции в области обеспечения сани- тарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потре- бителей и в сфере потребительского рынка 1 . В целях реализации функции по обеспечению безопасности туристов Роспотребнадзором регулярно выпускаются разъяснения законодательства по вопросам защиты прав туристов как потребителей, осуществляется анализ и обобщение админи- стративной практики в сфере туристского обслуживания 2 Кроме того, Роспотребнадзор реализует информационные функции в части информирования туроператоров и турагентов о рисках, связанных с болезнями, чрезвычайными ситуациями в области общественного здра- воохранения, имеющими международное значение 3 Анализ функций и полномочий Минкультуры России, Ростуризма, Роспотребнадзора и Банка России показывает, что указанные органы фактически реализуют во многом сходные полномочия в области защиты прав и законных интересов туристов, а также по обеспечению законности и правопорядка на туристском рынке. Минкультуры России осуществляет 1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // Российская газета. 2004. № 144. 2 См.: Информация Роспотребнадзора «О безопасности потребителей туристских услуг, выезжающих в Турецкую Республику»; Письмо Роспотребнадзора от 08.12.2010 № 01/17240-0-32 «О мерах, направленных на обеспечение безопасности российских туристов в странах временного пребывания»; Информация Роспотребнадзора «Для потре- бителей туристических услуг»; Письмо Роспотребнадзора от 06.07.2010 № 01/9963-0-32 «О защите прав потребителей в сфере туризма»; Письмо Роспотребнадзора от 31.08.2007 № 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обес- печением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания»; Письмо Роспотребнадзора от 31.05.2011 № 01/6620-1-32 «О мерах по предупреждению заболева- ний российских граждан, выезжающих в зарубежные страны»; Письмо Роспотребнадзора от 20.04.2010 № 01/6067-0-23 «О порядке реализации отдельных функций и полномочий в установленной сфере деятельности в связи с событиями, обусловленными извержением вулкана Эйяфьядлайекюдль». См.: Официальный сайт Роспотребнадзора. URL: http:// www.rospotrebnadzor.ru . 3 См.: Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 02 де- кабря 1999 № 429 «О порядке предоставления информации» (вместе с «Порядком пре- доставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды оби- тания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг» и «Порядком организации деятельности пресс-службы Центра госсанэпиднадзора») // Здравоохранение. 2000. № 4. 87 государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения тур операторов в сфере выездного туризма, Роспотребнадзор — за соблюде- нием законодательства в области защиты прав потребителей, порядком вне- сение туроператором сведений в реестр; Банк России — за соответствием размера финансового обеспечения туроператора установленным законом требованиям (ст. 14.51 КоАП России). В свою очередь Ростуризм — осу- ществляет ведение единого федерального реестра туроператоров и не обла- дает контрольно-надзорными функциями в данной сфере. В целях реализации отдельных функций и полномочий в области безопасности туризма национальной туристской администрацией поми- мо упомянутых Порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трас- сы, пляжи; Порядка аккредитации организаций, осуществляющих клас- сификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи были приняты такие документы, как Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по форми- рованию и ведению Единого федерального реестра туроператоров (приказ Минспорттуризма России от 26.09.2011 № 1117) 1 Административный регламент Ростуризма был разработан в соответ- ствии с Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года и Федеральным законом от 27.07.2010 № 210- ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» 2 . С переходом с 01 октября 2011 г. федеральных органов исполни- тельной власти на межведомственное электронное взаимодействие количе- ство документов, предоставляемых туроператорами для внесения сведений о них в Единый федеральный реестр, сократилось в два раза. Нельзя не отметить, что Единый федеральный реестр туроператоров выступает не только способом легализации туроператорской деятельности, но и выполняет важную информационную функцию в области обеспече- ния безопасности туризма. В соответствии со ст. 4.1. Закона о туристской деятельности Ростуризм размещает и актуализирует на своем сайте в сети Интернет (http://reestr.russiatourism.ru/) информацию о юридических лицах, которые имеют право осуществлять туроператорскую деятельность на территории Российской Федерации. Данная информация позволяет туристам, субъектам туристской индустрии, а также органам публичной власти оперативно воздейство- 1 См.: Приказ Минспорттуризма России от 26.09.2011 № 1117 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению Единого федерального реестра туроператоров» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 42. 2 См.: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставле- ния государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179. 88 вать на туроператоров, нарушающих права и законные интересы туристов, и принимать иные необходимые меры в области обеспечения личной без- опасности туристов как в России, так и за рубежом. Еще одним подзаконным актом, регламентирующим функции и пол- номочия национальной туристской администрации в области безопасно- сти туризма, является Административный регламент по информированию об угрозе безопасности туристов. В целях эффективного предоставления данной государственной услуги Ростуризмом были заключены соглаше- ния о взаимодействии (сотрудничестве) в области обеспечения безопас- ности туризма с другими федеральными органами исполнительной власти (МВД России, ФСБ России, МЧС России, Роспотребнадзор, Росгидро- мет). В соглашениях уточняются и детализируются сферы компетенции, права и обязанности Ростуризма и указанных органов власти. Приоритетное место среди мер обеспечения безопасности туризма отводится безопасности туристских перевозок. Поэтому в состав органи- зационной основы государственного управления в области безопасности туризма входят некоторые субъекты транспортной безопасности, а также субъекты обеспечения технической безопасности на транспорте (далее также — компетентные органы). Целями обеспечения транспортной без- опасности являются устойчивое и безопасное функционирование транс- портного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (ст. 2 Закона о транспортной безопасности) 1 К числу субъектов обеспечения безопасности на транспорте относятся федеральные органы исполнительной власти во главе с Министерством транспорта Российской Федерации 2 . Минтранс России осуществляет коор- динацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздуш- ного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агент- ства железнодорожного транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта. Кроме того, к компетентным органам следует отнести и Госавтоинспекцию России, находящуюся в ведении Министерства вну- тренних дел Российской Федерации. Контрольно-надзорные функции в сфере транспорта, в том числе в вопросах обеспечения транспортной безопасности, осуществляет Феде- ральная служба по надзору в сфере транспорта 3 1 См.: Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // Российская газета. 2007. № 31. 2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 169. 3 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398» Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» // 89 Федеральным органом исполнительной власти, предоставляющим государственные услуги и осуществляющим управление государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспече- ния транспортной безопасности, является Федеральное дорожное агент- ство (Росавтодор) 1 Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, над- зорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. В сфере авиационной безопасности и безопасности туристских пере- возок на воздушном транспорте в 2012 г. планируются организационные изменения. Так, функции по допуску авиаперевозчиков к международным перевозкам планируется передать от Росавиации к межведомственной комиссии при Минтрансе России, что является вполне логичным, учи- тывая общественный резонанс, а также экономические и международные последствия принимаемых комиссией решений. Функция по допуску перевозчиков к выполнению международных воздушных перевозок свя- зана как с авиа ционной безопасностью и защитой прав и законных инте- ресов пассажиров, так и обусловлена необходимостью защиты экономи- ческих интересов Российской Федерации в целом, в случаях, когда речь идет о допуске иностранных перевозчиков на российский рынок. Поэто- му все это сопряжено не только с административным правоприменением, но и с необходимостью выработки мер государственной политики в обла- сти воздушного транспорта, что более соответствует установленной сфере деятельности Минтранса России (см.: Указ Президента Российской Феде- рации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») 2 Государственный контроль (надзор) на железнодорожном транспор- те осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Кроме того, некоторые вопросы безопасности возло- жены на ОАО «Российские железные дороги». В соответствии с Уставом ОАО «РЖД» 3 среди основных задач Общества выделяются обеспечение Российская газета. 2004. № 169. По вопросам контроля см.: Студеникина М.С. Государст- венный контроль в сфере управления: проблемы надведомственного контроля. — М., 1974. 1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» // Российская газета. 2009. № 40. 2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. 3 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2003 № 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» // СЗ РФ. 2003. № 39. № 3766. 90 безопасности движения поездов, в том числе при перевозках опасных гру- зов по инфраструктуре, принадлежащей обществу. Функцией по защите прав и законных интересов российских тури- стов за рубежом, а также обеспечению их личной безопасности наделены консульские службы России Министерства иностранных дел Российской Федерации 1 . Правовое регулирование консульской деятельности осущест- вляется в соответствии с Федеральным законом от 05.07.2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации» 2 , который пришел на смену Указу Президиума Верховного Совета СССР от 25.06.1976 г. «Об утверж- дении Консульского устава СССР» (утв. Законом СССР от 29.10.1976 г.) 3 МИД России осуществляет информирование граждан Российской Федерации о нежелательности въезда в иностранное государство, если 1 См.: Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/dks.nsf/mnsdoc/04.01.01 . 2 См.: Федеральный закон от 05.07.2010 № 154-ФЗ «Консульский устав Россий- ской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3554; Указ Президента Российской Феде- рации от 11.07.2004 № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Фе- дерации» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2880 и Указ Президента Российской Федерации от 05.11.1998 № 1330 «Об утверждении положения о консульском учреждении Россий- ской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5509. 3 Среди правовых актов МИДа России, связанных с отдельными вопросами обес- печения личной безопасности туристов, следует отметить: Приказ МИД России от 05.06.2007 № 8190 «Об утверждении Инструкции о по- рядке рассмотрения обращений граждан в центральном аппарате Министерства иност- ранных дел Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 162; Приказ МИД России от 02.07.2009 № 9705 «Об утверждении Инструкции о по- рядке рассмотрения обращений граждан в территориальном органе — представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Фе- дерации» // Российская газета. 2009. № 153; Приказ МИД России от 03.09.2008 № 13579 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации// Бюллетень нормативных актов федеральных ор- ганов исполнительной власти. 2008. № 43; Приказ МИД России от 25.12.2008 № 20086 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по истребованию личных докумен- тов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 18; Приказ МИД России от 20.05.2008 № 5853 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственных информационно-консультационных услуг» // Российская газета. 2008 № 145; Приказ МВД России № 785, МИД России № 14133, ФСБ России № 461 от 06.10.2006 «Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Россий- ской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих элект- ронные носители информации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.10.2006 № 8378) // Российская газета. 2006. № 240. 91 на территории такого государства возникают обстоятельства, серьезно затрудняющие принятие мер по защите граждан Российской Федерации и оказание им покровительства со стороны Российской Федерации. Кроме того, на регулярной основе российские граждане информиру- ются о мерах личной безопасности за рубежом, чрезвычайных ситуациях в различных странах мира путем подготовки МИДом России справок-реко- мендаций для выезжающих за рубеж, включающих в себя сведения о режи- ме въезда граждан Российской Федерации в иностранные государства, розыске граждан за рубежом, списке экстренных телефонов российских загранучреждений, полезных советах выезжающим за рубеж, страховании граждан, выезжающих за рубеж 1 Одним из элементов организационной структуры государственного управления безопасностью туризма является региональная туристская администрация. В некоторых субъектах Российской Федерации функционируют меж- ведомственные, координационные органы по обеспечению безопасности туризма. В частности, в г. Москве в соответствии с Распоряжением Прави- тельства Москвы от 21.04.2005 № 662-РП 2 создан Координационный совет по вопросам обеспечения безопасности в туристско-гостиничном комплек- се. Совет является экспертно-консультативным органом по вопросам коор- динации деятельности предприятий туристско-гостиничного комплекса г. Москвы с федеральными органами исполнительной власти, общественны- ми и коммерческими организациями с целью создания условий безопасно- го пребывания в Москве иностранных и российских туристов. В Кабардино-Балкарии функционирует республиканская комиссия по проверке обеспечения безопасности туристской деятельности турист- скими организациями и учреждениями (постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 29.12.2007 № 349-ПП «О безопас- ности туристской деятельности и личной безопасности туристов в Кабар- дино-Балкарской Республике») 3 . Межведомственная комиссия создается для решения вопросов обеспечения безопасности как туристских организа- ций, так и потребителей туристских услуг. Объектами преимущественного внимания комиссии являются организации курортно-рекреационного ком- плекса республики, в том числе объекты туристского показа, места массо- вого пребывания туристов. 1 См.: Официальный сайт МИДа России. URL: http://www.mid.ru/bul_newsite.nsf/ kartaflat/04.04 2 См.: Распоряжение Правительства Москвы от 21.04.2005 № 662-РП «О мерах по обеспечению безопасности туризма в городе Москве // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 32. 3 См.: Постановление Правительства Кабарадино-Балкарской Республики от 29.12.2007 № 349-ПП «О безопасности туристской деятельности и личной безопасности туристов в Кабардино-Балкарской Республике» // Сайт комитета по туризму и курорт- ному делу Кабардино-Балкарской Республики. URL: http://www.sport.kbr.ru 92 В Санкт-Петербурге распоряжением Комитета по вопросам закон- ности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 25.05.2005 № 20-р 1 создана рабочая группа по вопросам обеспечения безопасного пребывания иностранных туристов в Санкт-Петербурге. В ГУВД г. Санкт-Петербурга функционирует оперативно-розыскная часть (ОРЧ) № 6 (линии УР) КМ ГУВД, специализирующаяся на противо- действии преступлениям в отношении иностранных граждан. Данное под- разделение разработало рекомендации иностранным туристам 2 , которые не только содержат советы в области личной безопасности, но и предосте- регают иностранных туристов от совершения административных правона- рушений и преступлений. В Костромской области в соответствии с Федеральной целевой про- граммой «Электронная Россия» 3 создан ситуационный центр, который занимается обеспечением безопасности туризма. Подобные центры также функционируют в 14 регионах. Особый административно-правовой режим охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, в том числе предусма- тривающий использование специальных технических средств безопасно- сти, действует в 31 из 39 субъектов Российской Федерации. Специальные технические средства, как правило, используются для обеспечения без- опасности в аэропортах, а также при проведении массовых мероприятий на открытом воздухе. Способы взаимодействия в области обеспечения безопасности туриз- ма территориальных подразделений федеральных органов исполнитель- ной власти (МЧС России, Роспотребнадзор, правоохранительные органы), региональных туристских администраций, а также субъектов туристской индустрии и их объединений представлены в основном информационным обменом. Стоит отметить, что МЧС России в 2008 г. подготовило реко- мендации для органов управления туризмом субъектов Российской Феде- рации по организации их взаимодействии с территориальными органами МЧС России и аварийно-спасательными службами в целях профилактики и предупреждения аварий и несчастных случаев в туризме 4 1 См.: Распоряжение Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасно- сти Правительства Санкт-Петербурга от 25.05.2005 № 20-р // Сайт Правительства Санкт- Петербурга. URL: http://www.gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/invest 2 См.: Рекомендации подготовлены ГУВД г. Санкт-Петербурга (ОРЧ № 6 (линии УР) КМ ГУВД) (Документ опубликован не был). 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 № 65 «О фе- деральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531. 4 См.: Обеспечение безопасности при организации туристской деятельности ор- ганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного само- управления: метод. пособие. М., 2008. URL: http://culture.mchs.gov.ru/safetyform/detail. php?ID=8598 93 использование технических средств для обеспечения безопасности туристов Объект регулирования Кол-во субъектов Перечень субъектов Гостиницы 14 Республики Башкортостан, Карелия, Удмуртия, Чукотский АО, Самарская, Астраханская, Смоленская, Тамбовская, Волгоградская, Ленинградская, Тульская, Нижегородская, Свердловская, Орловская области Аэропорты, порты, железнодорожные станции 35 Республики Чувашия, Марий Эл, Тыва, Северная Осетия — Алания, Башкортостан, Дагестан, Коми, Адыгея, Карелия, Удмуртия, Краснодарский край, Алтайский край, Пермский край, Еврейская АО, Ханты-Мансийский АО, Чукотский АО, Курганская, Новосибирская, Самарская, Костромская, Астраханская, Иркутская, Псковская, Смоленская, Тамбовская, Волгоградская, Ленинградская, Тульская, Нижегородская, Саратовская, Мурманская, Курская, Свердловская, Орловская, Липецкая области Музеи 9 Республики Башкортостан и Удмуртия, Самарская, Астраханская, Смоленская, Волгоградская, Ленинградская, Тульская, Нижегородская области Театры 7 Республики Башкортостан, Адыгея, Удмуртия, Самарская, Астраханская, Волгоградская, Нижегородская области Стадионы 16 Республики Марий Эл, Башкортостан, Дагестан, Карелия, Удмуртия, Краснодарский край, Астраханская, Смоленская, Тамбовская, Волгоградская, Нижегородская, Саратовская, Мурманская, Курская, Орловская, Липецкая области Пляжи 3 Республики Башкортостан и Удмуртия, Нижегородская область 94 Окончание Объект регулирования Кол-во субъектов Перечень субъектов Памятники и сооружения религиозного назначения 3 Республики Башкортостан и Удмуртия, Нижегородская область Особо охраняемые природные территории 5 Республики Башкортостан и Удмуртия, Астраханская, Смоленская, Нижегородская области Места проведения массовых мероприятий на открытом воздухе 25 Республики Марий Эл, Чувашия, Башкортостан, Дагестан, Карелия, Удмуртия, Краснодарский край, Алтайский край, Ханты-Мансийский АО, Тверская, Курганская, Самарская, Саратовская, Мурманская, Орловская, Липецкая, Астраханская, Псковская, Ивановская, Смоленская, Тамбовская, Волгоградская, Ленинградская, Тульская, Нижегородская области Способы взаимодействия в области обеспечения безопасности туриз- ма территориальных подразделений федеральных органов исполнитель- ной власти (МЧС России, Роспотребнадзор, правоохранительные органы), региональных туристских администраций, а также субъектов туристской индустрии и их объединений представлены в основном информационным обменом. Стоит отметить, что МЧС России в 2008 г. подготовило рекоменда- ции для органов управления туризмом субъектов Российской Федерации по организации их взаимодействии с территориальными органами МЧС России и аварийно-спасательными службами в целях профилактики и пред- упреждения аварий и несчастных случаев в туризме 1 В обеспечении безопасности туризма принимают участие исполни- тельно-распорядительные органы муниципальных образований, а также иные организации, к обязанностям которых относится защита прав и закон- ных интересов туристов и оказание им различных видов неотложной помо- щи (медицинская, правовая, страховая и т.д.), в том числе в рамках граж- данско-правовых обязательств. 1 См.: Обеспечение безопасности при организации туристской деятельности ор- ганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного само- управления: метод. пособие. М., 2008. URL: http://culture.mchs.gov.ru/safetyform/detail. php?ID=8598 95 На основании изложенного можно констатировать, что организацион- ная основа государственного управления безопасностью туризма в Россий- ской Федерации представляет собой совокупность федеральных и регио- нальных органов исполнительной власти, обладающих соответствующей структурой, наделенных необходимой компетенцией, государственно-власт- ными полномочиями в области обеспечения безопасности туризма и распо- лагающих для этого силами, ресурсами и технологиями, необходимыми для обеспечения безопасности туризма (далее также — субъекты безопасности туризма). Субъекты безопасности туризма осуществляют свою деятель- ность во взаимодействии с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, гражданами и организациями, за которыми законодательством Российской Федерации закреплены отдельные права и обязанности в области обеспечения безопасности туризма. Организационная основа государственного управления безопасно- стью туризма требует дальнейшей модернизации. Модернизация предпо- лагает оптимизацию структуры органов управления, уточнение их сфер деятельности, задач, функций и полномочий, увеличение бюджетных ассиг- нований, выделяемых на проведение мероприятий в области безопасности туризма, и принятие других неотложных политико-правовых и организа- ционных решений. Конечным результатом модернизации системы государственного управления и правового регулирования в сфере туризма и обеспечения его безопасности является нахождение модели, предполагающей сочета- ние публично-правовых и частноправовых средств регулирования в целях установления оптимального правового порядка в данной области нацио- нальной безопасности 1 Ключевыми направлениями государственно-правовой деятельности по обеспечению безопасности туризма следует признать: своевременное прогнозирование, выявление, анализ, оценку угроз безопасности, разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и устранению, лока- лизации и нейтрализации последствий проявления; эффективную организацию государственно-правовой защиты прав и законных интересов российских и иностранных туристов; улучшение качества и доступности государственных услуг в обла- сти безопасности туризма, повышение эффективности контрольно- надзорной деятельности; обеспечение согласованного беспрепятственного функционирова- ния и взаимодействия региональных органов исполнительной вла- 1 О модернизации управления См.: Порфильев Б.Н. Государственное управление в кризисных ситуациях: мировой опыт и Россия. — М., 2006; Завельский М.Г. Государ- ственное регулирование рыночной экономики: системный подход в российских услови- ях. — М., 2006; Государственное регулирование рыночной экономики/ под ред. В.И. Куш- лина. — М., 2006 96 сти в сфере туризма и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований; дальнейшее укрепление законности и обеспечение общественного порядка на туристском рынке, противодействие административным правонарушениям, иным противоправным посягательствам на без- опасность туризма; содействие в возмещении ущерба лицам, пострадавшим от угроз безопасности и (или) последствий их проявления; реализацию мер по повышению уровня культуры безопасности в сфере туризма. Основными сферами деятельности национальной туристской адми- нистрации в области безопасности туризма являются: 1) общая координация деятельности в области обеспечения безопас- ности туризма в Российской Федерации, защиты прав и законных интересов туристов на территории Российской Федерации, защиты прав и законных интересов российских туристов за пределами тер- ритории Российской Федерации; 2) разработка, утверждение и согласование планов готовности и пла- нов действий органов исполнительной власти в сфере туризма, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправ- ления, граждан и организаций в условиях возникновения угроз безопасности туризма, в том числе в чрезвычайных ситуациях при- родного, техногенного и экологического характера; 3) подготовка ежегодного доклада о состоянии безопасности туризма в России и мире; 4) создание и обеспечение функционирования ситуационных распре- делительных центров в области безопасности туризма; 5) обеспечение деятельности зарубежных представительств, осуще- ствляющих отдельные функции по обеспечению безопасности российских туристов за пределами территории Российской Феде- рации, а также по продвижению внутреннего и въездного туризма; 6) содействие разработке и утверждению технических регламентов и разработка национальных стандартов в сфере туризма; 7) установление порядка классификации объектов туристской инду- стрии, включающих в том числе гостиницы и иные средства раз- мещения, горнолыжные трассы, пляжи; 8) установление порядка аккредитации организаций, осуществляю- щих классификацию объектов туристской индустрии, включающих в том числе гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи; 9) установление требований к экскурсоводам (гидам), гидам-перевод- чикам, а также к инструкторам-проводникам; 97 10) взаимодействие с российскими и международными организациями в области безопасности туризма и другие. Для информирования об угрозе безопасности в стране (месте) вре- менного пребывания, мониторинга состояния безопасности в сфере туриз- ма является принципиально важным создание национальной туристской администрацией межведомственного ситуационно-распределительного центра (при участии МИДа России, Минспорттуризма России, МЧС Рос- сии, Росгидромета, Роспотребнадзора, МВД России, ФСБ России и дру- гих ведомств) (далее — ситуационный центр). Основными задачами ситу- ационного центра должно стать оперативное распространение в режиме реального времени актуализированной информации о потенциальных и реальных угрозах безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, а также оказание неотложной помощи российским туристам в защите их прав и законных интересов в стране (месте) временного пре- бывания. Такая информация могла бы размещаться в сети Интернет в виде графических символов, отображающих уровень риска (угрозы безопасно- сти) для жизни и здоровья путешественника в каждом государстве мира (включая отдельные особо опасные регионы этих государств), а также соответствующие рекомендации и предупреждения, а также контактные телефоны организаций. Целесообразно также доведение такой информации в сокращенном виде посредством sms-сообщений до абонентов мобильных телекоммуни- кационных сетей, которые прибывают в страну (место) временного пре- бывания. |