Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
§ 2. Меры обеспечения безопасности туризма Ключевыми средствами обеспечения безопасности туризма являются соот- ветствующие меры и формы обеспечения безопасности. В Стандарте безопасности туристов указывается, что обеспечение безопасности туристов представляет собой комплекс мер организацион- но-технического, дипломатического, финансового, правоохранительного и иного характера, направленных на снижение рисков до приемлемого уровня, путем четкого разграничения и выполнения обязанностей всеми участниками процесса оказания туристских услуг, и соблюдением туриста- ми требований личной безопасности. Перечень видов мер по обеспечению безопасности туристов, а также их содержание определяются в Стандарте безопасности туристов. Меры безопасности туризма можно классифицировать по различным критериям. Наиболее распространенной легальной классификацией мер безопасности является выделение мер предупреждения, нейтрализации, восстановления 1 Представляется, что предупреждение угроз безопасности — это ком- плекс мероприятий, заблаговременно осуществляемых национальной туристской администрацией, региональными туристскими администраци- ями, иными субъектами обеспечения безопасности туризма, и направлен- ных на устранение причин возникновения и развития угроз безопасности в сфере туризма, либо на снижение риска (опасности) их возникновения, включая установление лиц, подготавливающих, совершающих или совер- шивших неправомерные действия, посягающие на безопасность туризма. Нейтрализация угроз безопасности предполагает осуществление национальной туристской администрацией, региональными туристским администрациями, иными субъектами обеспечения безопасности туриз- ма фактических мер по защите сферы туризма, ее подсистем и элементов от угроз безопасности. Нейтрализация угроз может включать в себя также применение мер административного и иного государственного принужде- ния к лицам, посягающим на безопасность туризма. Восстановление нормального функционирования сферы туризма, ее элементов и подсистем — это, прежде всего, меры по спасению жизни и сохранению здоровья людей, их реабилитации, включая оказание тури- 1 Закон о безопасности, Закон о чрезвычайных ситуациях и др. 129 стам медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи в стране (месте) временного пребывания, снижение (минимизация) размеров ущер- ба, причиняемого окружающей среде, материальным и духовным ценно- стям общества, безопасности государства последствиями проявления угроз безопасности. Меры безопасности туризма, по смыслу ст. 14 Закона о туристской деятельности, можно сгруппировать на основе выделения отдельных объ- ектов национальной безопасности в сфере туризма (их интересов): 1) меры охраны жизни, здоровья и имущества туристов (меры личной безопасности туристов); 2) меры охраны материальных и духовных ценностей общества, окру- жающей среды (безопасность общества); 3) меры обеспечения государственной безопасности (безопасность государства). В этих условиях приоритетным направлением совершенствования механизма обеспечения безопасности туризма должно стать принятие нор- мативных и управленческих решений, направленных на предотвращение и (или) минимизацию возникновения подобных ситуаций с российскими туристами в будущем. Субъекты Российской Федерации к таким приоритетам относят под- готовку и принятие общенациональных программно-установочных доку- ментов в области безопасности туризма, а также усиление юридической ответственности участников туристской деятельности за качество и без- опасность туристских услуг. Далее в таблице представлены приоритетные меры обеспечения безо- пасности туризма, оцененные субъектами Российской Федерации по пяти- балльной системе. Остановимся более подробно на характеристике мер личной безопас- ности туризма. По нашему мнению, меры личной безопасности туристов можно разделить на две большие группы: меры многофункционального (общего) характера и меры специализированного характера. Меры личной безопасности общего характера связаны с правовым ста- тусом туриста как человека и гражданина. Это: оказание консульской помо- щи гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами терри- тории Российской Федерации; рекомендации о нежелательности въезда в иностранное государство в связи с действием угрозы безопасности; охра- на персональных данных при заключении и исполнении договоров и др. Специализированные меры обеспечения личной безопасности — при- сущи сфере туризма, связаны со специальным административно-правовым статусом туриста и направлены на обеспечение его личной безопасности (например, страхование туристов, выезжающих за рубеж, финансовое обе- спечение ответственности туроператоров, оказание услуг инструкторов- проводников). 130 В зависимости от социальной нормы, в которую облечены меры лич- ной безопасности туристов, их можно разделить на правовые и иные соци- альные меры безопасности туризма, которые связаны с правовыми. Правовые меры личной безопасности включают в себя меры, направ- ленные на исполнение и соблюдение субъектами обеспечения личной без- опасности, субъектами туристской индустрии, туристами, местным населе- нием, работниками туристской индустрии правовых предписаний, запретов и ограничений, содержащихся в Законе о туристской деятельности, Пра- вилах оказания услуг по реализации туристского продукта и других нор- мативных правовых актах, стандартах саморегулируемых организаций, а также в условиях договоров о реализации туристского продукта. Как считает Н.В. Щедрин, правовая мера безопасности может обле- каться не только в диспозицию (правило) безопасности, но и в санкцию правовой нормы 1 К правовым мерам личной безопасности также относятся меры, направ- ленные на обеспечение туристов необходимой и достоверной информа- цией о туристском продукте и исполнителях услуг, обеспечение неотлож- ной правовой помощи в стране (месте) временного пребывания, оказание консульских услуг, антикриминальные меры безопасности (в том числе предупреждение, выявление и пресечение преступлений в отношении тури- стов и их имущества), меры по разрешению потребительских споров между туристами и организациями туристской индустрии, меры по обеспечению сохранности персональной и иной конфиденциальной информации тури- стов, правовая охрана чести, достоинства и доброго имени туристов, меры в области технического регулирования, меры государственного и общест- венного контроля и надзора, осуществляемые в целях соблюдения субъ- ектами туристской индустрии законодательства, регулирующего вопросы обеспечения личной безопасности). Применение «неправовых» социальных мер безопасности регламен- тируется моральными и религиозными нормами, обычаями и традициями. Так, туристы до поездки должны знакомиться с характеристиками государств, которые они намерены посетить, с обычаями местного населе- ния страны (места) временного пребывания, их религиозными и культур- ными особенностями, воздерживаться от подчеркивания экономических, социальных и культурных различий, существующих между ними и мест- ным населением, быть восприимчивыми к культуре местного населения. Несоблюдение туристами указанных социальных норм, например во время путешествий по некоторым странам Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Африки, может привести не только к социальным, но и тяжелым административным и уголовно-правовым последствиям (штрафы, огра- ничение свободы передвижения, задержание, лишение свободы). В целях 1 См.: Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. — Красноярск, 1999. С. 89. 131 профилактики «культурного шока» 1 , который иногда может сопровождать туристов во время путешествия, отдельным категориям туристов, вероятно, требуется специальная психофизиологическая подготовка. К иным социальным мерам личной безопасности также относятся меры организационно-технического, медицинского характера, связанные с надлежащим обеспечением путешествий и индивидуальной профилак- тикой жизни и здоровья туристов (проверка исправности туристского снаряжения и инвентаря, установка защитных устройств и ограждений при пользовании подвижными механизмами (подъемники, канатные доро- ги), прохождении опасных участков территории (осыпей в горах, у водо- емов, горнолыжных трасс и т.д.), медицинские прививки, наличие личных медицинских аптечек). В зависимости от формы (способа) организации путешествий меры личной безопасности туристов могут быть направлены на обеспечение лич- ной безопасности организованных туристов и обеспечение личной безопас- ности неорганизованных (самодеятельных) туристов. Разграничение видов туризма (внутренний, въездной и выездной) позволяет различать меры личной безопасности внутренних туристов, меры личной безопасности выездных туристов (как правило, граждан Рос- сийской Федерации, находящихся за рубежом) и меры личной безопасно- сти въездных туристов (как правило, иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации). Меры личной безопасности туристов могут быть направлены на источ- ник опасности, изолируя или ограничивая его вредное воздействие на тури- стов (меры пресечения), или на ограждение самих туристов от угрозы без- опасности (меры охраны). В свою очередь, меры пресечения, в зависимости от характера источ- ника опасности, могут включать в себя меры противопожарной, электриче- ской, санитарной, экологической, финансовой, биологической, психофизи- ологической, радиационной, химической и иной безопасности. Меры охраны (в том числе чрезвычайной) в зависимости от их при- менения могут быть: неотложные (срочная эвакуация туристов из места временного пребывания в связи с возникновением чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, угрожающей жизни и здоровью туристов), превентивные (медицинские профилактические прививки, стра- хование туристов), восстановительные (возмещение материального вреда, компенсация морального вреда). Меры личной безопасности туристов могут классифицироваться в зависимости от субъекта обеспечения безопасности, который их приме- няет. Соответственно выделяются субъекты самозащиты (туристы), субъ- екты, предоставляющие законные услуги безопасности (инструкторы- 1 Понятие «культурного шока» см.: Писаревский Е.Л. Основы безопасности туриз- ма… С. 116, 145. 132 проводники), частные охранные организации, вневедомственная охрана и государственные органы в области обеспечения личной безопасности туристов (МВД России, ФСБ России, МИД России, МЧС России, Мин- спорттуризм России, Ростуризм, Роспотребнадзор и др.). Субъекты самозащиты — это туристы, применяющие для защиты весь предусмотренный законодательством арсенал правовых и иных социаль- ных мер безопасности — от необходимой обороны до технических средств и услуг специализированных организаций. К формам самозащиты мож- но отнести крайнюю необходимость и необходимую оборону. Несмотря на наличие вреда при совершении указанных действий, административный закон не считает правонарушителем лицо, причинившее вред в указанных случаях (ст. 2.7 КоАП). В зависимости от видов охраняемых благ туристов, меры личной без- опасности подразделяются: на меры безопасности, направленные на защиту жизни и здоровья туристов (услуги инструкторов-проводников, страхование на слу- чай внезапного заболевания и от несчастных случаев, проведение предварительных и периодических медицинских осмотров обслу- живающего персонала, меры неотложной медицинской, правовой и иной помощи в стране (месте) временного пребывания, личная охрана, временное помещение туриста в безопасное место, реги- страция групп «экстремальных» туристов в подразделениях МЧС России, применение специальных средств индивидуальной защиты (туристское страховочное снаряжение, в том числе страховочные веревки, шлемы, ледорубы, крючья), специальное оборудование, защитные крема, солнцезащитные очки и средства оповещения об опасности и связи (система обозначений, указателей и знаков, рации и др.); на обеспечение личной неприкосновенности и неприкосновенности частной жизни туристов (защита персональных данных туристов); на обеспечение сохранности денежных средств и иного имущества туристов (финансовое обеспечение ответственности туроперато- ров, страхование багажа туристов, индивидуальные сейфы для хра- нения денежных средств и драгоценностей туристов). Принимая во внимание международный характер туристской деятель- ности в сфере въездного и выездного туризма (международный туризм), необходимо отметить, что на него в полной мере распространяются поло- жения законодательства о государственном регулировании внешнеторго- вой деятельности, в частности о мерах, затрагивающих внешнюю торговлю услугами и вводимых исходя из национальных интересов 1 1 См.: Ст. 35 Федерального закона от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государ- ственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 254. 133 Результатом принятия данных мер безопасности может стать ограни- чение свободы перемещения услуг в сфере международного туризма, в том числе введение запретов и ограничений, затрагивающих все или отдельные сектора услуг, в отношении способов оказания услуг. Данные меры могут вводиться Правительством РФ на основании федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации 1 Меры в области внешней торговли услугами, которые распространя- ются, прежде всего, на предпринимателей сферы туризма, следует отличать от мер обеспечения безопасности российских граждан за рубежом, нося- щих не императивный, а рекомендательный характер. В частности, согласно ст. 5 Закона о выезде и въезде в случае, если на территории какого-либо иностранного государства возникают обсто- ятельства, серьезно затрудняющие принятие мер по защите граждан Рос- сийской Федерации и оказание им покровительства со стороны Россий- ской Федерации, Правительство Российской Федерации принимает меры по доведению до сведения граждан Российской Федерации рекомендаций о нежелательности въезда в это государство. Такие рекомендации не явля- ются основанием для временного ограничения права на выезд из Россий- ской Федерации (ст. 5 Закона о выезде и въезде). Давая характеристику мер безопасности туризма, особо следует оста- новиться на специфике специальных экономических мер. Подпункт 7 ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О специальных экономи- ческих мерах» 2 устанавливает, что к специальным экономическим мерам относятся ограничения на осуществление туристской деятельности. Это предполагает запрет на совершение действий в отношении иностранно- го государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных дей- ствий и иные ограничения. Специальные экономические меры не должны носить более ограничительный характер, чем это необходимо для устране- ния обстоятельств, послуживших основанием их применения. В Законе о специальных экономических мерах не раскрывается содер- жание данных мер безопасности туризма. Кроме того, Российская Феде- рация до настоящего времени пока не вводила в отношении иностранных государств специальных экономических мер в сфере туризма. Однако в условиях постоянно меняющейся внешнеполитической обстановки нельзя исключать возможности их применения в будущем. В общем виде их можно подразделить на три вида: 1) запрет на совершение каких-либо действий в отношении иностран- ного государства, иностранных организаций и граждан либо прожи- 1 См.: Там же. ч. 2, ст. 33. 2 См.: Федеральный закон от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономиче- ских мерах» // Российская газета. 2007. № 1. 134 вающих в иностранном государстве лиц без гражданства, которые касаются сферы туризма и отдыха; 2) возложение обязанности на российских субъектов туристской индустрии по совершению определенных действий в отношении иностранных субъектов права; 3) иные меры, затрагивающие осуществление туристской деятельно- сти, которые могут быть реализованы в качестве безотлагательной реакции Российской Федерации на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу инте- ресам безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Говоря о содержании специальных экономических мер в отношении недружественного государства и связанных с ограничением туристской деятельности, можно отметить следующие их особенности. Во-первых, такие меры могут заключаться в прекращении или при- остановлении действия международного договора в сфере туризма, заклю- ченного между Российской Федерации и недружественным государством, включая приостановку плана совместных действий, реализуемых нацио- нальной туристской администрацией Российской Федерации и националь- ной туристской администрацией иностранного государства. Во-вторых, это может быть обнародование рекомендаций Правитель- ства Российской Федерации российским туристам о нежелательности въезда в это иностранное государство в связи с тем, что в нем возникли обстоятельства, серьезно затрудняющие принятие мер по защите граждан Российской Федерации и оказание им покровительства со стороны Рос- сийской Федерации (ст. 6 Закона о въезде и выезде). В-третьих, уполномоченные государственные органы (Роспотребнад- зор и др.) могут выпустить указания, которые адресованы туроператорам, турагентам и иным организаторам путешествий о незамедлительной при- остановке реализации «небезопасного» туристского продукта как в целом, так и по частям (например, услуг по перевозкам), если эти услуги предо- ставляются на территории «недружественного»государства. Возможно издание акта Правительства Российской Федерации по отзыву указанной услуги с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей (ст. 7 Закона о защите прав потребителей). В-четвертых, установление запрета или ограничения на осуществление внешнеэкономических операций российских субъектов туристской инду- стрии с их иностранными контрагентами, находящимися в недружественном государстве, в том числе введение запрета для российских предпринимателей на участие в инвестиционных проектах на территории данного государства. 135 В-пятых, могут быть установлены ограничения на продвижение в электронных, печатных и иных средствах массовой информации Россий- ской Федерации туристского продукта, сформированного иностранным туроператором, составной частью которого являются услуги, оказываемые на территории недружественного государства, а также введение ограни- чений на «имиджевую» рекламу въездного туризма в данное государство, которая размещается на рекламных конструкциях, расположенных на тер- ритории Российской Федерации. В-шестых, введение запрета на проведение банковских расчетов и иных финансовых операций между российскими туристами, туроператорами, турагентами, а также их иностранными контрагентами в недружественном государстве. В-седьмых, отказ в выдаче допуска, отзыв допуска или ограничение параметров допуска перевозчикам на осуществление международной воз- душной перевозки туристов с территории Российской Федерации на тер- риторию недружественного иностранного государства. В-восьмых, если Российская Федерация имеет сухопутные границы с недружественным государством, то могут быть введены ограничения на организацию перевозок туристов автомобильным и железнодорожным транспортом путем уменьшения объема или полного запрета такого транс- портного сообщения. Перечисленные виды специальных экономических мер по ограниче- нию туристской деятельности могут быть дополнены и конкретизирова- ны, учитывая конкретную ситуацию и особенности состояния экономики государства, в отношении которого Российской Федерацией принимаются специальные экономические меры. Проведя классификацию мер личной безопасности туризма, а также проанализировав некоторые другие меры безопасности туризма, можно установить их признаки: строго целевое назначение; формальная опреде- ленность; гласность, справедливость, разумность, объективность и обос- нованность; соразмерность (пропорциональность, адекватность и т.д.) ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым целям; недискриминационность, а также соответствие ранее принятым мерам; ограниченный срок применения; сбалансированный учет последствий применения мер безопасности; финансовая обеспеченность; открытость для пересмотра в свете изменившихся общественно-политических условий, новых научно-технических и иных достижений. Таким образом, мера безопасности туризма — это обеспеченная госу- дарственно-принудительным механизмом и применяемая при наличии установленных в нормативных правовых актах оснований реакция (комп- лекс реакций) сферы туризма, ее отдельных элементов, которая направле- на на предотвращение, отражение угрозы безопасности (нейтрализацию, локализацию источника опасности), ликвидацию последствий их проявле- 136 ния, повышение уровня защищенности сферы туризма в целях обеспечения ее надежного существования и устойчивого развития. Меры безопасности туризма, а также процедуры их применения пред- ставляют собой определенные ограничения прав и свобод граждан в целях обеспечения публичных интересов в сфере туризма. Поэтому их реализа- ция не должна посягать на само существо того или иного права или сво- боды и приводить к утрате его реального содержания. Такие ограничения не могут носить чрезмерный характер, а быть необходимы и обусловлены только конституционно признаваемыми целями таких ограничений 1 Каждая мера безопасности туризма имеет юридическое и фактическое основание (юридические факты) и специфическую процедуру применения. Процедура применения мер безопасности включает в себя логически обо- собленную последовательность административных действий (операций), совершаемых субъектами исполнительной (исполнительно-распоряди- тельной) власти и их должностными лицами в связи с применением мер обеспечения безопасности туризма в нормативно установленных формах. § 3. Формы обеспечения безопасности туризма («формальности в туризме») А.И. Стахов под формой административно-публичного обеспечения без- опасности понимает действия органов исполнительной власти и исполни- тельно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по изданию административно-правовых актов и заключению административно-правовых договоров, а также совер- шение иных административно-правовых действий указанных органов (системных образований и должностных лиц), в которых находят внешнее выражение функции и методы административно-публичного обеспечения безопасности. По мнению ученого, основными формами административно-публич- ного обеспечения безопасности следует признать: 1) принятие (издание) административно-правовых актов по обеспечению безопасности; 2) заклю- чение административно-правовых договоров по обеспечению безопасно- сти; 3) совершение иных административно-правовых действий по обеспе- чению безопасности 2 1 См.: Постановление КС РФ от 30 октября 2003 № 15-П «По делу о проверке кон- ституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера- ции» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Российская газета. 2003. № 221. 2 См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности Рос- сийской Федерации. С. 390. 137 Применительно к сфере туризма формы административно-правово- го обеспечения безопасности туризма представляют собой внешне выра- женные и юридически оформленные действия Президента России, Прави- тельства России, национальной туристской администрации, региональных туристских администраций и иных субъектов исполнительной власти, а также их должностных лиц, осуществляемые в пределах их компетен- ции в целях обеспечения безопасности туризма и вызывающие определен- ные организационно — правовые и финансовые последствия для граждан и организаций. К формам административно-правового обеспечения безопасности туризма также относятся формы реализации административно-право- вых норм безопасности туризма, в том числе различные виды фактиче- ского правомерного поведения граждан и юридических лиц, связанного с соблюдением, исполнением, использованием и применением ими тре- бований, стандартов, нормативов и правил обеспечения безопасности туризма 1 Формы обеспечения безопасности туризма также именуются формаль- ностями в сфере туризма (туристские формальности). В законодательстве Российской Федерации термин «туристские формальности» не получил широкого распространения и, соответственно, раскрытия его содержания. Тем не менее, словосочетание «формальности, связанные с туристским обменом между государствами», активно применяется в международных двусторонних договорах Российской Федерации с иностранными государ- ствами в области туризма 2 В российскую правоприменительную практику понятие «формаль- ности в сфере туризма» вошло благодаря широкому применению данных терминов в международных правовых документах 3 , а также в докумен- тах ЮНВТО. В них категория «формальность» обозначается как в ней- тральном, так и в негативном, с точки зрения развития туризма, смысле: «документы», «процедуры», «препятствия», «барьеры» и др. Прежде все- 1 Более подробно см.: Писаревский Е.Л. «Туристские формальности» и обеспечение безопасности туризма // Туризм: право и экономика. 2009. № 4. С. 9–21. и др. 2 См.: Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правитель- ством Королевства Испании о сотрудничестве в сфере туризма (Мадрид, 9 февраля 2006 года) // Бюллетень международных договоров. 2007. № 1. С. 73–75., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской респу- блики о сотрудничестве в области туризма (заключено в г. Париже 11.02.2003) // Бюл- летень международных договоров. 2004. № 7. С. 26–28. и др. 3 См.: Конвенция о международной гражданской авиации (заключена в г. Чика- го 07.12.1944). Международное воздушное право. Кн. 1. — М.: Наука, 1980. С. 280–316; Конвенция по облегчению международного морского судоходства (FAL) (заключена в г. Лондоне 09.04.1965). Конвенция вступила в силу 05.03.1967. // Документ опублико- ван не был. СПС КонсультантПлюс. 138 го, к ним относятся формальности, затрагивающие путешественников, а именно: а) паспорта и визы; б) валютный контроль и контроль за обменом валюты; в) таможенные правила; г) медицинские формальности (п. 47 Рекомендаций к Гаагской декла- рации по туризму 1989 г.). В научной литературе по туризму существуют различные определе- ния туристских формальностей, причем большинство специалистов сферы туризма считают, что наличие формальностей свойственно исключительно международному туризму. М.М. Маринин определяет туристские формальности как правила, условия и действия, необходимые с точки зрения законности и установ- ленного в государстве порядка, обязательно соблюдаемые при организации, оформлении и совершении турпоездки 1 По мнению В. С. Сенина туристские формальности — это процедуры, связанные с соблюдением туристами, пересекающими государственную границу, определенных условий, правил и требований, установленных госу- дарственными органами государств выезда и пребывания 2 В Аналитическом докладе «Состояние и проблемы туризма в Россий- ской Федерации», подготовленном Национальной академией туризма, под туристскими формальностями подразумевается проверка соблюдения туристами условий и правил, установленных государственными органами страны въезда и выезда 3 На основе семантического анализа термина «формальность», при- меняемого в правовых актах, можно прийти к выводу, что под «формаль- ностями» могут пониматься, как минимум, следующие явления правовой действительности: 1. «Формальности» — это разновидность юридических фактов, пред- ставляющих собой правомерные действия, равно как и правомерное бездействие граждан и юридических лиц, направленные на испол- нение предписаний правовых норм (преимущественно публично- правового характера). Данные нормы устанавливают допустимые правом запреты, ограничения и обременения (организационного, социального, технического, правового и иного характера) прав и сво- бод человека и гражданина, пределы (границы) дозволенного пове- дения субъектов права (модели поведения), целью которых явля- 1 См.: Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. — М.: Финансы и статистика, 2002. С.10. 2 См.: Краткий толковый словарь основных профессиональных терминов, понятий и определений, применяемых в туризме. — М., 2003. С. 11. 3 См.: Аналитический доклад «Состояние и проблемы туризма в Российской Фе- дерации». — СПб., 2004. С. 35. 139 ется обеспечение безопасности личности, общества и государства, а также охрана иных публичных интересов. 2. «Формальности» — это элемент деятельности органов исполнитель- ной власти в области обеспечения безопасности туризма, в том числе контрольно-надзорной. Содержанием «формальностей» в данном значении является формализованная последовательность действий (процедуры), осуществляемых должностными лицами органов публичной власти Российской Федерации (либо соответствующе- го иностранного государства) по проверке соблюдения гражданами и юридическими лицами законодательства Российской Федерации (либо законодательства иностранного государства), норм междуна- родного права, а также осуществление в отношении граждан и юри- дических лиц иных мер государственного принуждения, вызванных необходимостью обеспечения безопасности личности, общества и государства, охраны иных публичных интересов. Отдельные публично-правовые действия («формальности») в случаях, установленных федеральным законом, могут осущест- вляться также исполнительно-распорядительными органами муни- ципальных образований и некоммерческими (саморегулируемыми) организациями предпринимателей 1 3. «Формальности» — это документы, знаки, символы, наличие кото- рых у гражданина удостоверяет законность реализации его прав и обязанностей (документы, удостоверяющие личность, виза, свиде- тельство о регистрации по месту пребывания, разрешение на вывоз культурных ценностей, справка об обмене валюты, миграционная карта, выписка из Единого федерального реестра туроператоров, разрешение на ношение оружия, таможенная декларация и т.д.). Понятие формальностей в данном смысле также тесно связано с контрольно-надзорной деятельностью должностных лиц органов публичной власти. Таким образом, «формальности» с точки зрения права — это ком- плексная категория, включающая в себя разнообразные явления правовой действительности (формы осуществления государственного управления, формы реализации административно-правовых норм), направленные на обеспечение безопасности, а также иных публичных интересов. Представляется, что формальностям в сфере туризма присущи все чер- ты их общеродового понятия. Формальности в сфере туризма, по нашему мнению, не ограничиваются выездным и въездным туризмом, но и харак- терны для внутреннего туризма. Наряду с этим, формальности в сфере туризма можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле формальности в сфере туризма — это формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туриз- 1 См.: Федеральный закон от 01.01.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых органи- зациях»// Российская газета. 2007. № 273. 140 ма 1 . В широком смысле формальности в сфере туризма включают в себя как формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туризма, так и формальности, связанные публичной организа- цией предпринимательской деятельности в сфере туризма (формальности, связанные со свободным перемещением услуг в сфере туризма). Формальности в сфере туризма могут быть также дифференцированы по целям их установления и осуществления (направленности на интересы объ- ектов безопасности). Так можно выделить формальности, направленные на: защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану жизни и здо- ровья населения («безопасность личности»); защиту природы, нравственности, материальных, культурных и иных духовных ценностей общества («безопасность общества»); обеспечение законности и правопорядка, защиту конституционно- го строя, суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации («общественная безопасность», «государственная без- опасность»); обеспечение национальной безопасности в целом. Формальности по категориям (типам) туризма, которые они охваты- вают, можно дифференцировать на: общие (универсальные) формальности; формальности в сфере внутреннего туризма; формальности в сфере международного туризма; формальности в сфере самодеятельного туризма (например, госу- дарственная регистрация маломерных судов и т.д.); формальности в сфере социального туризма. По мнению ряда ученых, порядок организации путешествий, в осо- бенности пребывание иностранных граждан в той или иной стране, как и сама международная туристская деятельность, будет еще долго нахо- диться под строгим государственным контролем. Это связано, прежде все- го, с существующими различиями в социально-экономическом развитии стран и народов, их разным пониманием таких категорий, как порядок, нравственность и законность. Существенные расхождения имеются так- же в уровне общей цивилизованности и культуры. Причем в теоретиче- ском аспекте порядок въезда туристов в ту или иную страну и связанная с этим степень «жесткости» или «мягкости» туристских формальностей находится в своеобразном равновесии с интересами самого государства, 1 Международная ассоциация авиаперевозчиков (IATA) и Всемирная Федерация ассоциаций туристических агентств (UFTAA) уже более 35 лет издает сборники «Спра- вочник туристской информации» (Travel information manual (TIM). В данной брошюре в наиболее полном виде собрана информация о формальностях в сфере туризма по раз- личным странах мира, включая информацию о паспортных, визовых, медицинских фор- мальностях, аэропортовых сборах, таможенных и валютных формальностях и другая важная информация в сфере туризма. URL: http://iata.org 141 в плане его безопасности, общественного порядка, а также прав и свобод граждан 1 Формы безопасности туризма вводятся исходя из публичных интере- сов общества и государства и могут повлечь за собой определенные огра- ничения прав и свобод граждан. В этой связи мы полагаем, что публичный интерес, обеспечиваемый формальностями, не может быть препятствием для реализации частных интересов туристов и предпринимателей, связан- ных с их конституционными правами в сфере туризма, а также ограничи- вать их надежное существование и устойчивое развитие, что, как известно, является одним из критериев высокого уровня обеспечения безопасности туризма. Поэтому реализация мер в области обеспечения безопасности туризма, с одновременным расширением возможностей людей для путе- шествий как внутри страны, так и за рубежом, в международных актах име- нуется «политикой упрощения туристских формальностей». Контрольные вопросы и задания 1. Что включает в себя деятельность в области обеспечении безопас- ности туризма? 2. Какие режимы призваны обеспечивать безопасность туризма? 3. Приведите пример функционирования режима информирования об угрозе безопасности в период массовых общественно-политиче- ских волнений. 4. Назовите подержимы безопасности туризма, которые могут диффе- ренцироваться по различным основаниям. 5. Дайте общую характеристику государственной политики в области обеспечения безопасности туризма. 6. Перечислите субъектов обеспечения безопасности туризма. 7. Каким образом осуществляется взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с обще- ственными объединениями, международными организациями и граж- данами в целях обеспечения безопасности туристской индустрии? 8. Что включают в себя стратегические национальные приоритеты Рос- сийской Федерации в сфере туризма? 9. Назовите целевые ориентиры, показатели и критерии безопасности туризма. 10. Приведите классификацию мер обеспечения безопасности туристов. 1 См.: Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. — М.: Финансы и статистика, 2002. С. 15. |