Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
ГЛаВа III МеХаниЗМ оБеСПечениЯ БеЗоПаСноСТи ТУриЗМа В роССиЙСКоЙ Федерации В главе рассматриваются понятие, содержание и виды режимов обеспе- чения безопасности туризма, государственная политика в области обе- спечения безопасности туризма, меры, формы обеспечения безопасности туризма. § 1. Понятие, содержание и виды режимов обеспечения безопасности туризма Исследованию вопросов организации и функционирования правовых режимов, в том числе применения административно-правовых средств обе- спечения безопасности посвящено значительное количество публикаций 1 Тем не менее, проблемам использования правовых режимов для обеспече- ния безопасности туризма не уделяется еще должного внимания. 1 См.: например: Исаков В.Б. Правовые режимы и их совершенствование. — Сверд- ловск, 1982; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб- ник. — М., 2002; Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9; Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989; Моро зова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. — М., 1985; Рушайло Б.В. Админи- стративно-правовые режимы. — М., 2000; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2000; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998; Молодцов М.М. Проектно-аналитическое обеспечение принятия и реализации государственно-управленческого решения в современной России: дис. … канд. полит. наук. М., 2007; Аналитическое обеспечение принятия управленческого решения / под ред. А.И. Селиванова. — М., 2005; Козбаненко В.А. Виды и правовые формы государствен- ных управленческих решений. — М., 2002; Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004; Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Книга 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. — Воронеж, 2001; Горшенев В.М. Способы и формы право- вого регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972; Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении. — Ярославль, 1993; Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения: Вопросы советского административного права на современном этапе. — М., 1973; Арбузкин А.М., Колесников В.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. — М., 1989; Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (систем- но-правовой анализ): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001; Стахов А.И. Административная ответственность. — М., 2004. 114 С точки зрения теории управления рисками деятельность в области обеспечении безопасности туризма представляет собой управленческую деятельность по применению мер безопасности, включающую в себя сле- дующие функции: диагностику — выяснение состояния объекта безопасности и (или) источника опасности; принятие решений о применении мер безопасности; установление организационных связей между субъектами обеспе- чения безопасности и (или) объектами безопасности; осуществление социального регулирования отношений в сфере без- опасности и контроля (надзора) за источниками опасности, объек- тами безопасности, субъектами обеспечения безопасности; мониторинг, сбор, анализ и преобразование информации, необхо- димой для обеспечения безопасности, в том числе использование электронных средств описания и моделирования административно- управленческих процессов 1 Известно, что в правовом государстве применение мер, использова- ние сил и средств обеспечения безопасности осуществляется на основании права и в соответствии с ним. Поэтому деятельность органов государства по обеспечению безопасности туризма является разновидностью юриди- ческой деятельности. Правовая деятельность в области безопасности туризма как разновид- ность человеческой деятельности базируется на: 1) функциональной заданности ее цели (достижение сферой туризма гарантированного состояния, которое выражается в ее надежном существовании и устойчивом развитии); 2) наличии у субъектов, осуществляющих деятельность в области обе- спечения безопасности, необходимых средств деятельности (ресур- сы, силы и технологии обеспечения безопасности); 3) процессе осуществления деятельности (предусмотренные норма- тивными актами административные действия и процедуры, свя- занные с осуществлением воздействия на объекты безопасности и (или) источники опасности в сфере туризма с целью противо- действия угрозам безопасности и ликвидации последствий их про- явления); 4) достижении результатов деятельности (укрепление законности и правопорядка, повышение уровня защищенности объектов без- опасности туризма и др.). Содержанием деятельности по обеспечению безопасности туризма является государственно-управленческая деятельность национальной и региональных туристских администраций и других органов публичной 1 См: Боровой А.В., Писаревский Е.Л. и др. Теория и практика управления рисками в сфере туризма. — М., 2011. 115 власти, а также деятельность граждан, организаций и их объединений по применению комплекса административно-правовых и иных средств, направленных на обеспечение безопасности туризма. В свою очередь структура деятельности 1 по обеспечению безопасно- сти туризма включает в себя элементы государственной политики, право- творчества и нормоконтроля; правоприменения (осуществление государ- ственных функций и предоставление государственных услуг в области обеспечения безопасности); государственного надзора; принуждения; право- вого просвещения (образовательная, научная и иная деятельность, направ- ленная на формирование культуры безопасности туризма). Одним из элементов правовой деятельности по обеспечению безопас- ности является также техническое регулирование, связанное с обеспечени- ем безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хране- ния, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг в сфере туризма 2 Для предупреждения и пресечения угроз безопасности в сфере туриз- ма важна система, совокупность управленческих действий, направленных на достижение определенной цели. Отдельные, не связанные между собой меры могут растворяться в совокупности «нормальных» управленческих функций 3 . Поэтому наибольший эффект воздействия права на обществен- ные отношения достигается в том случае, когда задействуется весь возмож- ный арсенал правовых средств, совокупность юридических и организацион- но-технических процедур, направленных на реализацию соответствующего публичного интереса, охватываемый понятием «правовой режим». По мнению С.С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в ком- плексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодей- ствующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обя- зываний и создающих особую направленность регулирования. В рамках каждого режима присутствуют все перечисленные способы правового регулирования, один из которых является доминирующим в зависимости от направленности режима. В частности, исходя из степени «жесткости» режима его понятие может включать наличие известных ограничений 4 Как считает Ю.А. Тихомиров, юридические режимы являются одним из условий целеустремленного и планомерного осуществления компетен- ций всех видов. Юридические режимы — это специализированный порядок деятельности субъектов права для устойчивого решения специфических 1 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб- ник для вузов. 2-е изд. — М., 2007. 2 См.: Закон о техрегулировании. 3 См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: научно-прак- тическое пособие / отв. ред. В.Г. Вишняков. — М., 2005. С. 38–39. 4 См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989. С. 185. 116 задач, либо функционирования в особых обстоятельствах. Режимы осо- бенно важны в аспекте динамики компетенции, поскольку обеспечивают стабильность деятельности структур, органов и организаций, должностных лиц и служащих в русле их целей, предметов ведения и полномочий 1 Правовой режим также определяется как официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования. Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструмента- рий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой — обес- печивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды 2 Признаки правового режима объемно и содержательно представлены в работах Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, Б.В. Россинского 3 , С.Д. Хазанова 4 и других авторов. В рамках правового режима правовое регулирование целенаправлен- но осуществляется в интересах определенного объекта, предмета или про- цесса — носителя правового режима. Режим включает в себя совокупность используемых правовых средств, которые образуют специальные правила поведения, деятельности, жизнедеятельности, официально установлен- ные и обеспеченные системы организационно-правовых мер. В правовых актах закрепляется определенное правовое состояние объекта или процес- са, отличное от иных участков правовой деятельности и выражающееся в устойчивых взаимосвязях носителя режима с иными социальными объ- ектами. В режиме специально установленные правила направлены на соз- дание условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) носи- теля режима, поддержание заданных параметров его функционирования. Деятельность (действия), субъектов, реализующих режимные правила, основана на единых правовых принципах, единых правовых формах и осу- ществляется в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации прав и обязанностей. Элементами правового режима Д.Н. Бахрах считает: 1 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. С. 251. 2 См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб- ник для вузов. — М., 2002. С. 421. 3 Там же. С. 422. 4 См.: Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Россий- ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург., 1996. 238 с.; Хазанов С.Д. Право- мерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычай- ного положения. — М.: Юристъ, 2004. 117 а) носителей режима (определенные территории, правовые образова- ния и институты, организации, социальные и природно-техноген- ные процессы, предметы материального мира, административная деятельность); б) режимные правовые средства (нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменитель- ные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы административной деятельности; в) режимные правила (особые сочетания правовых средств, создаю- щих модель поведения, порядок пользования правами, полномочи- ями, обязанностями, ограничениями); г) субъектов, или участников правовых режимов (физические и юри- дические лица, связанные с носителями режима, обязанные соблю- дать установленные правила, государственные и муниципальные органы, обеспечивающие исполнение установленных правил); д) систему организационно-юридических гарантий, включающих перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению поддержанию режима, совокупность юридических санкций за нарушение требований режима, иные меры защиты, организационные мероприятия, связанные с установлением режи- ма, информационно-технические средства. По мнению Л.К. Терещенко, в содержании правового режима необхо- димо выделять: его целевое назначение; объект правового регулирования; правовое положение субъектов режима; комплекс способов правового регу- лирования и средств юридического воздействия 1 Применительно к рекреационным ресурсам правовой режим — это установленный нормами права порядок возможного или должного пове- дения относительно этих ресурсов, в частности, их организации, использо- вания, охраны, направленной на обеспечение рационального использова- ния с целью восстановления жизненных сил и трудоспособности человека, а также успешного осуществление рекреационной деятельности 2 Определенными особенностями обладает административно-правовой режим обеспечения безопасности. Так, А.И. Стахов определяет админи- стративно-правовой режим безопасности как закрепляемый в администра- тивно-правовых нормах комплекс мер информационно-психологического воздействия на поведение физических и юридических лиц, органов госу- дарственной власти и органов местного самоуправления, определяющих порядок предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных при- родных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с адми- 1 См.: Терещенко Л.К. Правовой режим информации: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2011. 2 См.: Бобкова А.Г. Правовое обеспечение рекреационной деятельности. — Донецк: Юго-Восток, 2000. С. 53. 118 нистративно-санкционируемыми действиями (деятельностью) физиче- ских и юридических лиц по использованию под контролем государства, на законных основаниях и по назначению техногенных и природных источ- ников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации, а также мер информационно-психологиче- ского воздействия, определяющих порядок предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений и административ- но-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды 1 Как полагает А.И. Сапожников, режим общественной безопасности — это специальный правовой режим создания и деятельности органов госу- дарства, использующих разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых способов обеспе- чения общественной безопасности 2 . Данный режим подразделяется на пять административно-правовых режимов: режим социальной безопасности; режим безопасности дорожного движения; режим пожарной безопасности; режим санитарной безопасности; режим безопасности при чрезвычайных ситуациях. Каждый из них представляет собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацелен- ный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечи- вающей общественную безопасность 3 Государственно-правовые режимы обеспечения безопасности следует рассматривать одновременного как средство ограничения прав соответ- ствующих органов и организаций, а также прав и свобод граждан и как составную часть правового регулирования, призванного защитить инте- ресы личности, общества и государства. Ограничение прав органов и орга- низаций, а также граждан является в определенных случаях единствен- ным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных и возможных угроз безопасности 4 Режимы обеспечения безопасности получили практическое распро- странение в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, 1 См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Рос- сийской федерации. — М., 2007. С. 108. 2 О понятии административно-правового режима см.: Рушайло В.Б. Администра- тивно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. 2004. № 1; Павлов П.В. Административно-правовое регулирование режима особых эко- номических зон в России // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 74–81; Лермонтова Н.В. Понятие и признаки административно-правового режима // Административное и муниципальное право. 2009. № 3. 3 См: Сапожников А.И. Административно-правовой режим общественной безопас- ности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 4 См.: Вишняков В.Г. Государственно-правовые механизмы обеспечения безопас- ности Российской Федерации // Правовое обеспечение безопасности Российской Фе- дерации. — М., 2005. С. 22–41. 119 в том числе в сфере туризма. Так, специальный режим применяется в целях обеспечения функционирования общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей. Он состоит из трех подрежимов (повседневное функционирование, угроза возникновения и возникновение чрезвычайных ситуаций и массо- вых нарушений общественного порядка, ликвидация последствий чрез- вычайных ситуаций). Система задействуется для выполнения комплекса мероприятий, направленных на социальную реабилитацию, оказание пси- хологической помощи населению, всестороннее информационное обеспе- чение граждан 1 Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях определяется отдельными авторами как система исключительных правовых средств, которые оказывают регулятивное и охранительное воздействие на обще- ственные отношения в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти, допускающего создание временных чрезвычайных органов с концентрацией властных полномочий, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ консти- туционного строя России 2 В законодательстве о туристской деятельности выделяются несколько видов режимов, в том числе призванные обеспечивать безопасность туриз- ма. К ним относятся режимы: формирования и ведения Единого федерального реестра туропе- раторов; формирования списка туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых тури- стических поездках от 29.02.2000 г. 3 ; режим оказания Ассоциацией «Турпомощь» туристам экстренной помощи в стране временного пребывания в случае невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туро- 1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 № 1 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрез- вычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 695. 2 См.: Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. — М.: Юрист, 2011. С. 357. 3 См: Приказ Ростуризма от 28.11.2007 № 128 «О Порядке определения туристиче- ских организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китай- ской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 фев- раля 2000 года» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 16. 120 ператором обязательств перед туристами по договору о реализации туристкого продукта; въезда и временного пребывания иностранных туристов, прибыв- ших в Российскую Федерацию на пассажирских круизных судах (далее также — режим безвизового круизного туризма); осуществления регистрационного учета туристов в гостиницах и других средствах размещения 1 ; классификации объектов туристской индустрии и аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов турист- ской индустрии 2 ; информирования туристов, туроператоров и турагентов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания; функционирования и прекращения существования туристско- рекреационных особых экономических зон, в том числе осущест- вления туристско-рекреационной деятельности. Следует отметить, что пока только правовое регулирование отношений в области формирования и ведения реестра туроператоров, а также осу- ществления регистрационного учета в гостинице соответствуют требова- ниям действующего законодательства 3 (см.: постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с Правила- ми разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения адми- нистративных регламентов предоставления государственных услуг, Пра- 1 См.: Приказ Минспорттуризма России от 02.04.2009 № 144 «Об утверждении формы отметки о приеме уведомления, проставляемой администрацией гостиницы, и по- рядка ее проставления» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов испол- нительной власти. 2009. № 17. 2 См: Приказ Минспорттуризма России от 25.01.2011 № 35 «Об утверждении по- рядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 14; Приказ Минспорттуризма России от 15.12.2010 № 1351 «Об утверждении порядка аккредитации организаций, осу- ществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 7. 3 В частности, постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения госу- дарственных функций и административных регламентов предоставления государствен- ных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регла- ментов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления госу- дарственных услуг») // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169. 121 вилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг). Другие административные режимы нуждаются в совершенствовании правовых основ их функционирования, уточнении и детализации адми- нистративных действий и процедур, осуществляемых субъектами права в рамках соответствующих режимов. Особенностью некоторых административных режимов в области без- опасности туризма является их комплексный и межотраслевой характер (например, режим безопасности безвизового приграничного туризма) 1 , что вытекает из целевых установок данных режимов. Так, целью режима безопасности безвизового приграничного туризма является не только обе- спечение личной безопасности туристов, но и повышение эффективности мер общественной и государственной (миграционной) безопасности. В частности, туроператоры, имеющие намерение осуществлять свою деятельность на «канале» безвизового туристского обмена между Рос- сийской Федерацией и КНР, обязаны предоставить в орган координации документ о соблюдении туристской организацией правил пребывания ино- странных туристов в Российской Федерации и об обеспечении их своевре- менного выезда за пределы территории Российской Федерации, в том чис- ле соблюдения порядка регистрации иностранных граждан, оформления документов на право пребывания на территории Российской Федерации, а также о наличии у туристской организации и (или) ее контрагентов, осу- ществляющих свою деятельность в стране (месте) временного пребывания, ресурсов, сил и средств, необходимых для обеспечения личной безопас- ности туристов, сохранности их имущества, беспрепятственного получе- ния туристами медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи во всех пунктах в стране (месте) временного пребывания. Основанием для исключения туристской организации из Списка (отказа во внесении туристской организации в Список) является неодно- кратное или грубое нарушение туристской организацией законодатель- ства Российской Федерации о туристской деятельности, законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, законодательства Российской Федерации в области охраны государствен- ной границы, законодательства в области миграционного учета и других федеральных законов, а также Правил оказания услуг по реализации туристского продукта или иных нормативных правовых актов, регулиру- ющих осуществление туристской деятельности. 1 См.: Приказ Ростуризма от 28.11.2007 № 128 «О Порядке определения туристиче- ских организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китай- ской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 фев- раля 2000 года» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 16. 122 Рассмотрим механизм функционирования режима безопасности на примере режима информирования туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания. Появление данного режима в законодательстве о туристской деятель- ности было обусловлено трагическими событиями природного характера (землетрясение и цунами), произошедшими в декабре 2004 г. на террито- рии Юго-Восточной Азии 1 Кроме того, в действующем на тот момент законодательстве о турист- ской деятельности не было четкой процедуры информирования граждан Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации, субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, о нежелательности въезда в иностранное государство, в котором возникла чрезвычайная ситуация. Также существовали правовые коллизии, которые позволяли туроператорам и турагентам не возвращать гражданам стоимость оплаченных, но не оказанных услуг в условиях, свидетельствующих о воз- никновении в месте временного пребывания туристов угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу. В результате в 2007 г. законодательство о туристской деятельности было кардинально модернизировано, а защищенность туристов существенно повысилась. Так, в соответствии с новой редакцией ст. 14 Закона о туристской дея- тельности Ростуризм информирует туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания, в том числе путем опубликования соответ- ствующих сообщений в государственных средствах массовой информации. Наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопас- ности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуще- ству, подтверждается соответствующими решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации, органов местного самоуправления, принимаемыми в соответствии с федеральными законами. Согласно Административному регламенту по предоставлению Феде- ральным агентством по туризму государственной услуги по информиро- ванию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания 2 основанием для начала административ- 1 См.: Постановление ГД ФС РФ от 12.01.2005 № 1424-IV ГД «Об Обращении Го- сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граж- дан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за преде- лами территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 244. 2 См.: Приказ Минкультуры России от 27.06.2012 № 666. 123 ной процедуры является поступление в Ростуризм от компетентного органа решения об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания. Поступившая информация об угрозе безопасности оформляется информационным письмом Ростуризма для официального сообщения. Информационное письмо размещается на сайте Ростуризма. Следует отметить, что издание приказа Ростуризма и наличие инфор- мационного сообщения об угрозе безопасности является основанием для возникновения, изменения или прекращения не только административно- правовых отношений, но и гражданских прав и обязанностей (п. 2. ч. 1 ст. 8 ГК). Так, при возникновении вышеуказанных обстоятельств турист (экс- курсант) и (или) туроператор (турагент) вправе потребовать в судебном порядке расторжения договора о реализации туристского продукта или его изменения. При расторжении до начала путешествия договора о реализа- ции туристского продукта в связи с наступлением обстоятельств, указан- ных в настоящей статье, туристу и (или) иному заказчику возвращается денежная сумма, равная общей цене туристского продукта, а после начала путешествия — ее часть в размере, пропорциональном стоимости не ока- занных туристу услуг. пример функционирования режима информирования об угрозе безопасности в период массовых общественно- политических волнений в государствах Северной Африки (декабрь — февраль 2010–2011 годов) 26 января 2011 г. МИД России распространил информацию о том, что в Каире и ряде других городов Арабской Республики Египет (далее так- же — Египет) прошли массовые демонстрации, в которых приняли участие более десяти тысяч человек. В этой связи МИД России обратил внимание российских граждан, находящихся в Египте, на необходимость проявлять осмотрительность и избегать поездок в Каир и другие города, где возможно проведение протестных митингов и шествий. Общее количество россий- ских туристов в Египте на тот момент составило более 50 тысяч человек. Из них 70% находились в г. Хургада, 20% — г. Шарм-Эль-Шейх, 10% — на других курортах Египта. 27 января 2011 г. Ростуризм разместил на сайте информацию для российских туристов, находящихся на отдыхе или планирующих совер- шить путешествие в данную страну, о необходимости постоянно следить за информацией, которая предоставляется МИД России, Ростуризмом и другими федеральными органами государственной власти Российской Федерации; проявлять осторожность и осмотрительность, избегать поез- док в Каир, Суэц и другие города, где возможно проведение протестных митингов и шествий, избегать мест массового скопления демонстрантов, 124 постоянно иметь при себе документы, удостоверяющие личность, и ука- зал контактные телефоны Посольства Российской Федерации в Арабской Республике Египет. 28 января 2011 г., в связи с обострением ситуации и официальным заявлением МИД России, Ростуризм еще раз подтвердил рекомендацию находящимся в Египте российским туристам проявлять осмотрительность и не покидать места своего проживания, а также рекомендовал в сложив- шейся обстановке воздержаться от поездок в Египет с туристскими целями. В адрес Ассоциации туроператоров России (АТОР) и Российского союза туриндустрии (РСТ) были направлены письма о необходимости регулярно информировать туроператоров, турагентов и туристов о развитии ситуации в Египте, в том числе следить за информацией, которая предоставляется МИД России, Ростуризмом и другими федеральными органами исполни- тельной власти Российской Федерации. 29 января 2011 г. при Ростуризме был создан межведомственный оперативный штаб по оказанию помощи российским туристам. В него вошли сотрудники Минспорттуризма России, Ростуризма, МИД России, тур операторов и авиакомпаний. На заседании штаба представителям тур- операторских компаний было поручено в кратчайший срок представить в Ростуризм информацию о количестве находящихся в Египте российских туристов, а также о гражданах России, планирующих выезд в эту страну с туристскими целями. На основании информационного обмена между Министерством ино- странных дел Российской Федерации и Ростуризмом в связи с ситуаци- ей Египте был издан приказ Ростуризма от 29.01.2011 № 13 «О принятии неотложных мер в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет». В приказе Ростуризм рекомендовал туроператорам и турагентам: — приостановить отправку российских туристов в Египет с 29.01.2011 г. на период существования угрозы безопасности (до нормализации обстановки); — принять все зависящие от них меры для обеспечения безопасности российских туристов, в том числе оказать содействие российским туристам, желающим покинуть Египет, в досрочном возвращении в Российскую Федерацию; — информировать российских туристов о порядке возврата стоимости за неоказанные туристские услуги. Российским туристам, уже находящимся в Египте, было рекомендо- вано не покидать территорий гостиничных комплексов и иных мест вре- менного пребывания. В период существования угрозы безопасности в Египте в Ростуризме в круглосуточном режиме осуществлялась работа по координации возвра- щения российских туристов в Российскую Федерацию, давались разъясне- ния и рекомендации туристам, их родственникам и другим заинтересован- 125 ным лицам относительно текущей ситуации в Египте, порядке и способах защиты прав и законных интересов туристов в условиях действия угрозы безопасности в этой стране (в том числе путем размещения данной инфор- мации на сайте Ростуризма в сети Интернет). 30 января 2011 г. Ростуризм в целях выяснения реальной обстановки в курортных регионах Египта (Хургада, Шарм-Эль-Шейх), направил туда своих представителей, которые были снабжены необходимыми техниче- скими средствами оперативной связи. 30 января 2011 г. Минспорттуризм России и Ростуризм выступили с совместным заявлением, в котором призвали туроператоров и турагентов приостановить оказание услуг в связи с тем, что, по мнению указанных органов власти, организация путешествия в данную страну может причи- нить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, является грубым нарушением законодательства Российской Федерации и может повлечь за собой применение к нарушителям мер юридической ответственности. 31 января 2011 г. в Национальном центре управления кризисными ситуациями (НЦУКС) МЧС России состоялось совещание с участием представителей МЧС России, Ростуризма, авиаперевозчиков и ведущих туроператоров по Египту относительно организации внепланового вывоза российских туристов из Египта. 1 февраля 2011 г. в связи с обострением ситуации в Египте Рос туризм повторно предупредил туроператоров и турагентов о необходимости немедленного прекращения продажи туров в Египет, а также приоста- новки отправки туристов в эту страну по ранее заключенным договорам о реализации туристского продукта. Отправление туристов в Египет в сло- жившихся обстоятельствах может повлечь за собой гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность. С 3 по 10 февраля российскими туроператорами и перевозчиками был осуществлен внеплановый вывоз всех организованных туристов из Египта. 1 апреля 2011 г. в соответствии с письмом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 1 апреля 2011 г. был издан приказ Росту- ризма от 01.04.2011 № 77 «Об устранении обстоятельств, свидетельствую- щих о наличии угрозы безопасности туристов на курортах Красного моря Арабской Республики Египет в Хургаде и Шарм-эль-Шейхе». В приказе рекомендовано: — прекратить работу межведомственного оперативного штаба и «горя- чей линии», созданных в соответствии с приказом Ростуризма от 29 января 2011 № 13 «О принятии неотложных мер в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет»; — возобновить туроператорам, турагентам (их объединениям) с 1 апре- ля 2011 г. оказание услуг по реализации туристского продукта, включающего в себя путешествие российских туристов на курорты Египта; 126 — российским туристам, совершающим путешествия на курорты Егип- та, проявлять осторожность и осмотрительность, а также исключить экскурсии в другие районы Египта; — ответственному управлению Ростуризма довести информацию о содержании данного приказа до заинтересованных лиц путем рас- пространения ее через печатные и аудиовизуальные средства мас- совой информации, а также разместить на сайте Ростуризма в сети Интернет. За 2 месяца с момента возникновения в Египте угрозы безопасности жизни и здоровью российских туристов и до момента устранения угрозы в адрес Ростуризма поступило более 500 письменных и более 2 000 устных обращений граждан по вопросам расторжения (изменения) договора о реа- лизации туристского продукта и возврата стоимости неоказанных услуг. Закрепление в современном российском праве и системе государст- венного управления режима информирования об угрозе безопасности туристов, безусловно, является своевременной мерой, направленной на обеспечение безопасности туризма, защиту прав и законных интересов российских граждан. Обобщая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что режим обе- спечения безопасности туризма — это особый порядок правового регулиро- вания, а также организации и функционирования органов государственного управления, который направлен на противодействие угрозам безопасности, оперативную ликвидацию последствий их проявления, в том числе путем предупреждения противоправных посягательств на безопасность туризма. В режиме безопасности туризма проявляется степень детальности регулирования; правовая, организационная, информационно-технологи- ческая и иные особенности деятельности национальной туристской адми- нистрации, региональных туристских администраций и иных субъектов обеспечения безопасности туризма; допустимый уровень активности субъ- ектов сферы туризма, пределы их правовой самостоятельности, в том числе в вопросах наделения их соответствующими административно-правовым статусом и компетенцией. Представляется, что в состав режима безопасности туризма входят следующие элементы: 1) целевая установка режима безопасности туризма; 2) режимные юридические средства безопасности туризма (меры и формы обеспечения безопасности туризма); 3) субъекты права, обеспечивающие безопасность туризма (органы публичной власти, наделенные полномочиями в области обеспече- ния безопасности туризма и др.), а также объекты правоотношений в области безопасности туризма; 127 4) система организационно-юридических гарантий функционирова- ния режима безопасности (перечень и порядок использования сил, средств и технологий обеспечения безопасности туризма, в том числе кадровых, финансовых, информационно-технологических и иных ресурсов; меры административного и иного принуждения, порядок обжалования неправомерных действий должностных лиц и др.). Режим безопасности туризма связан с ограничением, принуждением и юридической ответственностью, что, на наш взгляд, требует законодатель- ного уровня их юридического оформления. Это, в первую очередь, касает- ся вопросов установления оснований ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц, введения и отмены режима безопасности, закрепления мер юридической ответственности за его нарушение, определения органи- зационно-финансового механизма функционирования режима, в том числе порядка компенсаций непредвиденных расходов организаций и граждан, возникших в результате исполнения предписаний компетентных государ- ственных органов. Режим безопасности туризма включает в себя определенные подрежи- мы, которые могут дифференцироваться по различным основаниям: по видам субъектов права — личная безопасность российских тури- стов, иностранных туристов и лиц без гражданства, безопасность работников индустрии туризма, безопасность местного населения, безопасность предпринимателей сферы туризма, безопасность дет- ского туризма и т.д.; по объектам правоотношений в области безопасности туризма — безопасность гостиничной деятельности, безопасность туристской деятельности, безопасность перевозок туристов, санитарно-эпиде- миологическое благополучие, экологическая безопасность, охрана туристских ресурсов и инфраструктуры туризма, безопасность пер- сональных данных и т.д.; по содержанию правоотношений — безопасность маршрутов повы- шенной опасности, безопасность въездного туризма, безопасность внутреннего туризма, безопасность выездного туризма, режим без- опасности круизного безвизового туризма и т.д.; по критериям юридических свойств — ординарные (режим форми- рования и ведения Единого федерального реестра туроператоров) и экстраординарные (чрезвычайные) режимы (информирование об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пре- бывания); по элементному составу — простые (первичные, элементарные) (режим защиты персональных данных) и сложные (комплексные, составные) (режим обеспечения личной безопасности, режим охра- ны туристских ресурсов). 128 В зависимости от продолжительности действия режимы безопасно- сти туризма могут быть постоянные и временные, от значения — основные и неосновные; по сферам действия (территории распространения) — обще- федеральные, региональные, межрегиональные, межмуниципальные, муни- ципальные; по характеру результата, на достижение которого направлен режим, — предметные и функциональные. |